中国共产党百年托幼服务供给研究：变迁历程、演进逻辑与未来展望*

李 放 马洪旭

(南京农业大学公共管理学院，江苏南京，210095)

一、引言

21世纪以来，受“老龄少子化”的影响，我国人口结构矛盾凸显，养老与托幼服务的供给和需求日渐膨胀。在此背景下，频繁的人口流动、家庭规模的小型化及家庭结构的核心化，使得家庭老幼照料功能日渐式微[1]，家庭老幼“照顾赤字”呈扩大趋势[2]。我国已初步形成多层次、多样化、个性化的养老服务供给体系，对比之下，托幼服务，特别是针对0～3岁婴幼儿的托育照料服务供给和发展严重不足[3]。长远来看，建立普惠性的托幼服务供给体系是落实人口政策、实现人口长期均衡发展的重要举措。党的十九大报告也强调，要坚持在发展中保障和改善民生，在“幼有所育”上不断取得新进展[4]。

一般来说，托幼服务是托育服务和学前教育(1)不同国家对学前教育概念的界定有所不同。在部分OECD国家，学前教育一般指儿童的早期教育，与为0～6岁儿童提供的照料服务被统称为儿童早期教育和照顾服务(Early Childhood Education and Care)。也有一些发达国家，将学前教育视作义务教育之前的幼儿照料和教育阶段。在我国，学前教育有广义和狭义之分，这里使用的是狭义的学前教育概念，即为3～6岁儿童提供的教育服务，与托育服务统称为“托幼服务”。的统称，主要包括为3岁以下婴幼儿服务的托儿所和为3～6岁幼儿服务的幼儿园[5]。在中国共产党成立后的100年中，托幼服务在不同时代表现出了不同的发展特征和变迁逻辑。有学者通过梳理与回顾中华人民共和国成立后的儿童照顾政策[6]、0～3岁托育机构的变迁与发展[7]、学前教育供给模式的调整与嬗变[8]等，揭示当前托幼服务政策结构、机构发展理念等方面的问题[9]。但现有研究忽视了托育服务与学前教育的整体性及历史延续性。事实上，从新民主主义革命开始，托幼服务供给经历了萌芽期、建构与发展期、解体与分化期、重建与发展期四个阶段，托幼模式也经历了在“普惠性”与“选择性”之间摇摆不定的曲折发展过程。我国正处于“两个一百年”的历史交汇点，很有必要全面、系统地梳理中国共产党百年托幼服务供给的变迁历程，总结托幼服务供给变迁的演进逻辑和存在的问题，并展望“十四五”期间托幼服务供给改革的重点，以此推动新时期民生保障事业的高质量发展。

二、中国共产党百年托幼服务供给的发展历程

中国共产党百年来托幼服务供给各个阶段的时间段、主要相关政策文件和发展特征如表1所示。

表1 中国共产党百年托幼服务供给的变迁历程

(一)萌芽期(1921—1949年)：战时儿童公育制度的产生和确立

中国共产党在成立后，十分重视男女平等和妇女解放。随着新民主主义革命的深入，建立公育托幼制度已成为解放妇女并满足战时体制特殊需要的必然要求。新民主主义革命后期，具有较强共产主义色彩的儿童公育制度在解放区推广开来，军事化的托幼服务供给制为解放战争的胜利做出了不可磨灭的贡献。

1922年，中国共产党在第二次全国代表大会宣言中强调，应该“废除一切束缚女子的法律，女子在政治、经济、社会、教育上一律享受平等权利”[10]，由此奠定了托幼服务探索和实践的政治基础。1927年，《江西省革命委员会行动政纲》颁布，提出“建立一般未达到入学年龄的机关(如儿童养育院、幼稚园等)，以利增进社会教育和为解放妇女的目的”[11]。此时，以解放抗战妇女为主要目的的托幼机构在武装斗争中开始建立并发展起来，只不过受时局变动、物质短缺的囿限，托幼服务以托育照料服务为主。1934年，中国共产党领导下的苏区中央人民政府内务部颁布了《托儿所组织条例》[12]，对托儿所、幼儿园等托幼机构的目标、环境、服务对象、管理等做出了全面规定。之后，托幼机构在江西省瑞金、兴国等革命根据大量兴办，满足战时特殊需求的托儿所制度基本形成。随着抗日战争的爆发，托儿所制度的运行遭受严重冲击，数以百万计难童的照料、养育和救济问题亟待解决。1938年，战时儿童保育会在武汉成立，积极推动具有社会救济性质的儿童保育院在解放区的建立和发展。1941年，陕甘宁边区(简称边区)政府颁发了《关于保育儿童的决定》，主张建立依托统一的后勤保障系统的战时儿童公育制度[13]。在儿童公育制度下，托幼服务基本施行军事化供给，具有一定战时共产主义色彩，同时，托幼依然存在“保重于教”的特点。到了解放战争时期，革命根据地时期的保教经验被推广到解放区的各个城市。1946年，中央保育委员会成立，其宗旨明确指出“总结革命根据地成立以来的保教工作经验”，“向其他解放区推广儿童保育事业”[14]。同年，边区政府颁发《战时教育方案》，进一步鼓励解放区社会各界力量参与到儿童的保育中来，直接或者间接地为自卫战争服务[15]。此时，中国共产党领导下的解放区公育制度才开始建立，“保教并重”的托幼服务供给初步“萌发”。

