建党百年来民族区域自治制度的发展：制度建构与经验总结

辛庆玲

(1.中共青海省委党校/青海省行政学院，青海 西宁 810001；2.中央民族大学法学院，北京 100081)

《中华人民共和国民族区域自治法》(以下简称《民族区域自治法》)序言中指出：“民族区域自治是在国家的统一领导下，各少数民族聚居地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。”民族区域自治制度是中国共产党在充分领会马克思列宁主义基本原理的基础上，结合中国革命和建设的实际情况所进行的一次伟大创举，是统一与自治相结合、民族因素与区域因素相结合的生动体现。本文通过阐述中国共产党对民族区域自治制度的艰难探索与宝贵实践，以制度建构为线索，以期为新时代坚持和完善这一制度探寻些许经验。

一、新中国成立前中国共产党对民族区域自治制度的探索

在近代民族国家建构的过程中，由于现实中少有一个国家仅由一个民族构成的情况，“单一民族单一国家”的理念基本难以实现。近代以来，从清末立宪到“五族共和”“国族主义”，所探索的不仅是救亡图存的道路，还有“在实现民族解放和民族独立的同时防止国家走向分裂”[1]。不同于王朝政治和官僚资产阶级统治下对民族问题的认识，中国共产党在运用马克思列宁主义解决我国民族问题的探索中，历经了民族自决、联邦制和民族区域自治三种形式。

1922年，《中国共产党第二次全国代表大会宣言》中首次提出解决民族问题的政治主张，“首先推翻一切军阀，由人民统一中国本部，建立一个真正的民主共和国。……促进蒙古、西藏、回疆三自治邦，再联合为中华联邦共和国”[2]。这是建立“中华联邦共和国”的主张首次见诸于党的文献。1923年，在党的三大提出的《中国共产党党纲草案》中也强调了这一思想，提出“西藏、蒙古、新疆、青海和中国本部的关系由各该地民族自决”[3]。

工农民主政权时期，中华苏维埃共和国通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》和《关于中国境内少数民族问题的决议案》，以根本法和专门性文件的形式承认中国境内各少数民族一律平等，承认少数民族的自决权。

20世纪20年代后期到30年代前期，民族自决和联邦制理论在中央苏区一再得到强调，成为中国共产党解决国内民族问题的基本政策。但到后期，对于联邦制提得比较少，而对民族自治、建立民族自治区域提的比较多，这说明党的政策从采取联邦制到民族区域自治的转变。尤其是在1936年8月，在宁夏回族聚居地区建立了中国历史上第一个县级回族自治政权——豫海县回民自治政府。

抗日战争时期，以1938年党的六届六中全会为转折点，中国共产党从主张民族自决和联邦制转向主张民族区域自治，奠定了此后党解决国内民族问题的基本政策，标志着党的民族区域自治思想的形成。比如，在1941年通过的《陕甘宁边区施政纲领》中规定：“依据民族平等原则，实行蒙、回民族与汉族在政治经济文化上的平等权利，建立蒙、回民族的自治区，尊重蒙、回民族的宗教信仰与风俗习惯。”[4]这是我国历史上最早用法令的形式规定在少数民族聚居区实行区域自治。这一时期，中共中央还设立了民族工作机构——西北工作委员会。

解放战争时期是中国共产党领导下的民族区域自治政策初步形成的时期，也是我国民族区域自治取得空前成就的时期。1946年通过的《陕甘宁边区宪法原则》规定：“边区各少数民族在居住集中区，得划成民族区，组织民族自治政权。”同时还规定“在不与省宪抵触的原则下，得订立自治法规”[5]。虽因内战爆发，没有得以实施，但其以立法形式将“民族区域自治”确定下来，用根本大法的形式使民族区域自治这一重要制度在法律上固定了下来。[6]1947年5月1日，内蒙古自治政府宣布成立。这是党领导的第一个省级少数民族自治政府，为日后中国共产党在较大的区域实行民族区域自治奠定了基础，树立了成功的典范，积累了重要的经验。

