数字政府建设：发展历程、建设内容与创新路径——基于浙江省数字政府建设的分析

何 花

(中共浙江省诸暨市委党校，浙江 绍兴 312000)

治理技术与治理者的角色和行为方式息息相关。在大数据驱动下，数字政府是政府治理现代化的标志和载体，是新时代政府治理现代化的方向。党的十九届五中全会指出加强数字政府建设。2021年2月18日，浙江省委召开全省数字化改革大会。会议围绕忠实践行“八八战略”、奋力打造“重要窗口”主题主线，全面部署数字化改革工作，加快建设数字浙江，推进全省改革发展各项工作在新起点实现新突破，争创社会主义现代化先行省。本次改革重点为党政机关、数字政府、数字经济、数字社会和数字法治五个领域，其中数字政府是数字化改革的一项重大举措，发挥着引领作用，是数字化改革的标志性成果。本文基于浙江省数字政府建设经验，围绕数字政府建设，梳理了浙江省数字政府的发展历程与实践成效，提炼出数字政府建设的思路和内容，在此基础上提出数字政府建设的创新路径。

一、浙江数字政府的发展历程与实践成效

数字政府并非凭空而来，而是政府在一步步改革中不断探索形成的。大数据时代，数字政府是在治理理念和治理制度的迭代升级中形成的一种新型现代化政府模式，是在实践中一步步走向成熟和智慧的政府。

Gartner Groud(信息技术研究和分析公司)将关键指标(在线服务率、数据开放率、数据驱动服务的数量等)、采购策略、技术焦点、领导者、渠道策略以及价值焦点六个方面作为数字政府成熟度的指标，分析数字政府从初始、发展、巩固、应用到优化五个阶段，分别为电子政府、开放、以数据为中心、完全数字化和智能化，即五级数字政府成熟度模型。如表1所示。[1]

表1 Gartner五级数字政府成熟度模型

根据Gartner五级数字政府成熟度模型，从浙江省数字政府建设实践历程来看，浙江数字政府同样是一个不断内生演进的过程，经历了初始、发展、巩固、应用和优化五个阶段，如下图1所示。

图1 浙江数字政府发展历程

(一)初始阶段:2003年首次提出“数字浙江”建设

初始阶段主要是指政府仅仅将服务从线下转移到线上。根据五级数字政府成熟度模型，这一阶段的关键指标是“在线服务率”，但从线下转移到线上的数据孤岛现象并未消除。2003年，浙江省首次提出“数字浙江”建设，强调政府的信息化，开启电子政务发展征程，进入到浙江数字政府建设的“初始”阶段。2002年，党的十六大提出“以信息化带动工业化”。随后，时任浙江省委书记的习近平提出建设“数字浙江”的战略任务，并指出信息化是覆盖现代化全局的战略举措，以网络系统和信息数据库为基础，建立涵盖电子政务、城市管理等综合集成应用系统，以数字城市建设推进公共服务领域数字化和网络化，提升政府的信息化水平。2003年3月，浙江省颁布了《数字渐江建设规划纲要(2003—2007年)》。战略的成功实施与否直接取决于相关配套的政策和行动，同年7月，数字浙江被纳入“八八战略”中。为了全面打造“数字浙江，实施信息强省”战略，先后出台了《浙江省信息化工作领导小组关于加快电子政务发展的意见》《省信息化工作领导小组关于我省电子政务建设的指导意见》《关于加强信息安全保障工作的意见》[2]......等一系列具有指导性和保障性的政策与措施，为数字浙江建设保驾护航。

