面向质量兴农的耕地资源优化配置研究

于凤荣 杜国明 于佳兴 谢 京

1.黑龙江省农垦科学院科技情报研究所，黑龙江 哈尔滨 150038；2.东北农业大学，黑龙江 哈尔滨 150030

引言

党的十九大报告指出，随着我国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，我国经济也已由高速增长阶段转向高质量发展阶段[1]。农业作为国民经济的基础，应顺应供给侧改革发展要求，努力实现高质量发展[2]。面对当前我国农业高质量发展中存在的农产品生产结构与市场不匹配、绿色优质特色农产品满足度不高、农业生产经营方式相对粗放、农业资源过度消耗、农业产业发展质量不高等问题，党中央、国务院提出“实施质量兴农战略”，制定了《国家质量兴农战略规划》。而耕地作为我国最宝贵的资源，是农业发展不可或缺的物质基础，只有实现对耕地资源的优化利用，才能真正实现质量兴农。

耕地资源优化配置是为提升耕地利用效益，对耕地资源的用地空间布局、类型结构调整、耕地质量建设、利用主体分配等进行统筹安排的各项工作。当前，关于耕地资源优化配置的研究主要有宏观、中观、微观三个层次。宏观层面主要体现为耕地利用分区，包括国家主导的土地利用地域分区，即推进西部大开发、振兴东北老工业基地、促进中部地区崛起、鼓励东部地区率先发展的四大区域战略，并分别规定了土地利用的主要方向；“两区”划定，以永久基本农田为基础，从国家、省、市、县四个层次建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区。国内学者则主要基于产能核算[3]、耕地多功能利用[4]、耕地质量效率[5-6]等进行耕地利用分区优化研究及综合性现代农业区划研究[7]。中观层面的研究主要包括耕地规模利用和集约利用，对于耕地规模利用的研究，国内学者主要围绕耕地利用的适度规模测算[8-9]、规模利用效益评价[10-11]等展开，并指出要发展多种形式适度规模经营；对于集约利用的研究，主要是对集约利用水平的评价，提出从农业基础设施建设、农业人力资本投入、农业科技创新等方面提高耕地的集约利用水平[12-14]。微观层面主要体现为耕地质量的提升，学者普遍认为改善耕地破碎化、提高耕地质量和生产条件的主要手段是土地整治[15-16]。总体来说，当前对于耕地资源优化配置的研究，主要是针对保障粮食安全、提高粮食产能等在某一层面展开，缺乏对农业发展质量和效益的关注，缺少全方位、系统性的思考和研究。

耕地是农业发展最重要的物质基础，质量兴农战略目标的实现离不开耕地资源的优化配置。而质量兴农是由多种主体参与的复杂的系统性工程，耕地资源优化配置需要从多个层次全面系统考虑并实现。因此，本研究尝试在阐述质量兴农内涵及其内在逻辑的基础上，全面系统分析耕地资源优化配置主要路径。

一、质量兴农及其对耕地资源优化配置的要求

（一）质量兴农的科学内涵

2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出要“实施质量兴农战略”。2019年2月，农业农村部、国家发展改革委等七部门联合印发了《国家质量兴农战略规划（2018—2022年）》，明确了现阶段实施质量兴农战略的总体思路、发展目标和重点任务，部署了若干重大工程、重大行动、重大计划，为各地区实施质量兴农战略提供了重要指导依据。质量兴农是我国农业处在转变发展方式、优化产业结构、转换增长动力攻关期的应时之举。质量兴农战略的最终目的是为更好满足人民日益增长的美好生活需要，以绿色化、品牌化、特色化、优质化为基本特征，以推动农业质量变革、效率变革、动力变革为基本路径，通过不断增强农业供给体系质量、优化农业结构布局质量、提高农产品质量、完善农业产业发展质量，构建现代化农业产业体系、生产体系、经营体系，不断促进农民增收、农业发展、农村繁荣，实现农业现代化。

