主动城镇化的乡村发展路径创新——花园村实践的理论解析

金 琰 卢凤君

1.国家开放大学，北京 100027；2.中国农业大学经济管理学院，北京 100084

城市化是农村人口向城市聚集，农业人口转为城市人口，农业用地变为城市用地，城乡文化逐步融合，农业社会、农村生活方式向城市生活方式转变，农业经济向城市经济转化的过程。城镇化与城市化虽在提法和内涵上有所差别，但在表现形式和内容上却类似，均是农村人口向城镇聚集、农村走向现代化的过程。一些学者认为，城市化一般为西方国家提法，而城镇化则更符合中国的实际国情，是城市化的中国表述。主动城镇化是城镇化的一种路径形态，是指农村地区主动作为，发挥人的主观能动性，推动乡村产业、经济、社会形态向城市化演变的进程。苏南模式是主动城镇化的典型代表，主要依托乡镇企业的机制优势主动推动农村工业化、农村城镇化，实现农业剩余劳动力就地转移。主动城镇化体现了乡村发展的内生动力，从一定程度上规避了被动城镇化引致的成本高、社会风险等问题，但随着城市化进程的发展，主动城镇化也面临聚集效应不足、碎片化的问题。本文以浙江省东阳市花园村为例，运用系统分析与创新方法，分析乡村村域单元主动城镇化路径的动力来源、主体组织、关系生态、影响因素与演化机理，重点辨析其隐性风险与规模化可持续发展的困境瓶颈，为主动城镇化提供一般性的理论解释框架，为新型城镇化的发展路径提供理论支撑。

一、理论综述与背景研究

（一）主动城镇化的相关理论与实践

中国特色的城镇化道路，从理论和实践层面的演变历程包括20世纪80年代“以小城镇为主、大中城市为辅”的城镇化道路，20世纪90年代东部地区的网络城市化、中部地区的多元城市化、西部地区的大城市与小城镇结合的城市化、东北地区的创新驱动型城市化，以及进入21世纪以来，大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的新型城镇化道路[1]。从新型城镇化的发展趋势来看，需要实现五个方面的转型，即：由数量型城镇化转向质量型城镇化，由激进式城镇化转向渐进式城镇化，由以地为本的城镇化转向以人为本的城镇化，由政府主导的城镇化转向市场主导的城镇化，最终实现由提速转为提质、由亚健康转向健康的城镇化，由被动城镇化转为主动城镇化[2]。

从研究层面来看，国内学者基于城镇化的实践路径差异提出了主动城镇化与被动城镇化之分。吴守华认为主动城镇化是相对于被动城镇化而言，主要是指依据城镇化规律、产业结构升级规律和区域产业转移规律，有意识、有目的、分阶段地规划引导和提高城镇化水平，同时实现城乡结构、产业结构、区域结构和收入结构的调整，奠定经济发展转型的基础[3]。余剑等研究了城市拓展型被动城市化、乡村工业化型主动城市化、跨区域流动型主动城市化等发展模式，对比被动城市化和主动城市化在形成动力机制、表征以及存在问题等方面的差异[4]。钱悦斐等以苏南乡村地区城镇化历程为切入点，提出“主动式”城镇化概念并赋予其内涵，提出“微撤并、引低碳、溯本源、固主体和新制度”五位一体的城镇化策略[5]。彭玮在对湖北整体推进城镇化的典型调查基础上，结合国内外比较分析，提出要从保障农民土地权益、加快集体产权制度创新、提升社区公共服务等方面推进主动城镇化[6]。林莹以可持续生计理论作为理论基础，认为应当调动一切有利于人发展的积极因素，主动积极促使经济发展和个人发展，重在“生计”的基础上，从资源环境、生计资产、政府决策、价值取向四个方面尽力避免被动城镇化[7]。从目前的研究成果来看，大部分学者对主动城镇化持肯定态度，基于成功实践的经验总结较多，但缺乏对其路径模式的理论解释框架与深层次机理剖析，更加缺乏对主动城镇化路径面临的隐性风险与潜在困境的分析研究。