(二)发展阶段(2014年—2016年)：“四张清单一张网”改革

发展阶段是指政府在信息上由封闭走向透明、开放，这一阶段的关键指标是数据开放率。在渠道策略上政府即平台，通过公开透明向社会和市场提供服务并接受监督。在“数字浙江”建设的基础上，浙江省围绕“放管服”改革，基于政府的权力清单，重新认识和厘清政府与市场、社会的关系，重点对行政审批领域进行了一次自我革命和重新设计。2014年，浙江省提出和开展“四张清单一张网”改革。“四张清单”指政府权力清单、政府责任清单、企业投资项目负面清单、政府部门专项资金管理清单；“一张网”指浙江政务服务网。[3]将政府的权责清单化，并通过“一张网”晒出“清单”，无死角的监督倒逼政府加快职能转变，科学规范自身权责运作程序，推进政府自我完善，这也标志着数字政府建设进入到“提升”阶段。时任浙江省政府办公厅信息中心副主任的陈立三说：“通过‘四张清单一张网’，浙江省用政府权力的‘减法’换来了市场与民间活力的‘加法’。”[4]“四张清单一张网”也成功入选全国行政服务大厅首评的典型“十佳”案例。

(三)巩固阶段(2017年—2018年)：“最多跑一次”改革

巩固阶段主要强调以数据为中心，真正从企业和群众的需求出发，探索和搜集各类不同数据，在数据的基础上创新服务流程，这一阶段的关键指标是数据驱动服务数量。2017年，浙江省首次提出“最多跑一次”改革标志着数字政府进入到以数据为中心的巩固阶段。此后，浙江省委省政府持续性推进政府的这次自我改革运动，坚持把市场和社会的需求放在第一位，建立数据资源共享机制，不断完善数字化平台和应用机制，较大程度地提高了群众和企业的满意度。“最多跑一次”改革系列工程为之后的政府数字化转型和数字政府建设打下了基础，具有重大的意义。“最多跑一次”改革是政府刀刃向内的一次自我革命，标志着数字政府建设进入到深化阶段。其坚持以人民为中心的理念，以企业和群众办事“最多跑一次”为政府目标，主要围绕省级100个高频事项，通过标准化、数字化、资源共享化等机制真正解决企业和群众办事“最后一公里”问题，到2017年底，已有169项数据实现了完全的归集和共享，具有标志性的成果有“一证通办”“一窗受理”“一网通办”。

(四)应用阶段(2018年—2020年)：政府数字化转型

应用阶段强调“一切皆可数据化”。这一阶段的关键指标是数据化率，注重数据的跨部门、跨地区、跨领域流动和共享，更深入地打破数据孤岛和信息壁垒，其价值焦点在于转型。2018年，浙江省政府进入数字化转型阶段。2018年6月至2020年7月，省政府连续12次召开推进政府数字化转型专题会议，标志着数字政府建设进入到再深化阶段，也正是从这一阶段开启了数字赋能模式。具体来说，在这一次的“再深化”阶段中，经历了“部门核心业务数字化转型、建设跨部门协同标志性项目、以场景化的多业务协同应用为抓手建设整体智治的现代政府三个过程”[5]，特别是在2020年新冠肺炎疫情防控方面，充分发挥政府数字化转型体系化优势，以“大数据分析+网格化管理”建立“一库一图一码一指数”的精密智控机制。[6]在数字政府建设再深化阶段，浙江省政府取得了显著成绩， 根据《省级政府和重点城市网上政务服务能力调查评估报告(2020)》显示，政府网上政务服务能力(政务服务“好差评”)排名分为省级政府与重点城市两项，其中，在省级政府排名中，浙江与广东并列第一；在重点城市排名中，杭州与南京、广州并列第二，宁波市位列第三。[7]