质量兴农是农业农村领域落实高质量发展要求的重大举措，其核心是提高几个“质量”：①农业供给体系质量，即劳动力、土地、资本、技术等要素的供给满足农业转型发展、高质量发展的程度。其中，耕地作为农业生产不可替代的重要生产要素，在一定程度上影响着其他要素的配置，进而影响农业发展。②农业结构布局质量，包括农业生产结构质量和农业生产布局质量，前者指农业各生产部门结构、种植结构符合当地农业供给体系特点并满足市场需求程度，后者指农业生产布局符合农业资源可持续利用、区域分工清晰、区位优势突出的程度。农业结构布局质量高主要是农业生产各部门、各种类的区际分工明确、区内结构合理，各地农业资源，特别是耕地资源，能够持续高效利用，区位优势能够充分发挥。③农产品质量，指农产品的种类、数量以及口感、品质、营养等特性满足广大消费者的程度。耕地是农产品生产的基础，耕地的土壤、水文、气候等要素直接影响农产品品质。④农业产业发展质量，指不同农业产业结构、多功能产业体系、农业支撑产业体系的发展程度。农业产业发展质量高不仅表现为高标准的农产品质量，还表现为高完备的农业生产体系、经营体系和产业体系。

（二）质量兴农的内在逻辑

供给侧结构性改革是以需求为导向，通过深化改革，推进供给结构调整，提高供给体系质量和效益，实现经济健康发展。供给平衡的支撑点是结构平衡，通过完善制度建设调整生产关系，不断改善供给结构和供给质量[17]。质量兴农的基本要义是推进农业供给侧结构性改革[18]，主要体现在农业供给体系质量、农业结构布局质量、农产品质量、农业产业发展质量上，而这些“质量”决定于特定层次的“结构”。因此，本研究从耕地结构、要素结构、利用结构、产出结构、产业结构5个方面阐述质量兴农的内在逻辑（见图1）。

图1 质量兴农的内在逻辑

1.耕地结构。耕地是农业生产的主要载体和关键要素。耕地结构主要包括数量规模、类型结构、质量结构和景观结构等方面内容。耕地结构直接影响农业生产规模、生产方式以及农产品质量。一定区域内耕地资源的数量规模、垦殖率反映了土地利用程度，代表着该区域农业产业化水平；耕地类型结构是区域旱地、水田、水浇地等不同类型耕地的比例关系，对区域内农业，特别是种植业具有重要影响，并在某种程度上影响了农业发展质量和方式、决定了一个地区的农业发展方向；耕地质量结构，既包括基于生产能力的地力质量结构，也包括基于绿色、有机耕地认证的管理质量差异，不同地力质量的耕地在一定程度上决定高标准基本农田的划定和农业结构调整方向，不同管理质量的耕地则直接影响着农产品的质量认定；耕地景观结构主要指田块形状、集中连片程度等形态特征，以及耕地对外交通便捷、劳作半径等区位条件，影响着农业生产的机械化水平、规模化潜力和生产效率，从而影响农业效益[19]。耕地结构对质量兴农的供给体系质量、农业结构布局质量、农产品质量、农业产业发展质量均存在直接或间接的影响。

2.要素结构。农业供给体系质量主要决定于要素投入结构。农业生产要素结构主要包括耕地、劳动力、农用物资、技术、资金等生产要素的投入结构，对农业生产具有重要的影响[20]。农业劳动力是农业存在和发展的基础，现代农业经营主体既包括爱农业、懂技术、善经营的新型职业农民，也包括专业大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型经营主体；农用物资包括农业机械等耐用性物资，也包括农药、种子、化肥等一次性物资；农业技术是农业发展的第一推动力，现代农业技术是现代种业、栽培技术、农机装备、农业大数据的集成配套；农业资金投入贯穿农业生产全过程，现代农业发展需要推进多层次多形式的涉农资金整合。农业要素结构各投入要素之间互相影响。农业劳动力素质的提高促进规模经营，影响农用物资、农业技术、农业资金的投入；农用物资发挥更大作用必须采用先进的农业技术；农业技术的强化升级需要大量的资金支持。农用物资的投入影响农产品质量，农业劳动力的提高通过耕地资源的整合影响农业结构布局质量，农业技术进步促进农业产业升级，各要素共同作用影响农业产业发展。