（二）主动城镇化有利于破解被动城镇化的问题

所谓“主动城镇化”“被动城镇化”是从进入到城镇、城市的人的主观意愿角度对于城镇化、城市化的区分[8]。被动城镇化与主动城镇化主要区别在于乡村主观上是否愿意自动过渡到城镇化，是否采取了积极的主动行为。很多乡村尤其是大都市边缘的乡村，由于拆迁补偿可观，从主观上具有很强的城镇化意愿，但是由于缺乏有效的组织和足够的能力，在行动上仍以等待外部驱动政策为主，没有积极的主动行为，本质上还属于被动城镇化范畴。被动城镇化是以政府强制实施成为主导力量，通过城市规划、土地开发、农村拆迁引动外部资金注入进而土地资本化完成乡村向城镇转变。被动城镇化一般以政府为主导，对政府的财政投入、行政成本以及治理能力都提出了极高的要求，可能会衍生大城市边缘区蔓延、“土地财政”、地方政府债务居高以及地价飞涨等问题。另一方面，被动城镇化一般缺乏有力的产业，尤其是内生产业支撑，出现产业结构不合理、产业转移低水平化、产业链条断裂、产业发展瓶颈化、低端产业比重过高，现代服务业发展缓慢，吸纳失地农民就业能力不强，农业现代化发展乏力等问题，不仅出现了有城无产的“鬼城”，更加容易出现农民身份改变但生活就业无法融入城市、加剧城乡鸿沟与隔阂的“新二元”问题。主动城镇化指乡村主动顺应城镇化发展规律，努力开发与调动内源性资源，积极寻求与城市共同发展并融入城市的主动型行为。主动城镇化一般依托强大的内生力量，依托村集体经济或本地人才带动的企业，自行投资建设公共基础设施，减轻政府财政压力，发展“在地性”产业吸引劳动力、资本、技术等要素资源聚集，形成合理的城镇空间结构，有利于破解被动城镇化面临的矛盾与冲突、问题与瓶颈。

（三）主动城镇化有利于实现人为核心的城镇化

在知识经济和人本时代，人成为经济社会运转的核心，首先关注的是“人”的属性，回到真正以人为核心的城镇化本义也在于此。人的聚集更强调包容性、宜居性、公平性，机会均等、服务均等、待遇均等，共治参与、全年龄友好城市建设等。新型城镇化的核心是“人的城镇化”，即人是城镇化的主体。这包括两个层面含义：一是城镇化目标不是经济的单一增长，而是满足人全面发展的需求，即经济发展、社会和谐、文化繁荣、资源永续利用与生态环境保护等各个方面满足全体人民对美好生活的共同期待；二是城镇化的主要驱动力量应来自于人民。发展过程要依靠人民，充分利用人民群众作为发展的力量之源，尊重人民主体地位和首创精神，坚持人民推动历史发展的动力作用[9]。主动城镇化首先就是要尊重人自身生存和发展的自发需求，很多强村名村都是资源禀赋匮乏和长期贫困的穷村弱村，正是“穷则思变”，将穷困的压力转化为追求改变与富裕的强大动力。更重要的是，个体意识能够在“带头人”带领下，借助教育、文化凝聚成共同的价值取向和集体意识，积淀出“人心红利”，从自发行为转向自觉行为。正如美国政治学家和人类学家詹姆斯·C.斯科特（James C.Scott）认为，由“外部力量”推动的大型项目，由于缺少了民间社会的本土知识、习俗传统、地方生态、个体技能等“内部的”资源与力量的参与，结果很可能事倍功半，造成社会财富的巨大浪费[10]。主动城镇化正是充分利用乡村社会的内生资源，尤其是以人为主体的人力资本、社会资本、智力资本与治理资本等深层次内生资源，实现内生性的现代化、城市化发展进程。

二、关系生态与演化机理

村域主动城镇化是主动城镇化的微观单元，实践中的成功典型有江苏华西村、山西东岭村、北京郑各庄村、浙江花园村等强村名村，其自下而上的探索与实践是不断突破约束限制、主动探索创新推动变革的过程，其共同特征是在村域范围内发展了现代化程度较高的产业，包括工业和服务业，形成了比较好的经济基础。孙新新、易忠君认为产业是推动村域主动城镇化发展的主要动力，村庄必须立足当地实际情况，提高产业现代化程度，发展特色优势产业，促进村域经济发展，才能变被动为主动[11-12]。基于村域主动城镇化的实践特征和理论解释，本文抽象出“村”（村庄）“城”（城市）“镇”（乡镇）“市”（市场）“社”（社区）等基本要项，其中“村”“城”“镇”为城镇化进程中的不同节点，“市”指市场驱动的产业经济，“社”指社区化的组织与生活方式。通过系统分析方法，研究这五个要项之间的关系，剖析村域主动城镇化的内在动力机制与作用机理，发现市场驱动的产业经济是全面城镇化的关键，同时其内生的主体组织产生了不可或缺的作用价值（见图1）。

