关于政府投资项目后评价指标体系的设计研究

文/孙继升 温伟 常春光 刘广宇

后评价指标体系设计是政府投资项目后评价工作的重要组成部分，指标的设计和选取直接影响着后评价工作的科学性、准确性及可操作性。本文通过对比分析国家及部分城市后评价管理办法中已有的指标体系，提出一套全新的政府投资项目后评价指标体系，从项目逻辑关系和项目实施步骤两个维度，设计涵盖项目全生命周期所有要素的评价指标体系，并提出试点阶段指标和评分标准的设计原则，供后评价工作者参考使用。

一、政府投资项目后评价概述

政府投资项目后评价，是指在项目竣工验收并投入使用或运营一段时间后，运用规范、科学、系统的评价方法与指标，将项目建成后所达到的实际效果与项目的可行性研究报告、初步设计（含概算）文件及其审批文件的主要内容进行对比分析，找出差距、总结经验教训、提出相应改进措施及建议的过程。

北京市是全国在地方层面较早并相对系统地开展本级政府投资项目后评价工作试点的城市。此后，江苏省、重庆市、广州、深圳、杭州、青岛、成都和郑州等多地相继制发相关文件，推动开展地方政府投资项目后评价工作试点，其中部分城市的政府投资项目后评价工作已经扩展到区县层面，如北京的怀柔区、杭州的余杭区等。

2014年国家发展和改革委修订发布《中央政府投资项目后评价管理办法》，并制发《中央政府投资项目后评价报告编制大纲（试行）》，从国家层面规范和完善了后评价工作的评价方法和评定指标，后续各地出台的后评价文件基本延用了此方法和评定指标。

二、国家及典型城市评价指标对比分析

国家及典型城市确定的评价指标分为项目单位自评价指标和项目综合评定指标两部分。

（一）项目单位自评价指标

相关城市出台的后评价文件中多数明确项目单位先进行自评价。各地自评价采用的指标相同，皆从审批管理、实施内容、功能技术、资金管理、经济效益及公共效益六个方面设计指标进行自评价，但各城市指标赋值略有差异，统计见表1。

表1 项目单位自评价指标及赋值统计表

（二）项目综合评定评价指标

国家及典型城市均采用成功度评价表对项目进行综合打分评定。成功度评价表包括评定项目指标、项目相关重要性和评定等级三项内容，其中，评价指标基本设计相同，统计见表2。

表2 国家及典型城市后评价评价指标统计表

三、评价体系设计、指标选取和评分标准

上述指标涵盖了项目实施的全生命周期，能全面、客观地评价项目。但实际操作中，采用上述指标需要大量基础材料支撑，可操作性较差；且上述指标受评定人员的主观思想影响较大，导致被评价各项目横向对比时偏差较大，公允度较低。为解决这些问题，本文提出了全新的、可操作性更强的指标体系。

（一）评价体系设计

本文认为，项目后评价指标体系参照国家及典型城市的作法，可分为项目逻辑关系和项目实施步骤两个维度，逻辑关系分为投入与措施、产出与结果、直接目的和宏观目标四大部分（以下简称“四部分”），项目实施步骤分为立项审批、实施程序、建设及管理、运营和可持续发展五个单元（以下简称“五单元”）。四部分和五单元涵盖了项目全生命周期所有要素，详见图1。

图1 后评价指标体系设计

（二）评价指标

四部分和五单元可根据项目情况各自选择评价指标，由于评价体系包含两个维度，四部分和五单元选用评价指标互有交叉。四部分和五单元实行整体赋值，对于项目重要、起决定性作用且易计量、易评价的投入及产出、建设及运营部分整体赋值应高一些，而对项目实施中难于计量的目的及目标、实施程序、可持续性部分整体赋值应低一些。根据项目实际确定各细化指标后分配整体分值。四部分和五单元选用指标和评价方式见表3、表4。

表3 四部分指标选用和评价方式表

表4 五单元指标选用和评价方式表

（三）评价方法和评分标准

根据选定评价指标获取外部资料（支持）的难易程度等具体情况选定评价方法，包括数据对比、个别和集体访谈、专家研讨、资料查阅、现场调研和专家打分。评价方法的选择应以能够保障获得选定指标所需数据和资料为前提。

项目后评价采用定性和定量相结合的方式，对于能获得相应数据、能进行计算打分的以定量评价为主，其余以定性评价为主。针对定性评价指标和定量评价指标分别制定评分标准，定性评价仅评判是否符合要求，对应得分和不得分；定量评价按实际值与目标值的偏差值的重要性及对项目影响的程度，并结合指标间的关联性制定综合评分标准。

四、后评价工作开展初期指标选取和评分标准设计

在地方政府开展政府投资项目后评价的初期，由于评价项目或种类选取的不确定性，评价者和被评价项目的实施人缺乏相关经验，导致项目单位的自评报告及评价所需资料不能全部提供。因此，可以根据四部分和五单元的基本原则，设计更精简、操作性更强且涵盖项目实施全过程的指标，以保证后评价工作的顺利开展和评价结果的客观、科学和准确。

（一）指标选取

后评价开展初期，项目指标设立宜少而精，依据可获取、可比较、可评价等基本准则科学设计，建议结合建设项目全过程的推进顺序，提炼各类项目涉及的共性环节和控制性节点，选择建设目标实现度评价、实施程序合规性评价、进度控制评价、质量控制评价、投资控制评价、机构和管理评价、运营和维护评价、安全和环保评价以及满意度评价九个方面，各指标主要评价内容及需要提供的评价资料详见表5。各指标赋值应延续上述四部分和五单元的整体赋值，可根据实际情况做分值微调。

表5 试点阶段评价指标选用和支撑材料表

（二）评分标准

后评价开展初期，根据上文选定的评价指标，依据支撑材料和可量化数据选定定性评价或定量评价设定评分标准，完成项目评分和评价。

建设目标实现度评价、进度控制评价、质量控制评价、投资控制评价指标宜采用定量评价。对比项目前期计划值与实际值，计算出偏差值，并根据偏差值的重要性及对项目影响的程度，设定评分标准，完成各指标评分。由于上述指标具有内在联系，可能互为因果，在评分标准设计中，应在综合考虑两个甚至多个关联指标的基础上制定评分标准。

项目实施程序合规性评价、机构和管理评价、运营和维护评价、安全和环保评价、满意度评价宜采用定性评价。根据获得的支撑材料评价是否合格，评分标准设计应以科学、客观、易操作为原则，以实现各指标的客观、公平评分。

五、结束语

本文通过研究分析国家及典型城市后评价指标体系，提出了全新的评价指标体系，并据此给出在开展后评级初期选用的评价指标和相应的支撑材料，提出了指标赋值及评分标准设计的相关原则，实操性强，以期为开展政府投资项目后评价工作提供借鉴和参考。