3.利用结构。农业结构布局质量主要包括农业生产结构和空间布局优化，主要体现为耕地利用结构。农村劳动力、土地资源、社会资本、市场和政策因素等对农业种植结构有不同程度和方式的影响[21]。一个区域的农业结构布局直接影响着该区域农业发展的多样性和可持续性。耕地利用结构主要表现在种植业结构上，包括粮食作物、经济作物以及其他作物的种植比例和空间布局。粮食作物包括稻谷、小麦、玉米等；经济作物包括大豆、棉花、甘蔗、橡胶等。种植业内部粮食作物和经济作物之间存在总量控制的内在联系。在国际竞争不断加剧背景下，合理的耕地利用结构有利于发展多样性农业，丰富农业生产结构，促进农业空间布局，从而形成粮食生产功能区、重要农产品保护区和特色农产品优势区，为更大地域范围的农业生产分工创造条件，突出区域比较优势，提升农业生产综合效益。

4.产出结构。产出结构主要指农产品结构和质量。农产品是农业生产的主要产出部分，合理的农业生产结构和布局，可以促进农业生产发展因地制宜，在一定面积的土地上获得尽可能多的农产品，促进农业产出结构的多元化和产出效益的最大化，满足国民经济对农产品的需求。传统意义上的农产品主要是初级农产品，现代农产品产业则是农产品初加工、精深加工、综合利用加工的协调发展。农产品产出主要以耕地为载体，耕地质量直接影响农产品质量，推进农产品产地生态化、生产过程标准化有利于生产绿色、有机和地理标志农产品；耕地利用结构影响农产品的种类，促进农产品结构优化，推动优质农产品规模化发展；农业发展方式影响农产品的数量，提高农业产出效益，实现农业品牌效益。通过优化农产品种类、数量、质量，共同实现农产品供给质量的提升。

5.产业结构。农业产业结构的本质是农业内部各个产业部门之间的相互比例关系，要素结构、利用结构、产出结构的逐级发展共同构成了产业结构，包括农业生产体系、经营体系和产业体系。农业生产体系标志着农业生产力发展水平，通过转变农业要素投入方式，壮大农业新产业和新业态，提高农业质量效益；农业经营体系标志着现代农业的组织化、市场化程度，通过专业大户、家庭农场、农民合作社、龙头企业等发展多种形式的规模经营；通过对农业结构的优化调整，发挥农业资源的区域比较优势，实现农产品有效供给和产业融合发展。合理的产业结构对于提升农业生产力水平、生产效率，创新农业经营模式具有至关重要的作用。

综上所述，质量兴农涉及面广、内容多，涵盖农业发展的各个环节，本研究主要立足耕地。随着供给侧改革不断深化，耕地利用的优化促进了劳动力、农用物资、技术、资金等供给要素投入的不断调整，并在涌现机制的作用下，进一步改变耕地利用结构、农业生产经营方式，推进农业产出结构的多元化，从而促进农业产业结构调整，推动农业产业提质增效，实现农业高质量发展。

（三）质量兴农与耕地资源优化配置的关联

基于上述研究，质量兴农是随着社会经济发展而不断优化农业发展各层级结构的过程，即通过进行农业供给结构优化、农业结构布局优化、农产品结构优化、产业结构优化等，实现农业高质量发展、绿色发展、持续发展，促进农业升级、农民增收、农村进步。而耕地资源优化配置主要是为了解决耕地质量差、效益低、利用结构不合理等问题而对耕地进行的安排布局，实现耕地规模利用、集约经营、多功能利用，进而促进农业发展。耕地质量的提升一方面直接影响农业供给结构和农产品质量，另一方面通过数量和景观格局影响利用结构和农业生产规模；耕地规模利用是农业生产规模的具体体现，只有在一定肥力的土地空间上，农业生产才能顺利进行[22]，这对于种植结构调整和空间布局具有重要影响；以劳动力、资金、技术等要素投入为重点的耕地集约经营，对于实现农业高质量发展具有重要作用；耕地利用分区主要是从宏观上实现耕地用途和功能分区，实现区域内耕地利用管制，促进产业结构优化和一二三产业融合发展。质量兴农与耕地资源优化配置目标一致，实现途径高度统一，只有逐步实现耕地的优化利用，才能真正实现质量兴农（见图2）。