图1 市场因素与城镇化的抽象模型

（一）城镇化三类路径的演化辨析

城镇化过程中根据乡村向城市演化的形态，可以分为“村筑城”“村融城”“村镇城”三类路径，“村筑城”是就地城镇化路径；“村融城”是乡村融入城市或城乡互动融合；“村镇城”为主流常规路径，即村落向城镇聚集进而实现城市化的过程。这三种路径都包括主动城镇化和被动城镇化两种形态（表1）。

表1 主动与被动城镇化三类路径的对比

“村筑城”是指在村域的行政范围内，通过土地集中、统筹规划、集约利用，按照城市功能的空间要求进行分区、开发与利用，建设符合城市生活要求的道路、交通、水电、通讯等基础设施，提供教育、医疗、商业、绿化等公共服务配套设施，构筑起类似城市的生产、居住、生活空间，以硬件条件的改变为主导。主动城镇化的“村筑城”主要依靠农村自有资金与力量，而减轻政府负担，但同时对自有资金与能力提出了比较高的要求。由于乡村布局散、规模小，基础设施投入可能出现重复建设、成本较高的问题。被动城镇化的“村筑城”则依靠政府财政投入，一般为城市边缘区域的拓展或新区、开发区的开发，工程型投入大，建设标准较高，会出现拆迁引发的社会问题、土地城镇化引致的“半城镇化”问题。

“村融城”是指在“村筑城”的基础上，进一步从文化文明、管理服务等角度深层次推动农村经济向城市经济转变，农民就业方式的转变，居住方式、消费方式、行为方式的转变,以及教育、医疗、社会保障等公共产品的提供向城市供给方式改变，商业、休闲等第三产业开始发展，形成带动就业的产业，吸引更多外来人口来投资、就业、生活和消费，产生出城市具备的要素聚集、人口吸引、辐射带动功能，同时在空间形态上呈现出进一步拓展、延伸的趋势，与周边城镇形成以点带面，一体化发展的态势。主动的“村融城”更侧重于软实力的改变，同步改变硬件条件，以内生的需求拉动外部城市现代要素的供给，进一步提高融入城市的程度。被动城镇化也有“村融城”，即村庄“消失”在城市中，不仅是物理形态的消失，传统乡村文化的消失更加值得关注。

“村镇城”是指以乡镇为节点，吸纳周边乡村要素资源聚集，实现乡村城镇化的格局。被动城镇化的“村镇城”一般基于行政区划的调整，通过撤乡并镇的方式“自上而下”推进，有利于财力、物力集中建设，避免重复建设，也可部分避免小城镇建设各自为政，规模小，布局分散等弊端，但也面临行政导向合并以后确定的中心小城镇可能不如被合并掉的乡镇村发展潜力大，出现“弱镇强村”的局面。主动城镇化的“村镇城”主要依靠自发力量与市场选择，原来的村落不断聚集，升级为城镇，产生城市要素供给的“马太效应”，其影响力、辐射力和功能不断提升，部分取代了原本行政镇的功能，形成了镇的行政中心功能、商业中心功能、经济中心功能的空间分离，市场主导的空间结构影响到政府行政主导的空间规划。原本区域内“城市-乡镇-村落”的空间格局与功能结构被打破重构，形成新的中心、节点和网络，但在调整过程中会出现经济中心功能与行政中心功能的不匹配和行政制度制约的责权不对等。

（二）主动化市场因素的中介调节

通过主动城镇化和被动城镇化辨析可以发现，主动城镇化一般以市场为主导，市场因素在此过程中发挥重要的中介调节作用。

何为“市场”？“市”是一切供求关系的综合，“场”是提供供求交易的空间与场所。“市场”从供求交易的内容区分，包括商品市场、技术市场、劳动力市场、金融市场、信息市场、土地市场；从交易的场所来看，包括实体市场和虚拟市场。