可见，新民主主义革命时期，中国共产党领导下的解放区托幼服务事业的发展十分曲折、缓慢且极不平衡。直到解放战争时期，具有共产主义色彩的战时儿童公育制度才开始向解放区全面推广。此时，托幼服务供给依然具有针对选择对象的普惠性，相关供给机构主要收养抗战人员1～5岁的子女。但是，无论是从数量上还是质量上，此阶段托幼服务的供给均处于较低水平。

(二)建构与发展期(1949—1978年)：单位或集体托幼制度的确立

中华人民共和国成立以后，随着社会主义革命的推进，国民生产和生活得到一定程度的恢复，人口生育高峰也随之而来，全国人口从1949年的4.5亿快速增长到1953年的6亿[16]。这一时期，以集体或单位托幼方式替代家庭托幼方式成为除节育思想外促进妇女解放的重要推动力。国家出台了一系列鼓励单位或村集体兴办托幼机构的政策举措，托幼服务供给逐渐从家庭私领域转向单位或集体所有制下的公共领域，确立了单位或集体托幼制度。

20世纪50年代初，借鉴苏联经验，我国城乡开展了依托集体福利的托幼实践。1950年，在中华全国民主妇女联合会一届三次执委扩大会议中，儿童照料、抚育被视为公共问题而重点关注[17]。1952年，教育部颁布了《幼儿园暂行规程》，明确了兴办幼儿园的主要目标，即“教育幼儿”和“减轻母亲对幼儿的负担，以便母亲有时间参加政治生活、生产劳动、文化教育活动等”[18]。1953年，《中华人民共和国劳动保险条例》(修正)发布，明确规定城市女职工有4周岁以下子女数超过20人的单位需要设立托儿所或女职工有5个以上哺乳婴儿的单位须设哺乳室。同时，依据1951年教育部颁发的《关于接办私立中小学的指示》，中华人民共和国成立前遗留的私营托儿所、幼儿园被陆续收归国有。1953年开始，随着三大改造的进行，单位兴办托儿所、幼儿园等儿童福利设施的步伐逐步加快[19]。截至1954年底，全国托儿所数量相较1949年已初具规模，全国厂矿企业、医院、学校等系统已建有托儿所4003个、哺乳室2670个[20]。至此，以国家为主要责任主体，依托国有企事业单位的城镇儿童公育制度逐渐建立起来。1955年，国务院颁布了《关于工矿、企业自办中学、小学和幼儿园的规定》、于1956年出台了《关于托儿所幼儿园几个问题的联合通知》等，进一步规范托儿所、幼儿园的建设与发展。除托儿所、幼儿园外，1953年到1969年施行的以政府、单位为共同筹资主体的生育保险制度在缓解生育压力方面也发挥了重要作用。

在农村，随着小农经济的瓦解和妇女走出家庭参与社会劳动，农村的托幼需求也逐渐显现。为将妇女从繁重的家务劳作中解放出来， 1958年农村也展开了建立村级托幼组织的工作[21]。1958年12月，中共八届六中全会通过了《关于人民公社若干问题的决议》，该决议不仅强调“要办好托儿所和幼儿园”，还强调“父母们可以决定孩子是否需要寄宿，并且随时可以把孩子领回”[22]。之后，“大跃进”运动拉开帷幕，在《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要》的号召下，农村托儿所大规模兴起。1960年，农村托幼组织规模达到顶峰，学龄前儿童的入托率也一度超过了城市。据全国妇联统计显示，农村学龄前儿童的入托率高达70%，而城市仅有40%左右[23]。此时，托儿组织基本实现一村一托，大多数参与社会劳动的妇女将孩子交由村级托儿所、幼儿园托管和教育，同时，大队在选拔“保育员”过程中非常重视其文化水平、性格和妇女工作经验，一定程度保障了学前教育和托育服务的质量和水平。不过这一时期的托儿组织是国家政治干预和激进政策下的产物，“大跃进”结束后，大部分的村办托幼组织随即被撤销和停办，只有少部分依托合作社的托儿所被保留至20世纪七八十年代。

可见，在计划经济时期，城乡托幼服务的供给具有明显的福利性质，与妇女解放密切相关。城镇托幼服务的供给主要依托政府的财政支持，而农村的托幼服务供给更多强调的是村集体责任。在托幼服务政策推动下，城乡均先后建立起具有一定普惠性的单位或集体托幼供给模式。托幼服务供给从家庭私领域向集体公共领域的转移为促进妇女解放发挥了很大的作用。

(三)解体与分化期(1978—2010年)：托育服务的“隐家庭化”和学前教育的市场化

1978年，党的十一届三中全会召开，经济社会的深刻变革拉开帷幕。在城市国有企业改革和农村实施家庭联产承包责任制的影响下，依托集体或单位的托幼组织迅速解体，托育服务与学前教育的供给主体开始分化：0～3岁婴幼儿托育照料服务呈现出“隐家庭化”倾向[24]，学前教育逐渐走向市场化主导的发展道路。

