美国长臂管辖的实质及中国因应探赜

杨钊 贾国栋

（新疆大学 新疆乌鲁木齐 830047）

近些年，随着中国综合实力的提升，中国企业“走出去”不断深入推进，我海外利益不断拓展壮大，美国综合运用政治、司法、媒体舆论等多重手段“围堵”中国，给中国发展造成较大压力。“长臂管辖”成为美国发动对华经济战的惯用武器，借此打压我国企业，损害我国经济利益，维护其国家安全和经济霸权地位。本文主要围绕以下三个方面进行讨论：一是全球化背景下长臂管辖的发展与演变，二是美国实施长臂管辖的实质及对我国的使用，三是我方的应对之策。

一、“长臂管辖”的发展与演变

从法理上讲，长臂管辖（Long Arm Jurisdiction）是域外管辖（Extraterritorial Jurisdiction）的一种，即本国法的域外适用。“长臂管辖权”作为美国民事诉讼中的一个重要概念，主要指法院对不在法院地州居住、但和该地区有某种最低联系的被告所享有的管辖权。从理论上讲，作为国内主要的民事管辖事项，一国有权在不违反国际法的前提下，以其愿意的任何方式、为达其目的制定相应的管辖权规则。相对而言，域外管辖的情况更为复杂。1927年9月27 日，国际常设法院就“荷花号”案（法国诉土耳其）作出判决，即土耳其对法国邮船荷花号行使管辖权并不违反国际法，这一判决实际上是对一国国内法的域外效力予以认可。也就是说，国际常设法院承认了一国法律是可以有国际效力的。随后，世界上大多数国家的刑法都增加了保护性管辖的条款，即对在境外由外国人侵害到本国利益行为的管辖。一般来说，域外刑事管辖须符合国际法上的四种管辖，即属地原则、属人原则、保护原则、普遍原则。2011年发生的湄公河惨案主犯糯康等人在中国伏法，即属于此类。

从历史渊源来看，美国的长臂管辖权源于美国州法院对本州及外州的人的管辖权，主要用于交易行为和侵权行为。随着时代不断向前发展，其不仅适用于美国州内、州之间的诉讼，也扩大到国际上，包括美国对外国国民的管辖。1945年，国际鞋业公司诉华盛顿州案中，美国联邦最高法院以“最低限度联系”理论为基础，创立了特殊属人管辖权规则（specific jurisdiction），这实际上放宽了美国法院对人身管辖的属地原则限制。在此之后，类似的法案被形象地称为“长臂法案”，借此行使的管辖权被称为“长臂管辖权”。

1977年美国司法部颁布的《反托拉斯法国际实施指南》规定：“如果外国的交易对美国商业造成了重大的和可预见的后果，不论它发生在什么地方，均受美国法院管辖。”这就是美国长臂管辖权中的“效果”原则，这一“效果”标准极大扩张了美国的管辖范围。依据“最低限度联系”和“效果”两个原则，美国法院行使管辖权具备了合法性、正当性和合理性，这也为“长臂管辖”外延的不断拓展奠定了基础。但需要注意的是，关于“最低限度联系”和“效果”两个原则并没有统一的标准，这也使得美国在实施长臂管辖的实践中具有极大弹性和灵活性。

综合来看，随着全球化的不断深入，国与国之间的交往互动更为频繁，一国为维护其国家利益和本国当事人的合法权利所进行的域外管辖也有其客观合理性。但美国却借域外管辖的合法化，通过《反海外腐败法》（1977）、《反贿赂公约》（1999）、《爱国者法案》（2001）、《联合国反腐败公约》（2003）等法案，堂而皇之地使用政治、军事手段对其他国家施压，该行为严重阻碍了国家间正常的经济文化交流，受到许多国家的反对。因此，从美国“长臂管辖”的发展历史来看，其所呈现的不断扩张趋势无一不体现美国为维护其全球战略和海外利益所折射的“单边主义”与“霸权主义”野心。

二、美国长臂管辖的实质及对中国的使用

“长臂管辖”是指将国内法规的触角延伸到境外，管辖境外实体的做法。近年来，美国“长臂管辖”的范围涵盖了民事侵权、金融投资、反垄断、出口管制、网络安全等诸多领域，并在国际事务中动辄要求其他国家的实体或个人必须服从美国国内法，否则随时可能遭到美国的民事、刑事、贸易等制裁。通常来看，根据管辖对象的不同，美国长臂管辖大致可分为两类：针对国家的国际政治制裁和针对企业的经济犯罪制裁。