“市”并非城市专属，乡村集市历史久远。集市最基本的作用就是满足小农生产和生活需求，是各种农产品、手工业品的集散市场，是大规模商品流通的起点和源泉。“市”又天生与“城”紧密融合，从“城”的附属功能逐渐成为决定“城”之兴衰的关键因素。在农村城镇化进程中，“市”的作用至关重要。有了“市”的存在，带动一系列要素的聚集交易，形成产业集群以及生活服务配套，“城”自然形成；没有“市”的“城”，则会产生“空城”“鬼城”，缺乏活力与持续发展的自我造血功能。乡村的“市场”与城市的“市场”相比，供求交易商品的规模、品类、等级和范围均相差甚远，这是由乡村的消费能力决定的，反过来也制约了乡村的发展能力和吸引力。

城镇化进程中的“市”既包括产业产品市场，也包括生活消费品市场，更包括土地、资金、人才、技术、信息等高等级要素市场。搭建一个“市场”，就能把城市的高等级要素资源、产业经济、消费经济建在乡村，留在农村，赋予乡村城市的功能，成为带动乡村振兴战略驱动和新型城镇化驱动的区域中心。反过来“城”又能通过现代化治理方式保护与推动“市”的发展，而“乡”的底蕴文化又能滋养“市”的特色和生态。如果把城乡关系看作一个生命体，那么村的文化是“根脉”、城的价值是“经络”，市的财富是“血液”，融合了村的文化、市的财富、城的价值。而市场是媒介和载体，成为调节村域向城市演变的关键变量。

（三）主动城镇化的主体组织价值

很多强村名村的主动城镇化都有农村精英主导的集体经济作为保障，集体经济强大的动员力、组织力能够较好调动农民的积极性与参与度，主动融入农村城镇化、现代化进程。可以说，主动城镇化与集体经济的发达程度有着高度相关性。“集体”不仅包括集体经济，而是既包括经济、政治、社会、文化等因素，又包括集体经济组织内部和外部因素的复杂的综合治理过程。

集体经济重构的一个重要核心是土地的再集中，通过土地整理集聚、规划与利用的集约，促进产业集群的发展，优化土地利用结构，提高土地利用效率，获得新的发展空间。很多强村名村的成功案例可以说明，主动的集体经济把握住了制度性变革的机遇，进而获得了资源资本要素集聚集约发展的增值收益。在土地资源化、资本化的增值收益中获得合理分配的地位。这就改变了被动城镇化过程中集体经济的空壳化和被动接受土地补偿的不均衡格局。

发展集体经济除实现集体增收，还应实现村社组织服务能力和组织能力的提升，使全体农民能够共享资本收益，进行集体积累、获取内生发展能力，保障公共产品的供给，这是“集体”主体组织的核心职能和功能价值，能够在主动城镇化进程中充分利用集体经济资源、组织资源和治理资源，成为乡村文明文化留存发展的重要载体、基层治理的重要抓手，在基层公共服务、公共事务，推进乡村治理现代化方面发挥重要作用。

三、案例解析与关系演化

基于上述对主动城镇化进程中“村”“市”“镇”“城”等要项关系机理的梳理，结合浙江省东阳市花园村这一案例，对中国强村名村主动化“村筑城”“村融城”“村镇城”的发展模式以及其主体组织的嬗变进行研究分析。花园村位于浙江中部，原本是资源禀赋匮乏、村民贫穷落后的村庄，改革开放后经过40余年的发展，花园村2020年营业总收入610亿元，人均年收入达14.2万元，村域面积扩大到12平方公里，下辖19个自然村，户籍人口1.3万多人，外来人口5万多人，是典型的主动城镇化成功案例。花园村1978—2020年人均收入变化见图2。

花园村的城镇化进程大体分为1978—2004年、2004—2022年以及2022—2035年三个阶段。第一阶段，花园村在0.99平方公里的村域空间通过发展花园集体实现财富积累，依靠个人捐赠集体通过两次旧村改造改变村容村貌，兴办公共服务与福利，实现了初步“村筑城”；第二阶段，花园村通过两次并村，统筹土地资源，优化空间布局，发展红木产业集群孵化集体经济，完善“村筑城”，并从生产方式、生活方式、消费方式等多个方面推进“村融城”；第三阶段，花园村借助“村域小城市试点”等机制突破，在区域整体中发挥综合中心功能，推动了“村镇城”体系布局的调整（见图3）。