改革开放之后至21世纪初，在政策引导下，城市托幼服务供给的结构性变革呈渐进式特征。1979年第五届全国人民代表大会第二次会议提出，应重视发展托儿所等托幼机构，助推托幼服务复兴[25]。但是，1980年颁布的《城市托儿所工作条例》(试行草案)将托儿所的主管权交由各个地方行政部门，导致这一时期托儿所种类繁杂，发展参差不齐。1981年6月，卫生部妇幼卫生局颁布了《三岁前小儿教养大纲(草案)》，该草案首次就3岁以下儿童的教育工作目标、原则、内容等作出明确规范[26]。在此阶段中，工作和生产性组织依然承担着较为重要的托幼服务供给责任，但主管部门权责不清、规范和监督不足的问题也逐渐凸显。1982—1992年，在国有企业制度改革背景下，托幼服务供给显现出结构性失衡，托育服务和学前教育供给分化，并呈现“双轨落差式”发展。一方面，分化主要表现在托幼服务主管部门的变动上。党的十四大以后，依托合同制用工模式和“多劳多得”分配机制的城市现代企业逐步形成，企业具备的政治和社会职能被弱化，趋利性得到强化[27]，单位托幼服务供给逐渐“负担化”[28]，单位托幼组织在现代企业制度改革冲击下迅速萎缩[29]。同时，伴随农村家庭联产承包责任制度在全国的推行和人民公社的取消，依托集体的村办托儿组织也彻底解体。此时，“托幼工作领导小组”在国务院改革中被撤销后，统一主管部门缺位、部门权责不清成了托育服务与学前教育协同发展的桎梏。直到1987年，国务院才通过《关于明确幼儿教育事业领导管理职责分工的请示》明确了由教育部主管全国的幼儿教育工作，一定程度上缓解了统一主管部门缺位带来的负向影响，并昭示着未来侧重学前教育发展的政策变动趋向。另一方面，分化表现在托幼服务政策层面——“重教育、轻托幼”。1986年发布的《关于进一步办好幼儿学前班的意见》和1987年发布的《关于明确幼儿教育事业领导管理职责分工的请示》均明确了学前教育事业发展事关我国人口素质的提升，需要给予重视和加强。1988年发布的《关于加强幼儿教育工作的意见》中提倡“通过多种渠道、多种形式发展学前教育事业”。 1989年，国务院批准了中华人民共和国成立后第一个幼儿教育行政法规——《幼儿园管理条例》，以此规范幼儿教育事业的发展，并明确了公办幼儿园的接收对象为3岁以上的学龄前儿童[30]。1992—2010年，借助社会力量兴办幼儿园的思想开始萌芽。动员社会力量办园的方针在1992年国务院颁布施行的《九十年代中国儿童发展规划纲要》中被重点提及。2001年国务院发布的《关于基础教育改革和发展的决定》也强调了发展公办与民办相结合的学前教育机构、提供多龄段儿童早期教育服务的必要性。这一时期，国家对社会力量参与托幼服务供给的倡导也仅局限于学前教育领域，以家庭为供给主体的托育服务尚缺乏政策性支持。

在此阶段中，托幼服务供给中的政府责任有回归之势，但也十分有限，社会托幼服务供给的模式、内容相较于计划经济时期均发生了较大改变。城市的单位托幼机构和农村的村办托儿组织先后被解构，托育服务责任逐渐由家庭或扩展家庭承担，而在学前教育市场化发展过程中，政府的有限责任意味着学前教育的福利性、普惠性大大降低。尽管国家对学前教育的市场化发展给予了充分的肯定和政策性支持，但保障机制的缺失造成“市场失灵”现象显现，民办幼儿园两极分化严重，3～6岁儿童“入园难、入园贵”的问题已成为学前教育事业发展的巨大阻碍[31]。

(四)重建与发展期(2010年至今)：儿童福利制度的确立与学前教育普惠性发展

2010年以来，“入园难、入园贵”和“幼无所托”的问题受到党和国家的重视。党的十九大报告提出的必须取得“新进展”的7项民生要求，“幼有所育”列在首位。在此阶段，托幼服务相关政策呈现出新的发展特征，学前教育的普惠性获得重视，针对弱势儿童的儿童福利制度也基本建立，托幼服务事业发展迎来新的转折点。

一方面，随着国家对社会公平的重视，增进学前教育普惠性的相关政策相继出台。2010年7月，在中共中央和国务院共同印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》中提出“到2020年，普及学前一年教育、基本普及学前两年教育，有条件的地区普及学前三年教育”。增强学前教育普惠性成为教育改革与发展的重要内容之一。2010年11月，《关于当前发展学前教育的若干意见》首次提出“学前教育公共服务”的概念，意味着学前教育的社会福利性和公益性正式获得认可。2011年，《中国儿童发展纲要(2011—2020年)》进一步强调，到2020年基本普及学前教育，实现学前三年毛入园率达到70%，学前一年毛入园率达到95%[32]。同时，该纲要还倡导增加公办幼儿园数量，来缓解“入园难、入园贵”的学前教育问题。自此，以国务院出台的《关于当前发展学前教育的若干意见》为标志，学前教育的公共服务属性逐渐凸显，普惠性得到加强与发展。