（一）国际政治制裁

国际政治制裁（International Political Sanction）通常指由国际政治争端引发，在联合盟国或国际组织发起多边制裁之外，为解决争端、实现自己的对外政策目标而对特定国家、实体组织或个人发起单边制裁。这类制裁通常包括外交制裁与经济制裁，外交制裁主要表现为降低外交级别、驱逐外交官等，经济制裁主要体现在贸易禁运、资产冻结、限制援助以及其他商业或金融交往方面。这类制裁在2018年至今的中美战略对抗中均有案例，如2019、2020年美国出台的“香港人权与民主法案”“香港自治法案”，2020年1月、6月相继审议通过、签署成法的“2019年西藏政策及支持法案”“2020年维吾尔人权政策法案”“2020年维吾尔人权政策法案”、2020年7月对4名新疆官员及新疆公安厅实施的制裁，以及2020年美方将多家中国媒体驻美机构列为“外国使团”并大幅缩短驻美记者签证停留期等诸多制裁。

与此同时，美国实施的经济制裁都会释放一些不同的政治信号。该类制裁对象多为美国的敌对国家或所谓的支持恐怖主义的国家，对伊朗、朝鲜、叙利亚、委内瑞拉、俄罗斯等国家的制裁都属于此类制裁。具体制裁一般由美国司法部、财政部、商务部等机构来执行，其法律依据主要包括《古巴民主法》（1992年）、《古巴民主与自由法案》（1996）、《伊朗与利比亚制裁法》（1996）、《外国投资风险审查现代化法案》（2018）等。从具体制裁对象来看，无论是古巴还是伊朗，在面对美国制裁时不但没有屈服，反而屡次表达了强烈不满。短期来看，美国的这一做法虽会对冲美国霸权下滑的影响，但长期看，滥用司法权将促使各国有意规避与美国的交往，其效果恐会适得其反。

（二）经济犯罪制裁

所谓经济犯罪制裁（Economic Crimes Sanction）是美国通过国内法针对域外企业或个人商业行为的制裁，是美国对全球经济活动进行长臂管辖的典型。美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）（管理和执行所有基于美国国家安全和对外政策的经济和贸易制裁的专门机构，包括对一切恐怖主义、跨国毒品和麻醉品交易、大规模杀伤性武器扩散行为进行金融领域的制裁）是隶属于美国财政部的利器，专门负责对禁运国家执行制裁。通常，美国禁止任何国家的企业与特别指定国民名单（Specially Designated Nationals List）上的个人、企业发生往来关系。如果你的名字出现在名单上，那么恭喜你，美国市场的大门已经向你关闭了，而事实上这也相当于被整个世界市场拒之门外。作为经济和贸易制裁的专门机构，美国财政部海外资产控制办公室在2010至2019年11年间，处理相关事项181项，处罚金额近50亿美元，2010—2020年间具体处罚数量和金额（如表1）。由于此类制裁的对象多为跨国企业，往往得不到有效的强力支持，在面对美国国家机器时的弱势地位基本上都会使其屈服，从而让美国的此类制裁更加容易成功实施。这方面的案例有法国的阿尔斯通集团、德国的西门子集团等。

表1：2010-2019年OFAC处罚的金额和数量

资料来源：美国财政部网站（https://home.treasury.gov/）

近年来，美国政府对中国企业的制裁日益严重。以2016年3月中兴事件为开端，美国对中国企业的制裁数量急剧扩大。接下来的几年时间里，有数百家中国企业遭到制裁，代表性手段就是“实体清单”。在把中兴列入实体清单后，2019年5月—8月期间，美国商务部又相继将华为及其上百家附属公司列入实体清单。随后，美国联邦通信委员会决定，初步将华为列为构成国家安全威胁的企业，并将禁止美电信运营商使用“通用服务基金”采购华为的服务和设备。与中兴不同的是，华为并未被列入拒绝交易对象清单，因此华为并没有出现像中兴一样的经营困难，但美国商务部产业安全局却于2020年5月发布公告，只有经过美方批准，采用美国技术和设备生产的芯片才能出售给华为。目前，美国对我国在经济领域采取的一系列干预和打压措施正在以前所未有的速度升级。

总之，美国正用一个像储备齐全的弹药库般庞大的法律体系，使自己立于全球化的道德制高点，借此维护其国家的利益。针对美国长臂管辖背后所折射的“单边主义”与“霸权主义”野心，有学者为此辩护，理由是与欧洲管辖制度强调的一国与他国分配管辖权的横向关系不同的是，美国的管辖制度强调法院与被告之间的纵向关系，表面看来美国主张对被告的管辖权似乎侵犯了欧洲的管辖权，但实际上美国依据本国的规则有权管辖被告，只是被告刚好在欧洲国家境内而已。由此看来，从实质上讲，美国实施的长臂管辖并不是司法在审判，而是体制在制裁，旨在维护其霸权利益，彰显的是其背后的强权逻辑。

三、中国应对之策

近年来，随着“一带一路”倡议的深入推进，中国海外利益持续扩大，中美战略性对抗逐渐加剧，美国早已运用长臂管辖来打击中国企业。目前和未来一个时期，中美摩擦进一步升级的概率正在加大。面对美国对我方正当权益无理打压，粗暴干涉我国内政，滥用国家安全概念干扰两国正常贸易往来，从维护国家安全和合法利益出发，为避免更多企业落入美国长臂管辖的司法陷阱，我们应该积极主动采取措施加以应对，在最大程度上规避一切潜在威胁。