(五)优化阶段：2021年—数字政府建设

优化阶段是指政府借助AI(人工智能)、云计算等一系列新兴信息技术进行可持续性的创新，高层领导更具有数字思维，这一阶段的关键指标是服务缩减率，更强调政府的智能化，即走向智慧型政府。2021年2月，浙江省委省政府召开数字化改革大会，这次大会是政府数字化转型的一次拓展和升级。这次大会标志着浙江政府正式开启数字政府建设新征程，充分发挥和体现了数字政府对数字经济和数字社会发展的引领功能。在内涵上，从数字赋能到制度重塑，重视在制度方面重新塑造党政机关运行机制及其与社会、企业的制度连接，重塑企业与企业、企业与社会的沟通机制。这可以参考上海关于长三角地区电子证照应用合作模式，依托国家政务服务平台，构建电子证照跨地区异议处理机制和建立统一的电子证照应用模式。在领域上，从政府数字化转型拓展到党政机关整体智治，全领域、全方位、全业务数字化转型。在价值上，从适应数字化到构建数字领导力，①数字政府建设迈入新征程。“系统观念、系统方法、总体框架和V字模型方法②”等并未改变，即确定目标—核心业务梳理—指标体系—数据清单协同清单—数据共享流程再造—综合集成。发生变化的是从信息化数字化转向大数据精密智控，从职能和业务导向转向任务导向，从文件下发材料报送转向全流程数字化闭环管理，从单领域场景应用转向全领域综合性数字治理，从现实情况数字呈现转向未来风险预测研判。

二、浙江数字政府建设的思路与内容

(一)构建数字政府的整体架构：“1+5+2”工作体系和“四横四纵两门户”综合应用架构

谈及数字政府的整体架构首先应从数字政府的概念入手。学术界对数字政府的定义各有不同，其中王益民提出，“数字政府是从数字化管理、数字化支撑和数字化业务三个层面推动政府内部职能和外部功能的数字化转型，构建服务高效、治理精准、决策科学和数字适宜的整体政府”。[8]他提出，数字政府的架构主要由四个层面组成，一是基础设施层，主要由政务云、政务网等组成。二是数据治理层，强调对数据的汇集、存储、处理、共享。三是公共支撑层，分为适配、开发、应用等融合集成平台和统一身份认证、电子印章和证照等应用支撑平台。四是业务应用层，按照业务类型分为综合性和部门性业务两种，强调整体协同运作。对此，浙江数字政府的整体架构也是相应对地从基础设施、数据资源、应用支撑和业务应用四大体系搭建。2021年，数字改革大会上提出，当前的重点任务是加快构建“1+5+2”工作体系，其中“1”是一体化智能化公共数据平台，其作为智慧化平台中枢将支撑各级、各系统应用创新。“5”，即5个综合应用——党政机关整体智治综合应用、数字政府综合应用、数字经济综合应用、数字社会综合应用和数字法治综合应用。“2”是构建理论体系和制度规范体系共两套体系。[9]

同时，搭建好数字政府的综合应用架构，即“四横四纵两门户”。“四横”包括，一横是基础设施体系，通过政务云、政务内外网、感知网和视联网搭建数字政府的基础性设施。二横是数据资源体系，主题库、专题库、归集库、清洗库、数据高铁、数据共享、算法模拟和分析挖掘，等等。三横是应用支撑体系，是集用户中心、交互中心、业务中心、信用中心、空间中心和智能中心于一体。“四横”是业务应用体系，主要在经济调节、市场监管、公共服务、社会治理、环境保护、政府运行。“四纵”，即政策制度体系、标准规范体系、组织保障体系和网络安全体系。[10]“两门户”，即“浙里办”与“浙政钉”。具体如图2所示。

图2 浙江数字政府综合应用架构图

(二)以“两门户”打造“两掌之省”：“浙政钉”与“浙里办”

数字政府的交互端是其运行的程序性载体，通常是由“一云两端”的架构体系组成，即通过云计算平台配合“办事端”和“办公端”两端分别连接公众/企业与政府办公人员，实现政务业务一体化办理。[11]浙江省政府积极与阿里巴巴合作，较早开始应用大数据、AI(人工智能)、云计算等新兴信息技术推进数字政府建设，目前实行以“浙政钉”与“浙里办”两大门户着力打造“掌上办公”“掌上办事”的“两掌之省”。“浙政钉”与“浙里办”两门户二者并非无关联，而是相互促进，彼此优化的运作过程。