另一方面，建立普惠托育服务体系获得重视，选择性或补缺型的儿童福利制度建立。随着两孩政策的全面实施和三孩生育政策的提出，家庭对婴幼儿托育照料服务的需求持续膨胀，而我国0～3岁婴幼儿的入托率仅为4.1%，远低于OECD国家平均34%的入托率，普惠性托育照料服务供给十分匮乏[33]。同时，托育照料服务的“隐家庭化”，强化了家庭的内部性别分工，女性劳动力的劳动参与和经济收入受到直接影响[34]。在此情景下，人们往往基于对托幼成本的考量不敢生养二胎[35]，或者将托育压力转移到祖父母或外祖父母身上[36]。对此，十九届五中全会明确提出，“发展普惠托育服务体系，降低生育、养育、教育成本”[37]。2019年颁发的《支持社会力量发展普惠托育服务专项行动实施方案(试行)》《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》和2021年发改委等部门联合印发的《“十四五”积极应对人口老龄化工程和托育建设实施方案》也均要求全国着力增加普惠托育服务的有效供给。可见，构建普惠托育服务体系已成为促进人口政策目标实现的应有之义。

这一时期，托幼服务的发展主要体现在为弱势婴幼儿或家庭提供津贴、服务等社会福利方面。2010年以来，“儿童优先”被纳入国家战略体系[38]，具有社会救济属性的儿童福利获得较快发展。2010年，国务院出台的《关于加强孤儿保障工作的意见》中规定，家庭经济困难的学龄前儿童接受学前教育将由当地政府予以资助。2018年，国务院印发的《关于建立残疾儿童康复救助制度的意见》强调了建立残疾儿童康复救助制度体系的重要性。2019年颁布的《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》中明确指出，进一步为无人抚养的近20万儿童提供基本托育照料、生活补贴、医疗保障、教育资助等。2021年，在国务院常务会议审议通过的《中国妇女发展纲要(2021—2030年)》和《中国儿童发展纲要(2021—2030年)》中再次强调有效保障孤儿、事实无人抚养儿童、残疾儿童、流浪儿童的生存、发展和安全权益，加强对留守儿童的关爱保护。自此，在政策引导下，我国儿童福利制度已从“兜底保障”转向基于不同类型弱势儿童的“分类保障”。但是，选择性的儿童福利毕竟是针对弱势家庭照顾缺陷的回应和补偿，针对普通家庭的系统性的托育照料支持依然处于缺失状态。

在此阶段，政府责任意识的强化使学前教育的普惠性初现端倪，针对弱势儿童的儿童福利制度建立并发展起来，暂时形成了“弱势儿童福利+公共学前教育”的社会托幼服务供给体系。在“老龄少子化”背景下，如何构建生育友好型的普惠托幼服务供给体系成为“十四五”期间亟待解决的重大民生议题。

三、中国共产党百年托幼服务供给的变迁逻辑

1921—2021年，中国共产党托幼服务供给的四个发展阶段经历三次演进，每次演进并非自动发生，阶段与阶段之间的演进均源于历史事件的触发和推动，并呈现出特定的演进逻辑路径，具体如表2所示。

表2 中国共产党百年托幼服务供给的变迁逻辑

(一)托幼服务供给变迁的阶段演进逻辑

在萌芽期，解放区儿童公育制度的建立极大满足了战时体制的托幼需要，一定程度减轻了战时妇女的儿童照料负担。新中国成立以后，社会主义革命特别是三大改造的完成，实现了生产资料私有制向社会主义公有制的转变，也铲除了妇女受压迫、男女不平等的经济根源，妇女的社会地位发生了根本性转变，妇女解放运动进入新的发展阶段。在新阶段下，为保障妇女的劳动参与权力，国有企业普遍建立起针对企业职工的集体福利制度，村集体也依托生产大队大规模兴办托儿组织，托幼服务供给从家庭私领域转向单位或集体公共领域，并表现出选择对象的普惠性。可见，萌芽期向建构与发展期演变的触发事件是社会主义革命的推进，其演进的实质是由妇女解放运动引发的变迁。

在建构与发展期，托幼服务依靠企事业单位或村集体实现自办自足。但是，在改革开放战略提出后，我国城乡进行了大规模的经济体制改革。在城市，国有企业改革直接破坏了单位托幼制度的组织和经济基础。从1978年到2010年，城市国有企业改革的历程可以划分为三个阶段[39]：第一个阶段，20世纪七八十年代，国有企业进行承包经营改革，依照两权分离的原则建立承包经营责任制；第二阶段，20世纪八九十年代，国有企业转换经营机制改革，国营生产单位向全民所有制企业转换；第三个阶段，20世纪末和21世纪初，国有企业建立现代企业制度。经过三个阶段的改革实践，趋利化的现代企业制度极大地削弱了单位托幼的资金投入，单位托幼供给就此瓦解。此外，为极大调动农民的生产积极性，我国农村于1983年彻底废除人民公社体制，开始实行家庭联产承包责任制度，改变了农村过去的经营体制和分配模式，依托人民公社的托儿组织也随之消失。可见，国有企业改革和人民公社体制的废除从根本上瓦解了此阶段下托幼服务供给的组织和经济基础，触发了城乡托幼服务供给的第二次演进。