图2 质量兴农与耕地资源优化配置的关联

二、面向质量兴农的耕地资源优化配置主要路径

耕地资源优化配置是一项复杂的系统工程，是多目标、多层次的系统，主要表现在宏观、中观、微观三个层次。其中，微观层次的配置主要包括耕地质量结构的提升；中观层次的配置主要包括耕地的利用结构调整、规模利用、集约经营等；宏观层次的配置主要包括耕地利用分区的优化[23]。

（一）基于土地整治的耕地质量提升

耕地质量提升是耕地资源优化配置的基础。耕地质量主要是针对农业生产而言，核心是生产力水平，这就要求耕地具有较高的生产潜力、较优的抗灾稳产能力、较佳的产品品质保障力、较好的农机适耕性，在相同的投入下质量较高的耕地可以获得更高收益。土地整治是通过连续不断追加投资以提高土地生产力和生产效益，是优化耕地质量结构的重要途径。在保证耕地保有量的基础上，不断提升耕地质量和生产效率，这就要求：在保障粮食安全的基础上，探索出符合我国国情和各地特征的耕地休耕模式，因地制宜开展科学合理的轮作、间套种模式；实施沃土工程，加强耕地质量建设与提升，实现主要农作物测土配方施肥全覆盖；发展绿色农业，推进有机肥施用，提高秸秆还田量，提高土壤养分含量和耕地土壤基础地力。通过权属调整和地块平整归并，改变耕地景观格局，降低耕地破碎化程度，提高耕地规模效益和生产力水平；同时，大力加强农田基础设施建设，不断提高耕地农业生产能力和抗灾减灾能力，推进农业科技进步，实现农业生产要素的高效利用。

（二）基于土地流转的耕地规模利用

土地利用规模是指经济活动中相对独立的经营实体所占的土地面积，是反映土地生产要素集中程度的一个指标，土地利用规模在很大程度上决定着农业经营规模的大小[22]。土地有序流转是实现耕地规模利用，促进农业产业结构调整，发展现代农业的必由之路。通过多种方式实现耕地规模利用，大力发展种植大户、家庭农场、合作社、农业企业等农业新型经营主体，提高土地规模经营效益，开拓市场、提升国际竞争力。应通过土地经营权流转，加快培育新型经营主体，实现田块整合、规模经营，降低生产成本；通过土地经营权入股，建立土地股份合作社，发展土地规模经营；同时整合人力、资金、技术等生产要素，提高生产效率；通过建立农业生产托管或土地代耕代管合作社，解放劳动力，实现土地集约规模经营。

（三）基于要素投入的耕地集约经营

耕地集约经营是指在一定面积的耕地上，通过增加劳动力、土地、资金、技术等要素的有效投入和耕地利用结构与布局，提高利用效率和效益，发挥有限耕地资源的最大功能[24]。质量兴农的核心是农业全要素生产率的提高。耕地节约集约利用是对耕地利用潜力的挖掘，通过投入要素整合，实现耕地利用综合效益最优化。发展农民专业合作社等农村经济组织，将劳动力、生产资料集中起来，统一种植、管理，提高市场竞争力；加大农业先进技术和机械化投入，加速科技成果转化为现实生产力，提高经济效益；在有限的农地资源条件下，稳定粮食播种面积和产量，调整粮食作物、经济作物和其他作物的面积比例及空间布局，不断优化粮食品种结构，增加产出效益。在有限的耕地资源上，合理配置劳动力、资金、技术等生产要素，改善农业产出，增加农产品附加值或提高农产品品质，进而增加产出效益，实现耕地集约利用。