“浙政钉”实际上处于治理端，是党政机关整体智治系统，是一种政务协同平台，是着力打造“掌上治理之省”的关键。通过将传统的线下治理转为线上数字化治理，分散孤立的部门视角转为整体性的全局视角，由传统的事后处理转为事前、事中、事后全程性处理模式，不断优化和提升“浙里办”服务端。截至2020年底，“浙政钉”创建51万个内部工作群，上线各类办公、决策辅助应用 “浙政钉”政务协同总平台已覆盖省市县乡村小组六级组织，服务全省112万名政务人员，集成1278个应用，实现部门间高效协同。[12]

“浙里办”则处于服务端，服务于企业和群众生产生活的一体化政务服务平台，是着力打造“掌上办事之省”的关键。通过“一张网”向治理端“浙政钉”发现和反映问题，从而促进治理端的改进和提升。通过“一个端口”办理各种事项，接入各类审批、便企便民事项，实现“一网通办”。具体如图3所示。③截至2021年2月，浙江省有2961个政务服务事项在全国率先实现“一网通办”。通过政府数字化改革，浙江省快速推进“浙里办”应用，目前注册用户达5515万，网上可办率100%，跑零次可办率97.4%。[13]政务服务中台打通了浙江省499套部门审批系统，为高质量实现一网通办提供了强大的数字化工具，实现近3万个办事数据项、3354份办事材料全网共享。[14]

图3 两门户“浙政钉”与“浙里办”相互运作机制

(三)搭建数字政府的组织载体：一体化智能化公共数据平台

数字政府建设、运作的核心和基础在于其所拥有的组织载体——技术平台。随着数字政府的成熟度越来越高，技术平台也随之多元化和深入化。Gartner Groud(信息技术研究和分析公司)认为，数字政府的技术平台包括用户体验平台(公众参与和体验平台)、生态系统平台(提供合作伙伴及其相关数据)、物联网平台(提供与外界事务互动的通道)、信息系统平台(提供后台运营基础)和数据分析平台(核心分支平台，即数据分析挖掘和处理)。这五大平台均须借助应用程序接口(API)使得所有人能与之相连接。其中API主要有连接内部系统、提供对大型开放数据存储的访问以及推动机构和用户间的创新等三项功能。[15]实质上，技术平台建设一方面是为数字政府提供组织载体，另一方面是数字政府建设过程解决了传统政府信息数据孤岛等管理问题。对此，浙江省搭建一体化智能化公共数据平台来打破信息孤岛，实现不同层级、不同部门间的数据资源共享和协同共治，这是数字政府建设的标志性成果，也是全省数字化改革的支撑平台。具体来看，一体化智能化公共数据平台的搭建坚持五项基本原则。一是统筹规划。坚持“全省一盘棋”、省市县联动，加强顶层设计和鼓励基层创新相结合。二是以用促建。坚持需求导向，强化平台建设的针对性和有效性。三是共建共享。集约建设、多方参与，共创共享共优，一地创新、全省受益。四是标准规范。坚持标准引领，以标准化促进数据深度融合，系统互联互通。五是安全可控。坚持网络安全底线，完善网络和数据安全管理制度，落实安全主体责任。[16]如图4所示。④

图4 一体化智能化公共数据平台

三、数字政府建设的创新路径

数字政府建设是一个渐进、持续性的过程，同时也是一项充满地域性特点的改革创新工程，但在实践路径中所需具备的一些要素是共通的。归纳来看，数字政府建设的创新路径需要从架构、职能、组织和应用等方面进行探索。