在计划生育政策效应的影响下，人口老龄化问题逐渐在20世纪末和21世纪初凸显出来。为保障人口的长期均衡发展，我国先后进行了四次人口政策的调整，分别是2011年全面实施的双独二孩政策、2013年实行的单独二孩政策、2016年开始实行的全面二孩政策和2021年提出的三孩生育政策。在人口政策调整的触发下，社会托幼服务特别是托育服务需求迅速膨胀，托幼服务供给在解体和分化发展过程中暴露出的“幼无所托”“入园难、入园贵”的问题引起了广泛重视，发展托育照料服务和公共学前教育成为实现人口政策目标的应有之义和必然之举。人口政策调整是托幼服务供给第三次演进的触发事件，其演进实质上是由托幼需求膨胀引发的变迁。

综上所述，托幼服务供给的三次演进均是由触发事件引起的，遵循“变革Ⅰ—稳定Ⅰ—变革Ⅱ—稳定Ⅱ—变革Ⅲ—稳定Ⅲ”的“钟摆式”逻辑路径。第一个阶段的演进是由新阶段妇女解放运动引发的变迁，第二阶段的演进本质上由于经济和组织基础被破坏引发的变迁，第三阶段的演进是由人口政策调整下需求推动的变迁。

(二)托幼服务供给变迁的逻辑主线

经过阶段演进的分析可知，建党百年来托幼服务供给的变迁历程蕴含着一定的逻辑主线，即沿着政府责任从“大包大揽”到“全面退缩”再到“理性回归”、供给主体从一元供给到多元供给、供给机制从军事化供给制到企事业自给自足再到多样化协同治理、供给模式从普惠性到普惠性和选择性共存的逻辑主线进行演进。

1.政府责任从“大包大揽”到“逐步退缩”再到“理性回归”

在萌芽期，基于战时体制的需要，党和政府全面肩负起儿童的保教责任，大力推行儿童公育制度。服务供给方面由卫生部保育科负责管理，具体表现是为托儿所提供经济支持、保育员培训、场地保障等。在建构与发展期，我国主要通过政府财政投入及鼓励企事业单位利用税前预留经费提供城镇托幼服务；而对于农村托幼服务的供给主要强调集体责任，国家仅在政策层面对村集体自办托幼机构的发展进行引导、规范和监督，与托幼相关的财政支持微乎其微。改革开放初期，随着国有企业改革的进行和人民公社体制的废除，托育和学前教育的供给主体逐渐分化，学前教育走向市场化，托育照料供给回归家庭，托幼供给逐渐被视为是个人和家庭的内部事务，政府责任依然处于全面退缩的状态。随着改革开放的深化，实现国民素质现代化被摆在了非常重要的位置，学前教育获得了一定程度的重视和发展。之后，《关于进一步办好幼儿学前班的意见》《九十年代中国儿童发展规划纲要》《关于基础教育改革和发展的决定》等政策性文件的施行，使学前教育事业普惠性进一步得到重视，政府在学前教育供给中的责任意识逐渐回归。但政府托育服务供给的职责依然十分有限，托育服务依然由家庭或扩展家庭提供。到了重建与发展期，“儿童优先”被纳入国家战略体系[40]，政府的托幼职责范围不断扩大，针对弱势儿童的福利制度建立起来，学前教育的普惠性也进一步加强，但基于普通家庭的托育问题仍未得到应有的关注。综上所述，政府在托幼服务供给中的责任沿着“大包大揽”到“逐步退缩”再到“理性回归”的逻辑主线转变。

2.供给主体从一元供给向多元化供给转变

在1921年后的新民主主义革命时期，共产党领导下的托幼服务的供给主体呈现出单一化的特点，干部子女或者革命遗孤都能够获得由党和政府提供的战时托幼服务。而此时，由教会、慈善组织、民族资本主义等社会组织自主兴办的托儿所并未形成有效供给。从新中国成立后到改革开放初期的30多年里，社会托幼服务属于单位或集体的福利事业，由单一主体自主兴办托儿所、幼儿园等幼儿福利设施。随着国有企业改革和人民公社体制的废除，城乡集体托幼供给模式解体，托幼服务也从单位福利事业转变为家庭内部事务和市场化的付费服务。在重建与发展期，在人口政策推动下，普惠托幼服务供给体系逐渐被视为实现人口政策目标的配套制度，政府的托幼责任意识建立，公共学前教育、托育服务有了一定发展。与此同时，社会福利的社会化改革也激发了市场力量、社会组织参与托幼服务供给的积极性，推动了“托幼一体化”、老幼日托中心等托幼服务供给创新模式的实践与发展。可以说，托幼服务供给主体已从过去的社会组织或企事业单位一元供给转向为“国家—社会—市场”的多元化供给。