（一）国家层面的应对

1.完善相关法律体系，提升国家反制能力。目前，我国涉外民事管辖权仍主要分为“属地管辖”与“属人管辖”。事实证明，随着全球化、网络化的不断深入发展，单纯以“属地”“属人”为依据对管辖权进行的机械区分已经不能满足当前解决涉外民事的需求。奥本海在其《奥本海国际法》一书指出：“目前存在一种趋势，实施管辖权的权力取决于这个问题以及实施管辖权的国家之间的关联。”可以说，管辖权基础自以往的属地主义以及属人主义正向“合理、密切的关联”发展，不仅是管辖权原则为满足客观的社会发展的需求所做的扬弃，也是国家法制制度趋于理性的体现。近年来，随着中美贸易摩擦加大，诸多涉外经营企业成为美国对我方进行经济制裁的主要目标，为最大程度上保障这部分企业的合法利益，我国应进一步完善国际民事诉讼管辖权制度。第一，我方可以出台相关阻断法律机制，以此缓解美国金融制裁的不可预见性和随意性。如我国商务部于2021年1月经国务院批准公布并实行的《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》（以下简称《阻断办法》），该《阻断办法》的颁布既表明了我国政府反对保护主义、单边主义的严正立场，也为受到外国法律与措施不当域外适用的公民和企业提供了切实的救济渠道，深刻体现了我国维护国际经贸秩序的责任担当。第二，加快推动人民币国际化，规避美元清算系统带来的管制风险。随着我国国际地位的提高，虽然人民币在国际化进展方面取得了显著进步，但仍存在人民币在国际支付中占比偏低、持有量较少等问题。因此，我方仍需进一步加大金融市场的开放度，通过加强国际经贸合作、鼓励外贸投资等多种途径打造国内国际双循环相互促进的新发展格局，来推动人民币的跨境使用，形成更加高效的有利于我国的全球金融网络，以缓解美元清算系统带来的冲击和压力，切实做到为实体经济服务。

2.深化多双边合作，形成合力对冲美国制裁。美国开展的对外制裁并非独对中国，世界上多数国家受此毒害，不少国家还采取了一系列措施来抵制美国的这种霸权行径。当前，我方应坚持扩大对外开放，深化多双边和区域合作，以促进产业链、供应链的深度融合。同时，还应寻求大多数国家、国际组织的道义支持，充分利用多边平台积极发声，共同抵制美国的单边主义和经济霸权，为复苏乏力的全球经济注入新活力。

（二）企业层面的应对

1.企业完善经营的合规性，建立相关预警机制。目前，美国将中国视为主要竞争对手，在中美经贸关系紧张的新常态下，中国对外企业便成为美国经济制裁的焦点，为避免合法利益流失，中国对外企业必须完善其经营的合规性，建立相关预警机制。首先，这批企业要建立合规的管理制度，将制裁风险防控落实在日常经营的每个环节，并作出细致、明确的防控规定；其次，要成立专门的制裁风险防控工作部门，对企业可能面临的风险进行评估，并提供解决方案；最后，要对企业员工进行定期培训学习，不仅要熟悉我国涉外民事管辖权制度，更要熟知美国出口管制和经济制裁法律法规，要居安思危，防患于未然。

2.聚焦核心技术研发，解决好“卡脖子”问题。创新是引领发展的第一动力。对企业而言，核心技术能力和企业文化作为其发展的双引擎，缺一不可。面对美国科技制裁，企业必须通过管理创新、技术创新、模式创新、价值链创新等不同方式，来提升其发展的质量与效益。在相关政策支持下，尤其像华为这样的企业更应把科技自立自强作为发展的战略支撑，在核心技术与产品方面加大创新研发投入，形成自主可控、安全稳定的技术创新体系，筑牢高质量发展的科技基石，以更加开放的姿态主动融入全球科技创新网络，破解美国布下的技术困境。

从国际关系的实践来看，美国长臂管辖下的制裁是否有效取决于制裁对象是否具有反制裁的能力。对于被制裁国而言，要保持战略定力，于危机中觅新机，充分利用好战略机遇期，坚持发展是解决一切问题的关键，积极做好自己的事。9月25日晚，在党和人民亲切关怀和坚定支持下，孟晚舟女士在结束被加拿大方面近3年的非法拘押后，乘坐中国政府包机抵达深圳宝安国际机场，顺利回到祖国。这表明中国顶住了美国的贸易战，华为顶住了美国的极限打压，美国的全面遏制行动未能阻止中国的前进。但今天的世界仍是一个被美元、互联网和美国法律支撑起来的全球世界，面对国外打压、围堵和遏制，中国企业走出去仍任重而道远。在此期间，我方在发展、壮大自身的同时，更要积极承担起参与构建公正合理的全球法律秩序的责任，为全球法律治理提供一个中国方案。