（四）基于多角度的耕地利用分区

耕地利用分区，即在全国或一定行政区域范围内，为因时、因地制宜地发展优势产业，从而划分的区域化、专业化耕地利用区域体系。农业产业结构的优化体现在耕地的多功能利用上。耕地用途和功能管制是合理利用耕地，实现耕地资源优化配置的重要途径。用途分区是根据不同区域地形地貌、自然条件、交通区位、耕地适宜性等进行划分，主体功能区是根据经济发展水平、功能定位进行划分，在不同分区实施差异化的土地利用政策。当前耕地利用分区要基于已有主体功能区规划和“两区”划定成果进行优化，以实现耕地多功能利用，促进农业产业发展。加快农业产业化与现代化需要通过合理布局产业空间，将资源依赖性强、劳动密集的产业适当集中在农村地区；将技术密集型、资金密集型的高端产业布局在城镇地区，实现产业发展区域结构协调、功能互补[20]。明晰不同耕地资源特色下的管制措施，实现耕地的多功能空间布局。充分分析区域内耕地质量、效益、多功能等状况，针对不同区域特色，合理布局农业生产。平原优质耕地区重点进行高标准基本农田建设、“粮食生产功能区和重要农产品生产保护区”建设，提升粮食产能；山地等生态环境较好的地区，进行特色农业种植，生产绿色、有机、地理标志农产品等；城郊耕地则挖掘多功能利用，推进有机蔬菜种植、都市农业、休闲农业等发展。农业产业园区集中布局在区位条件优越、交通和通讯等基础设施建设完善的地区。

由此可见，耕地资源优化配置是一个多层次的复杂过程，各层次之间相互作用，逐级影响，最终表现出整体结构和功能特征。土地整治提高耕地质量，促进土地流转，实现耕地规模利用，促进多种形式规模经营，而耕地质量提升和规模化利用带来了农业生产要素和人力资本的重新分配和高效配置，促进新一轮农业技术革新和农业生态环境的改善[25]，进一步推动了耕地集约利用，使得耕地利用向高效益、多功能的方向发展，从而为质量兴农提供有力的支撑。

三、结论与讨论

（一）结论

第一，质量兴农是实现农业由数量增长到质量提升的重大举措。质量兴农以提高农业全要素生产率为核心，突出农业绿色化、优质化、特色化、品牌化，以推动农业质量变革、效率变革、动力变革为基本路径，构建现代化农业产业体系、生产体系、经营体系，不断促进农民增收、农业发展、农村繁荣，实现农业现代化。

第二，质量兴农的关键是优化农业供给体系质量、农业结构布局质量、农产品质量、农业产业发展质量，基本要义是推进农业供给侧结构性改革，通过“耕地结构→要素结构→利用结构→产出结构→产业结构”各层级的相互联系，逐级影响，最终表现出整体结构和功能特征。耕地资源的利用优化促进了劳动力、技术、资金等供给要素投入的合理配置，进一步改变耕地利用结构、农业生产经营方式，推进农业产出结构的多元化，从而促进农业产业结构调整，构建现代化农业经济体系，进而推动农业产业提质增效，实现农业高质量发展。

第三，耕地资源优化配置是一个多目标、多层次的系统，与质量兴农之间存在高度协调性，通过耕地质量提升、耕地规模利用、耕地集约经营、耕地利用分区等多个层面开展耕地资源利用优化，有利于耕地利用向高效益、多功能的方向发展，从而为质量兴农提供有力支撑。

（二）讨论

第一，质量兴农是一个复杂的系统工程，需要多主体、多要素共同参与。耕地作为农业发展载体，既是生产资料，也是社会生产关系对象，耕地资源优化配置需要其他外在条件支撑，通过制度、政策支持，技术、资金、人力等供给要素的优化，共同推动实现质量兴农。

第二，耕地是一个国家的战略资源，是关系经济发展、社会稳定的物质基础。耕地资源优化配置是一个多层次的繁复运作体系，涉及不同尺度、区域下的不同因素，必须保证每个层次有序运行，多层次主体协同推进。因此，需要进一步探讨不同区域的耕地资源优化配置模式，结合不同区域所处发展阶段、发展水平，以及自然、经济、社会等因素，开展有针对性的耕地资源优化配置。

第三，面向质量兴农的耕地资源优化配置，既涉及生产力因素，也涉及生产关系因素，必须统筹生产力与生产关系的双向适应，调节中央政府、地方政府、村集体、新型经营主体、农户在农业发展与耕地资源配置中的利益诉求，协调农业农村、自然资源、工商管理、金融等不同部门的行动；既要从全国层面制定统一战略，又要因地制宜，构建区域性耕地资源优化配置模式。