3.供给机制由军事化供给制到企事业单位自给自足再到多样化协同治理转变

1921—1949年，部队物质或服务施行军事化供给制度。该制度贯彻“军事第一、为军负责”的政策，基于统一的后勤补给系统施行按需平均分配的供给形式，具有一定的战时共产主义色彩[41]。解放区托幼服务的供给同样如此，“公家”为抗战战士或干部0～5岁子女的照料、教育提供保障，以免除他们的后顾之忧。随着社会主义革命的进行，军事化托幼服务供给制完成使命并解体。在计划经济时期，我国施行企事业单位或人民公社自办自足的托幼服务供给机制。到了解体与分化期，单位托幼服务的经济和组织基础遭到破坏，托育服务被纳入家庭私领域范畴，学前教育在福利社会化过程中形成了一定的社会化供给，供给机制出现了多元化供给倾向。在重建与发展期，城市托幼服务“政府—社会—市场”的多元化供给格局初步形成，服务供给机制愈发多样化，主要可以分为“自上而下”的供给机制和“自下而上”的供给机制两类。一方面，在福利社会化改革的过程中，国家以社会共同责任本位为理念倡导社会福利的多元化供给，鼓励社会力量和市场资本参与托幼服务的供给。自中央各部门实施《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》等一系列政策后，大连、上海等地分别出台《关于推进学前教育深化改革规范发展的实施意见》等政策，鼓励公建民营、政府购买服务、“托幼一体化”等多种托幼服务供给机制和供给模式的创新实践，充分体现了托幼服务供给的合作治理理念。另一方面，“自下而上”的供给机制创新主要表现在其他社会主体之间的协同合作治理，如各地方的公益组织、志愿互相组织等通过复合型老幼融合形式实现托幼服务的合作治理。可以说，托幼服务供给机制经历了从战时的军事化供给制到企事业自办自足再到“国家—社会—市场”的协同合作治理的转变过程。

4.供给模式由普惠性向普惠性与选择性共存转变

在萌芽期，以军事化供给机制为基础，托幼服务供给模式具有选择对象的普惠性，主要针对战时所有的抗战人员或干部施行儿童照料和教育保障。计划经济时期，几乎所有的企业都依托单位或集体建立了具有普惠性的公共托幼服务供给模式。改革开放以来，随着国有企业的改革和人民公社体制的解体，依托单位或集体的公共托幼服务供给模式瓦解，托育服务由家庭承担，学前教育在市场化过程中形成了一定的社会化供给，但是学前教育的获得越来越取决于家庭的购买能力。在此情况下，因城乡之间和家庭与家庭之间存在经济能力差异，弱势儿童群体的托幼保障问题引起重视。2010年后，针对弱势儿童群体的儿童福利制度建立，其目标主要是回应和补偿贫困家庭的儿童照顾缺陷，具有一定的选择性。与此同时，在政策引导下，公立幼儿园获得了一定程度的发展，学前教育事业的普惠性初现端倪。自此，我国暂时形成了选择性与普惠性共存的托幼服务供给模式。可见，中国共产党百年托幼服务供给模式经历了从普惠性向普惠性和选择性共存的变迁。

四、新时期托幼服务供给的反思与展望

随着第一个百年奋斗目标的实现，在高质量发展中促进全体人民共同富裕成为新时期中国共产党的新目标。提升民生福祉是实现共同富裕的重要抓手。作为关乎人民群众切身利益的民生事项，托幼服务供给的现实困境与未来发展自然也成为实现共同富裕进程中的重要议题。当前，我们既要正视与反思托幼服务供给存在的问题，更要坚持变中求新、变中求进，在共同富裕的时代背景下把握未来托幼服务供给的改革重点。

(一)对当前托幼服务供给的反思

1.服务供给总量不足

当前我国0～3岁婴幼儿人口数量超过了4200万，其中1/3的婴幼儿家庭存在较为强烈的托育需求[42]。根据第七次全国人口普查的数据，我国每年出生人口1000多万[43]，随着人口政策的调整，预计我国未来几年的家庭托育服务需求仍将呈膨胀式增长。从托幼服务供给的绝对数量上来看，20世纪80年代，全国共有各类托儿所、幼儿园有98.8万多个[44]，到了2020年，针对0～3岁婴幼儿的托儿所总量严重不足，针对3岁以上婴幼儿的幼儿园也仅有29.17万所[45]。在托育服务的供需矛盾更加尖锐，0～3岁婴幼儿的入托率不足5%，而社会托育需求率却高达48%[46]。可见，现阶段，无论是学前教育还是托育服务，供给总量都无法完全满足社会需求。此外，虽然我国已建立分类保障的儿童福利制度，但0～6岁弱势儿童的多元福利依然处于供给总量不足的状态。以孤儿为例， 2018年，我国民政部登记注册的孤儿约有19.3万人，其中，收养机构和儿童福利机构共收养5.9万人，社会散居孤儿达13.4万人[47]。大多数散居儿童主要依赖社会救助制度获取基本的生活保障，托育或学前教育相关的儿童福利供给仍相对薄弱。