图3 花园村城镇化进程

（一）“村筑城”的关系演化

1.“村筑城”土地集约功能分区。花园村按照“利用老区、节约土地、尊重历史、整体发展、统一安排”的思路，分别于1988年、1993年实施两期旧村改造，0.99平方公里的花园村，加上拓建的工业区，村域面积增加了一倍。2004年，花园村与周边的南山、西田、方店、马府、前蔡、卢头、三余、九联、河泉9个村，合并组建成新的花园村，村域面积达到5平方公里。2017年，环龙、柳塘、渼陂下、乐业、桥头、西瑶、青龙、南城、西山坞9个村并入花园村，全村区域面积扩大到12平方公里。两次旧村改造与两次并村规划的主线是“功能分区-土地集约-改善人居-发展产业”，实质上实现了城市规划居住、工作、游憩与交通四大功能的要求，首先改变人们的居住方式、生活方式，为产业发展提供了空间，为资本的吸引和市场的构建创造了条件，提供了支撑。

2.“城利市”发展产业带动增收。“村筑城”改善了村民的居住条件、生活条件，但如果没有“市场”的调节，只停留在改变村容村貌的“半城镇化”状态，没有真正与城市发展相匹配的“在地性产业”，不可能形成内生活力与造血机制。2004年开始，花园村借助东阳木雕的工艺优势以及“南马木匠”的人才优势，把握住了并村后土地统筹和区域内原有木线产业转型升级的机遇，拆除了散乱的木材棚、木线棚，建起极具规模而集中的花园木材市场、花园木线市场，打造了全球最大红木家具专业市场以及全国最大名贵木材交易集散地，花园红木家具城与花园原木市场、板材市场、花园红木配套中心、花园红木长廊、花园家居用品市场以及东阳市红木家具产业园，形成了全产业链条的红木产业集群，并由此滋养出具有自我造血功能的集体经济。通过统筹规划、土地资源整合、功能优化与集约化利用，“城”的发展形成了巨大的产业发展空间，其中形成“撬动”作用的是以红木产业为主体带动全产业链及衍生配套服务业的“市场集群”，进而衍生出产业集群、业态集群。

3.“市荣城”引动消费繁荣城市。随着花园红木市场集群的发展，聚集了全国乃至世界的商流、客流与物流，激发了相关生产服务业、生活服务业和文化休闲旅游的发展，形成了农副产品经营、副食百货家电、服装鞋帽、住宿餐饮小吃、五金建材卫浴、培训休闲娱乐、物流快递仓储多个市场各业态云集的发展格局。促进了花园商贸服务业的发展。一是服务花园及周边村庄的村民，使农民在家门口就能享受到消费潮流前沿的城市服务业态，和现代服务业的就业机会，进而留住年轻人，改善花园人口年龄结构；二是服务在花园经商、创业、就业的外来人口，使外来人口安心愉悦地投资在花园、消费在花园，形成价值、资本、财富的循环；三是服务来花园商务、旅游、休闲的人群，延长消费链，激活更大的消费潜力，使花园村充满城市活力。花园村以红木产业市场为主体，培育了多元发展的各类专业市场。产业的多层次融合还催生了物流、包装、商贸服务等新兴业态，进而衍生出旅游、餐饮、文化、购物、酒店等生活消费服务业态，促进了花园投资经济、消费经济、服务经济的发展，市场繁荣了城市，使村民不用离乡背土就能享受到城市配套服务，获得就业机会，进而改变生产、生活与发展方式，实现以人本为核心的城镇化。