(一)架构“万物智联”的数字化平台

在大数据等现代信息技术的驱动下，数字政府建设过程中的首个挑战就是如何运用新技术打破传统的组织结构和制度结构，实现全景化治理。毫无疑问，数字化平台是关键，也是基础。因此，从技术的角度出发，数字政府建设遵循了“政府即平台”的治理理念，首要特征在于政府是“万物智联”的平台型政府。本质上来说，数字政府是大数据、区块链技术、AI(人工智能)、5G(第五代移动通信技术)、云计算等新兴信息技术与政府治理深度融合后所呈现出的一种政府模式，数字政府的运行背后有强大的信息技术做支撑，这种支撑的呈现方式是数字化平台。数字化平台通过汇集和归总数据信息，同时不断流动更新，精准挖掘充分利用数据价值，从而实现高效性、高满意度的服务和治理。[17]

数字化平台自身具有两大属性。一是共享性。数字化平台的搭建实质来源于不同层级、不同部门之间的信息资源共享机制。在信息交流沟通方面，可以说这种“数据池”彻底打破了传统的“科层式”金字塔组织结构，解决了一直以来的信息孤岛、部门条块化、分割化治理困境。二是动态性。数字化平台更强调平台上数据的流动性、更新的及时性和快速性，能够充分利用和挖掘“数据池”价值，形成动态化治理模式，极大地提高了服务的精准性和高效性，决策的科学性和合理性，彻底改变了传统政府静态固定化的运作模式。浙江省搭建一体化智能化公共数据平台就是数字政府建设的基础性架构，由各市城市大脑有机组成，是一个跨地区、跨部门、跨业务的中枢智能集、政务智能集、经济智能集、社会智能集、法治智能集。

图5 城市大脑&一体化智能化公共数据平台

(二)精准个性化服务

政府的职能是指，政府在经济社会等公共事务治理过程中所承担的职责及其自身所具备的功能。大数据时代，新一代信息技术彻底改变了人们的生产生活方式，市场和社会的需求发生了翻天覆地的变化，对政府的期望和要求越来越高。同时，政府所处的管理场景愈加复杂多变，特别是在职能方面，在大数据的驱动下，传统的管制型政府、粗放式管理型政府遭受巨大挑战，倒逼政府转变职能，走向新型服务型政府，这是数字政府的核心特征。

数字政府的这种“服务”职能不同于简单的“服务型政府”，它具有两个本质性属性。一是精准性。政府借助云计算、物联网、AI(人工智能)等数字信息技术，通过特定的数据中台最大限度汇聚、加工和融合各类数据，构建数据模型充分挖掘数据价值[18]，以精准化的供给为导向服务于市场和社会。二是个性化。精准化服务是数字政府职能的初步目标和基础，个性化服务是数字政府更深层次的目标。互联网、5G(第五代移动通信技术)等广泛应用促使我国网民数量猛增。截至2020年12月20日，我国互联网用户数量达到9.89亿，按照14亿总人口算，我国已有70.6%的网民比例。[19]庞大的网民数量为政府个性化服务职能转变带来了契机，为数字政府提供了全域性的需求感知基础。人在大数据时代下被数字化，形成“数字公民”[20]，通过数字解析，人逐步“单体化”[21]，差异化更为显现，对个性化的服务和治理需求更为强烈。因此，数字政府的服务职能在精准的基础上更加个性化。

(三)协同整体性治理

政府职能是政府组织机构设置的依据，相应地，政府职能的转变决定了政府组织机构改革和调整。在大数据的驱动下，政府的职能转向精准化和个性化服务，政府自身原有的“金字塔”式科层制组织受到了冲击，协同治理与整体性治理成为数字政府组织运作的必然选择。数字时代治理理论的主要内容包括“重新整合”“以需求为基础”“数字化改革”,其中“重新整合”位于第一。[22]可以说，数字时代要求的整体性治理是政府自身的一次“大变革”，而整体性治理背后则有三条假设，即问题取向、公正问题解决的合作需求、政府各部门层级之间必要的整体运作。[23]