2.服务供给结构性矛盾凸显

托育服务供给还存在严重的结构性矛盾，主要表现在两个方面：一是“重教育、轻托育”的托幼服务供给矛盾，二是“公退民进”的托幼服务发展矛盾。

一方面，从解体与分化期到重建与发展期，托幼服务的相关政策表现出明显的重学前教育倾向，而对托育的政策性忽视导致0～3岁婴幼儿照料服务发展严重滞后。20世纪七八十年代，国有企业改革和人民公社体制的废除消解了几乎所有的集体或单位托儿所和幼儿园，学前教育开始走向市场。特别是改革开放时期，随着国家对国民素质提升的重视，学前教育被作为政策支持的重点，而由于计划生育政策的实施，家庭托育压力或负担问题并未凸显，因此托育并未获得政策性支持。2010以后，随着人口政策的逐步放开，公共托育服务供给才被重视起来。可见，托幼政策的结构性偏向决定了现阶段存在的“重教育、轻托育”的供给结构现实。托育服务供给少，并不意味着托育服务需求不足。中国人口与发展研究中心的项目数据显示，30%的拥有0～3岁婴幼儿的家庭有托育服务需求，其中90%的托育需求源于拥有2～3岁婴幼儿的家庭。但在供给方面，我国0～3岁婴幼儿5%的入托率远低于发达国家超过30%的入托率(2)此数据源于对中国人口与发展研究中心主任的采访，尚未对外公布。。因此，供给侧出现的“重教育、轻托育”的结构性短板已经成为影响人口政策落实的重要因素。

另一方面，在21世纪初暴露出来的“入园难”“入托难”问题凸显了托幼机构发展存在“公退民进”的结构性矛盾。在学前教育市场化过程中，民办幼儿园数量激增。但由于趋利化的办园目标，以及缺乏严格的市场监管，民办幼儿园呈两极化发展，中高端民办幼儿园收费昂贵且主要覆盖高收入家庭，低端民办幼儿园乱收费现象严重，服务质量也无法俘获民心。同时，由于政府托幼责任意识不强，公立幼儿园没有与民办幼儿园均衡或并行发展，不仅数量不足，而且分布极不均衡，发展严重滞后。《2020年全国教育事业统计主要结果》显示，全国公办园的数量有29.17万所，公立幼儿园数量在幼儿园总数中的比例仍未超过50%(42.51%)，这一比例在农村地区更加失衡[48]。“公退民进”的幼儿园发展矛盾使得“一园难求”“入园贵”的窘境十分突出。在托育服务方面，由于托儿所数量较少，家庭消化了大部分的托育压力，托儿所中“公退民进”的结构性矛盾引致的“入托难”问题尚未造成太大影响，但随着托育需求的快速膨胀，这种结构性矛盾只会更加突出。

3.选择性托育供给模式的局限性

2010年以来，针对弱势儿童的福利保障问题，党和国家也逐渐建立起“分类保障”的儿童福利制度，为弱势儿童提供包括托育、学前教育在内的社会福利。虽然在重建与发展阶段，学前教育的普惠性初现端倪，但托育服务仍未摆脱补缺型、选择性的儿童福利供给模式。在普惠托育服务体系尚未建立的前提下，由问题倒逼形成的选择性儿童福利制度是对有照顾缺陷家庭的回应和补偿，但也忽视了普通家庭特别是农村家庭对普惠性托育服务的需求。事实上，0～3岁婴幼儿的照顾压力正潜移默化影响着家庭的可持续发展能力。对大多数普通家庭而言，生养孩子需要投入大量的时间和经济成本，会显著降低妇女的劳动参与率[49]，增强家庭的贫困脆弱性。由此，在新的人口政策背景下，普通家庭对普惠托育服务支持的期望和需求应当被考虑和回应，仅靠选择性儿童福制度的事后补救无法起到预防儿童弱势化的作用，并且，将托育服务供给对象局限于弱势家庭、弱势儿童，必然很难达到人口政策的预期效果，更起不到增强家庭可持续发展能力和促进社会公平的积极作用。

(二)托幼服务供给的“十四五”展望

“十四五”开启了全面建设社会主义现代化国家的新征程，完善托幼服务供给体系是实现“十四五”时期人口政策目标和促进人口长期均衡发展的必经之路，也是改善民生保障、逐步实现共同富裕的必然要求。它昭示着新时期托幼服务供给改革的趋向与重点，即应以多元财政投入机制的完善、托幼服务供给侧结构性改革、托育与学前教育的创新治理实现托幼的公平、效率、适度普惠与高质量发展。

1.建立与完善托幼服务多元投入机制

在学前教育方面，尽管近几年学前教育在教育体系中的边缘化现象得到缓解，但由于历史欠账严重和学前教育事业底子薄，学前教育的财政投入总量不足和财政投入结构失衡的问题依然明显。教育部、国家统计局和财政部发布的《关于2020年全国教育经费执行情况统计公告》数据显示，中国学前教育经费投入为4203亿元，占全国教育经费总投入的比例为7.9%[50]，但该比例与日本等发达国家相比仍有一定差距。同时，学前教育财政投入还存在城乡投入结构、机构投入结构和教育要素投入结构的不均衡问题，直接影响着学前教育事业的发展。“十四五”期间，应从以下三个方面完善学前教育的多元投入机制，推动需求教育服务供给的增加：一是，理清各级政府间、政府与市场、政府与社会之间的职权边界，深化学前教育财政投入的责任层级，建立分城乡、分地区、分机构、分等级的学前教育财政投入分担机制；二是，在财政投入结构方面，确立以普惠性学前教育机构为主的财政投入结构，消除“公退民进”的学前教育发展格局，加大普惠性幼儿园的资金投入力度；三是，为财政投入机制配套监管与效益评估机制，确保财政投入公平性的实现与实际效益的发挥。