4.“新集体”承担公共保障功能。在花园村“村筑城”的过程中，最初依靠花园集团等个体私人企业的捐赠解决基础设施配套和公共服务的问题，借助两次并村的契机，东阳市委、市政府主动创新财政分成机制，将花园属地内的土地出让金全部返还村集体，由此形成了花园村的“集体经济”，这让花园村更好承担起“村办社会”的职能，更形成了集团经济、集体经济和集群经济共生的“新集体”。通过花园集团龙头带动、红木产业集群支撑，以企托村，以市养城，将市场竞争主体与集体资产主体分离，将资产保值增值与风险竞争获利剥离，通过个私经济、集群经济的活力带动集体经济的发展。集体经济以保障公共服务、提供公共产品为主要功能，为区域内的市场主体提供服务支撑，为它们的充分发展、良性竞争提供环境，同时承担“兜底”保障和公共服务的社会功能。2005年开始，集体经济每年用于公共基础建设和村民福利投入达2亿元以上。基础设施投资不仅使村民获益，花园村的吸引力、辐射力也获得极大提升，成为区域中心，吸引更多的外来人才、客流、资金和其他资源汇聚，促进花园村集团、集群和集体经济的繁荣。

（二）“村融城”的关系演化

1.“村融城”文化文明融合治理。在乡村振兴国家战略实施的大背景下，走向城乡融合一体发展的过程中，被动的“村融城”往往会丢失乡村的文脉，而花园村则是从“主动村融城”到“互动村融城”，既保留了乡村的特质，又突破了经济发展的制约。在空间规划方面，花园村用城市规划的理念对村域空间进行功能区划，同时又保留了原有村落的自然形态，保持宗族熟人的社交邻里，并且在每一个小区中规划组团式的公共绿地，保留了浙江中部每村必有水塘的传统村落特色，体现了城市与乡村融合的理念。在社区治理方面，花园村一方面引入城市社区网格化管理的方法，探索“村-小区”二级治理机制，将19个村改组为“小区”网格管理，在村党委统一领导下，小区由网格员负责分头进行日常管理；一方面发挥乡风乡约、家风家教的自我约束功能，不断修订完善《村规民约》《生态公约》《村民道德公约》，并将遵守乡约与各项福利的发放挂钩，以此来约束村民自觉遵守。

2.“城养市”营商环境聚集投资。花园村引入了城市的生产服务业、生活服务业和其他现代服务业的同时，强化了与其他城市、城镇的有机联系，通过加强交通路网、基础设施和公共服务的无缝衔接，加快了城市与花园村一体发展，实现了城市高度发达的生活配套与乡村社会文化功能的深度融合。依托花园红木产业集群，花园村以城市招商引资的方式，形成了开放、包容、和谐的营商环境，营造“安全、放心、诚信”的消费环境，推动商贸旅游融合，吸引大量外来人口创业就业，同时通过加强法治的方式使本地人口与外来人口形成和谐的关系生态，进一步加速了花园村融入城市的进程。

3.“市美村”特色融合文化自信。花园村的“村市城”经过多年积淀，走“产业、文化、旅游”三位一体和“生产、生活、生态”三生融合的发展路线，汇聚了知本、智本、资本，依托东阳木雕的千年历史，传承中华民族最优秀的民间工艺，将红木家具产业与乡村旅游产业有机融合，推动传统红木产业文化展示与保护，提升产业品位的同时，拓展出具有高品质和品味的文化旅游大市场，在更大范围内链接资源要素、人流客流，形成了更大的吸引力和竞争力。花园之市赋予了乡村之美、城市之容，文化自信使花园人以理性的态度认识乡村文化，并基于对乡村文化生命力的信心，深入挖掘优秀乡村文化资源，大力发展文化旅游业。这不仅能为乡村带来福祉，还能增进基于理解和体验的文化创造、旅游分享价值，有利于文化遗产保护与创意产品开发，强化民族形象，增强文化认同，促进城市文化和乡村文化的协调发展，极大提升了花园品牌的影响力、传播力。

4.“新集体”发挥凝聚共识作用。花园村的并村工作不仅仅是简单的资源整合，更是凝聚共识、统一思想的“并心”工作。花园村“新集体”探索出“一分五统六融合”（“一分”是村企分开；“五统”是财务统一管理、干部统一使用、劳动力在同等条件下统一安排、福利统一政策发放、村庄建设统一规划实施；“六融合”是思想、班子、管理、资产、制度和目标融合）的管理原则与有效经验，让花园村并村又并心，破解了原村庄的矛盾纠纷，打消了村民对并村后能否做到“同村同待遇”的顾虑，打破了个别村庄的派系斗争，化解了党员干部办事不公、损公肥私等问题，大大促进了并村后花园村的和谐与稳定。“新集体”的发展能生成乡村新的内在凝聚力，减缓农民原子化趋势，重置农村人力资源格局，削弱城镇对农村精英的吸引力，有效吸纳农村富余劳动力，积淀人力资本、智力资本，有利于城乡要素资源的对等，平等交易、交换与融合。