因此，政府的组织运作主要表现在两个方面。一是在组织结构上，数字政府改变了原有的自上而下结构形式，通过跨层级、跨区域、跨部门、跨政府等一系列“跨越式”行为实现政府内部的整体治理模式及与外部的协同治理格局。二是在组织权力上，数字政府要实现整体性治理，必须打破以往的自上而下的组织权力结构，实行“权力向外和向下分散”[24]，这种向外和向下赋权从本质上来说是数字技术所带来的“数字赋能”。它指的是基层政府机构自主决策的权力增加，市场和社会参与治理的渠道多元化和便捷化，同时，参与治理的项目越来越多。在数字赋能下，形成了多元共治的治理共同体格局。

(四)场景模块化应用

大数据时代，为满足市场和社会的多元化、个性化和精准化的需求，数字政府的管理职能转变为精准个性化服务供给，而这种高要求的服务供给除需要数字平台做基础外，多元化场景与模块化应用则是关键要素。其实，在应用场景上政府也经历了不断变革才形成了今天场景模块化应用体系。有学者将数字政府演进分为“政府信息化—电子政务—数字政府”三个阶段。其中，“政府信息化”阶段是政府自上而下的权力结构，以“条状”为主推动实现部门内部信息化和自动化。“电子政务”时期强调“块状”式建设政府门户网站。“数字政府”将是颠覆性变革，开启了多场景应用模式。[25]从本质上来看，应用模式的更新源于政府追求的目标升级。

具体来说，从信息的数字化呈现到政府形态数字化，再到优化服务和治理，前两种目标均是以提高政府自身效能为最终目标，但数字政府则以最大限度提高市场和社会的满意度为目标。以数字化理念改变了“部门中心主义”，在不同部门、地区和层级间高度关联和协同的基础上，创立和搭建各类业务场景应用模块，通过多场景模块化应用不断优化服务，提升治理现代化水平。例如，浙江数字政府建设中，将业务体系模块化分为重点任务模块和一般业务应用模块。重点模块包括疫情防控、科技创新、产业发展、双循环......等12项⑤。根据业务类型分为经济调节、公共服务、社会治理、市场监管、环境保护、政府运行六项模块，在这六项业务模块下面各自又划分出4～8项更为精细的小模块。

数字政府是政府自身的一次全新变革，是当今政府在大数据时代下角色扮演和治理行为创新的成功转型。2021年，浙江省开启数字化改革元年，数字政府发挥基础和引领性功能，促进数字经济、数字社会和数字法治建设，浙江数字政府建设取得了显著成果，在全国居于领先地位，这是打造全国“重要窗口”的标志性成果，极大地推动了国家治理体系和治理能力现代化，对其他地方政府数字化转型和数字化治理创新具有较强的借鉴意义和启发价值。

注释：

①③梳理自2021年2月24日浙江省政府办公厅《全省数字化改革专题培训(数字政府系统)》相关文件。

②浙江数字化改革的核心方法路径，就是通过V字模型持续迭代，将“业务协同模型”和“数据共享模型”贯穿到数字化改革的各领域、各方面、全过程。V字下行阶段，全面梳理党政机关核心业务，从治理与服务两个维度赋予定义，从宏观到微观，实现核心业务数字化。V字上行阶段，再造业务流程，将核心业务组装集成为“一件事”，推进原有业务协同叠加新的重大任务，从微观到宏观，设计标志性应用场景，找到“破点—线—成面—立体”的最优方案，推动整体智治体系的整体性优化和系统性重塑。

④梳理自2021年2月24日浙江省大数据局《全省数字化改革专题培训(一体化智能化公共数据平台)》相关文件。

⑤浙江数字政府建设中的12项重大任务包括，疫情防控、科技创新、产业发展、双循环、营商环境市场活力、新型城镇化、乡村振兴、区域协调发展、生态文明、民生保障、安全生产、政府效能。