在托育服务方面，政府的财政投入应适当用于增加普通家庭的生育津贴，扩大儿童福利覆盖面，提高家庭托育服务的购买能力。同时，运用政府和社会资本合作(PPP)机制激发市场活力，吸引、鼓励各类社会资本参与到托育服务供给中来，引导社会对托育的慈善捐赠。从而形成财政投入、社会资本、慈善基金等多元结合的投入机制，推动托育服务供给总量的提升。在这方面，四川省攀枝花市走在全国前列，对生育二、三孩的家庭提供每月每孩500元的育儿补贴金，成为全国首个发放育儿补贴金的城市。同时，该市还加大了市级财政托育补贴和预算，倡导用人单位、产业园区、国有企业和乡镇及以上医疗保健机构分担生育成本，以此推动建立生育与托育成本的多元分担机制[51]。

2.推进托幼服务供给侧结构性改革

应当建立以需求为中心的托幼服务供给体系，优化托幼服务供给侧的服务类型结构和机构结构，实现托幼服务供给的均衡发展。一方面，建立普惠托育服务供给体系，平衡托育服务与学前教育发展之间的关系。首先，应基于对托育需求的调查研究，改变以往只侧重学前教育发展的结构性政策，出台以普通家庭需求为核心的社会托育支持政策，扩大以弱势家庭需求为核心的儿童福利制度的覆盖面。其次，积极鼓励社区、市场、社会组织等参与到托育服务的供给中来，强化多元协同的托育服务供给模式，提高托育服务供给的市场比例。最后，优先发展托育服务并不意味着对学前教育发展的忽视，应基于学前教育资源开展“托幼一体化”模式的创新实践，推动学前教育资源与托育服务资源的优化整合，以学前教育发展带动托育服务的供给。另一方面，“公退民进”的供给结构性矛盾是造成“入园难、入托难”困境的关键原因，应扩大公立托幼机构的数量和规模，着重发展和合理配置城乡之间、地区之间、不同等级城市之间的公共托幼资源，保障贫困地区、农村地区的儿童接受托育服务和早期教育的权益。此外，还应建立学前教育供给侧的费用监管和平衡机制，调控市场化学前教育机构和托育机构不合理的费用上涨，改变过往托育服务对象被“高收入化”和私立学前教育机构收入昂贵的现象。

3.推进“托幼一体化”为主的托育服务供给模式

从20世纪80年代开始，托育与学前教育的发展开始分化，造成了目前的“落差式”双轨发展格局。事实上，0～6岁婴幼儿的学前教育过程可视为一个有机整体，0～3岁婴幼儿的早期教育与3～6岁幼儿的学前教育是连续且承接的，推进“托幼一体化”的托幼服务供给模式将有助0～6岁完整托幼服务体系的构建和儿童的身心健康发展。事实上，多数OECD国家都在积极推行“托幼一体化”模式，相关实践也证实了“托幼一体化”模式是未来托幼服务发展的必然趋向。在我国，“幼无所托”困境成为“十四五”期间亟待解决的关键民生问题，而在现有的基础上重建与学前教育体系并行的托育服务供给体系并不现实，因而，创新托育服务供给模式，推行“托幼一体化”建设是增强托育服务普惠性供给、整合托幼服务资源的重要途径。国务院办公厅在《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》中也强调，鼓励和支持有条件的幼儿园开设托班，招收2～3岁的幼儿。上海市以“托幼一体化”为主的托育服务供给模式的成功实践也为更大范围推进“托幼一体化”模式提供了经验借鉴。

“十四五”期间，推进“托幼一体化”为主的托育服务供给模式应做好以下三个方面的工作。一是，科学评估城乡之间和不同地区、不同等级城市之间的公共学前教育资源。在公共学前教育资源富余地区的幼儿园开设托班，将学位资源转变为“托位”资源。在学前教育资源较为匮乏的地区，“托幼一体化”实践会加剧“入园难”问题。对此，应利用PPP机制带动社会资本和民间力量参与托育服务的供给，扩建、改造民办幼儿园。二是，基于目前“托幼一体化”对财政支持的依赖度较高的情况，政府应考虑为开办托班的幼儿园提供场地、补贴、水电优惠等，并配套公平、稳定的财政投入机制，加强“托幼一体化”的多层次、多区域实践，以学前教育和托育服务的协同发展推动普惠托育服务体系的建立。三是，配套“托幼一体化”建设的实施标准，强化对民办幼儿园设置托班的准入及考核管理，杜绝“托幼一体化”的简单复合化和形式化。同时，各个城市依据国家基本标准建立地方性的“托幼一体化”实施条件和标准，加强对托育服务从业人员的资质、资格审核，建立托育服务从业人员的资格考试制度。此外，对部分无证托育机构进行规范、引导，充分利用市场资源，以激活存量、提高质量的方式吸纳一批具备相关条件但无证经营的机构合法化和规范化。