（三）“村镇城”的关系演化

1.“村镇城”改革试点制度创新。2019年12月，花园村被列为乡村振兴综合改革试点，探索浙江特色新时代美丽乡村经济发展新动能、社会治理新模式、乡村管理新途径，破除阻碍城乡融合发展的体制机制。2020年4月，花园村成为浙江省前四批小城市培育试点名单中首个上榜的村级试点，标志着浙江省小城市培育开始由中心镇向经济强村扩容。2020年6月28日，全国首个村级市政管理委员会在东阳市花园村挂牌成立。市政管委会是花园村试点建设“村域小城市”的创新举措之一。下设办公室、规划建设管理处、电气管理处、供水管理处、绿化管理处、环境卫生管理处、督查处等7个部门。在特大村基础上，创新体制机制，助力花园村诞生孕育第一个“没有一个公务员的‘村域小城市’”。这无疑是区别于传统“村镇城”的制度创新，是花园村“主动村镇城”的新突破，是统筹城乡体制机制实现创新突破的标志性改革，具有首创意义，对东阳乃至浙江的城镇化空间格局产生影响。通过乡村综合改革试点和“村域小城市”体制机制创新，花园村探索城市行政管理方式方法在村域的应用，探索建立权责一致的乡镇管理体制和运作机制，提升了基层社会管理和公共服务水平，这对于破解“主动城镇化”中的制度制约具有积极意义。

2.“市联市”要素市场链接联通。随着主动城镇化进程，花园村逐步形成各类要素配置的“大市场”。通过以旧村改造、土地整理、科学统筹、合理规划，先统后分盘活了土地资源，探索土地承包经营权的流转整合，精准提高土地资源配置的效率与效用；通过村级集体资金的统筹整合，兴办实业、搭建平台、多方融资、成立民间资本管理公司，激活了资金要素，统筹利用提高资金运营效率；以健全完善的激励机制和公共服务集聚人力资源，形成开放自由的人才市场。“市联市”统筹聚集更多要素，促进物质流、信息流、知识流、科技流、人才流、资金流、客商流、政策流和思想流等循环流动的空间体系，形成国内、国外两个市场，实现更大范围的要素匹配与联结，促进产业转型升级与区域发展。花园多个要素市场的联动，开发、营造、创造、管理、经营供求关系，让市场在资源配置中起决定性作用，实现市场主导的城镇化，使得花园人拥有了更加自主公平的资本、劳动要素组合形式，进而拥有更强的创富能力，形成了土地资本、人力资本、智力资本、金融资本、产业资本的合理高回报率，实现融合增值。

3.“社镇城”数字赋能智慧治理。2020年6月，花园村建设全感知、全联接、全场景、全智能的“智慧花园”，围绕经济发展、村域管理、村民生活、文化建设、社会治理、生态文明，建设智慧服务平台，打造数字乡村示范地。“智慧花园”是花园村与华为公司联合开发的数字化乡村管理服务平台，设有智慧安防、智慧卫生、智慧党建、智慧治理、资产可视化、应急调度、户联码、智慧交通、村务管理、随手拍等服务平台，提升了数字治理、数据联通水平。数字化治理能够实现信息联动、大数据分析，降低了公共服务成本，提高治理效率，是以技术路径破解制度困境和隐性风险的重要手段。

4.“新集体”面临机制突破挑战。花园村“村域小城市”改革试点实质上使花园村的“新集体”组织承担了镇一级政府的功能，对于其组织机制、治理模式而言都给予了创新空间，也带来了变革挑战。“新集体”的主体组织既要使新旧村民平等共享村级资源和福利，又要成为带动周边乡村发展的区域中心，面临着资源配置的挑战。在没有政府财政投入的情况下，探索建立开放性的集体股份权能的动态调整机制，创新混合所有制变革，赋予集体经济组织新的活力和竞争力，培养构建新集体经营管理人才队伍，均是花园村在“村镇城”主动城镇化路径中必须破题的关键。

四、问题分析与对策建议

主动城镇化从以花园村为代表的强村名村个体实践看有其成功的规律，在特定环境条件和情境中发挥着积极作用，但从更长周期与更大范围推广来说，主动城镇化同样面临隐性的矛盾和可能性的冲突，包括二次分配缺失引致的责权不匹配问题，城乡规划滞后引致的整体性欠缺问题，文化文明断裂引致的可持续发展问题，亟需借鉴经验，因地制宜，采取针对性措施应对解决。

（一）乡村主动城镇化发展面临的制度困境与隐性风险

1.缺乏政府投入的制度困境。以乡村为主体的主动城镇化，大多依靠村一级集体经济或本村人才带动的企业投入，缺乏财政投入与政府公共服务。强村名村从经济功能上处于城镇体系的较高等级，但处于行政层级底端，以村委会自治为主。由于分税制只实行到县，乡镇创造的财政税收绝大部分需上缴上级政府，可支配收入远远不能满足城镇化发展的需求。以村、镇为主体的主动城镇化，没有财政再分配的支持，责权严重不匹配，无法提供充足的公共服务。花园村的“村域小城镇”改革正是试图解决这种制度困境的创新试验。

2.整体统筹不足的不均衡冲突。其次，主动城镇化的规划往往以体现“自下而上”的发展意愿为主导，虽然是在上位规划的约束下，也会聘请专业的城乡规划机构，但受到发展主体和区域范围的局限，缺乏整体性与统筹性，可能出现重复建设，与整体和周边的衔接不足，整体发展不均衡等问题。从花园村的实例来看，花园村隶属于南马镇，但“强村弱镇”现象明显，出现了资源配置的不均衡。

3.文脉传承的可持续风险。由于乡村文化长期处于边缘化、衰退化状态，主动城镇化的过程中同样存在模仿城市、复制城市，对乡村根脉性挖掘与保存不足的问题，尤其在主动城镇化二代、三代的代际传承中，如何将传统优秀乡村文化传承与现代城市文明融合，这是新时代必须破解的问题。花园村在文明、文化、教育的融合等方面做了很多工作，同时也面临新的挑战。

（二）对策建议

借鉴花园村的经验，在破解主动城镇化的制度困境与隐性风险方面，提出如下对策建议。

1.新型产城融合实现人本导向城镇化。从传统产业主导的方式转向以“人的需求”为导向的发展路径。将人的发展优先于产业发展，以人的需求为切入点，通过对需求的深度挖掘与精准服务，“筑巢引凤”，完善城市公共服务功能、搭建产业创新生态、汇聚产业创新要素，以优质的高能级产业培育带动城市辐射力与聚合力的提升，依靠可持续的“人心红利”实现区域发展能级的升级。从“功能导向”的模式向“人本导向”的回归，以高素质人口的聚集实现产业的聚合与辐射，构建现代服务业、特色型产业、创新型产业的产业生态。

2.治理创新提升公共服务水平与效率。在新型城镇化的基层治理方面推行“大部制”，促进横向治理综合化。用“扁平化”架构取消乡镇层级，实行市直管社区，对内打通职能相近部门，实行块状管理模式，对外积极发展社会组织参与公共服务，发挥“社区自治”的作用，致力于打造精简高效型政府，有效提升行政效能，扩大管理幅度，缩短管理链条，精简人员编制和中间环节，探索低成本运行。叠加治理数字化建设，通过“数治”实现“智治”，实现小城镇城乡一体基层治理的新场景应用，反过来促进主体组织和制度机制的创新。

3.文化教育融合促进文明的代际传承。城镇化不是去乡村化，推进城镇化建设绝不能以瓦解农村文明、牺牲文化遗产为代价。立足于以人为中心的城镇化，倡导尊重农村原有文化，更好地保留农村发展的自觉性，形成对经济产业城镇化的良好补充。从“乡村生活城镇化”出发，可以尝试超越城乡二元对立逻辑，从农村生活内部出发，研究当下农村社会的新变化，大力发展融合城乡的文化教育，注重优秀传统乡村文化的挖掘、传承与弘扬，借助新媒体手段进行宣传推广，注重非物质文化遗产保护，将乡村文化融入现代教育，借助研学、游学等方式进行乡村文化创新与传承。