新中国成立前，中国共产党对解决国内民族问题的探索，体现了党对我国国情和民族问题的基本认识不断深入和成熟的过程，充分反映了党在运用马克思列宁主义的基本原理解决中国实际问题的能力。

二、新中国成立后中国共产党领导下民族区域自治制度的建立与发展

1949年新中国成立前夕，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》(以下简称《共同纲领》)，其中第六章“民族政策”对民族区域自治制度的确立和建设作了明确的规定。《共同纲领》第五十一条规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。凡各民族杂居的地方及民族自治区内，各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表。”《共同纲领》对“民族区域自治”的提法更加准确，避免了过去“自治”或是“民族自治”的提法对正确理解我国民族区域自治制度的不良影响。1952年政务院通过了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，这是我国第一个关于实施民族区域自治的重要法规，其基本原则和主要内容为“五四宪法”的有关条款提供了参考，为《民族区域自治法》提供了蓝本。1954年我国第一部宪法——“五四宪法”诞生，将民族区域自治制度正式载入这部宪法之中，并进一步就民族区域自治的性质、基本内容等方面做了比较全面的规定。“五四宪法”颁布之后，一大批民族自治地方相继成立。如1955年10月1日，新疆维吾尔自治区成立；1958年3月15日，广西壮族自治区成立；1958年10月25日，宁夏回族自治区成立；1965年9月1日，西藏自治区成立。民族自治地方的纷纷成立，证明了民族区域自治制度符合我国国情，也为完善这一制度积累了宝贵的实践经验。

新中国成长初期的曲折历程在“七五宪法”中也有反映。就民族区域自治制度来说，“七五宪法”虽然形式上保留了民族区域自治制度，但却删改了“五四宪法”关于民族区域自治的许多基本规定，尤其是删除了民族区域自治制度的核心，即各项自治权的具体内容，仅仅规定民族自治地方的自治机关“可以依照法律规定的权限行使自治权”。这种删改极大削减了民族区域自治制度的实质内容，民族区域自治制度可谓名存实亡。“七八宪法”虽恢复了少部分自治权，但由于未能彻底清除“左”的思想，民族区域自治制度的相关关键制度仍未能恢复和建立。

随着拨乱反正的全面展开和深入推进以及改革开放伟大历史进程的开启，民族区域自治制度得以恢复。“八二宪法”全面恢复了民族区域自治制度的原则和主要内容，在民族区域自治的核心内涵、基本建制、自治权以及国家对民族地区的帮助等方面均有体现。

1984年，历时四载，前后改易22稿的《民族区域自治法》得以颁布并付诸实施，这是我国对民族区域自治制度法制化的基本法律，具有里程碑的意义。这部法律包括序言、总则、民族自治地方的建立和自治机关的组成、自治机关的自治权、民族自治地方的人民法院和人民检察院、民族自治地方内的民族关系、上级国家机关的领导和帮助、附则，共7章67条。《民族区域自治法》的颁布实施，对我国少数民族和民族地区的政治、经济、社会等各项事业的发展起到了巨大的推动作用，为实现边疆巩固、民族团结、社会稳定和社会主义现代化事业发挥了重要的保障作用。

随着改革开放事业的持续推进，中国社会发生了日新月异的变化，《民族区域自治法》的一些条文规定已经与现实国情不相适宜，有必要对其进行修改。2001年《民族区域自治法》在遵循旧法框架的基础上作了较大幅度的改动，在删除一些与现实不符的法条的同时，增加了许多突破性的新内容，法条从67条扩充至74条。新修订的《民族区域自治法》规定了民族区域自治制度“是国家的一项基本政治制度”，将原先“上级国家机关的领导和帮助”修改为“上级国家机关的职责”，扩大了民族自治地方的自治权，并要求相关上级国家机关和民族自治地方在职权范围内制定配套实施的行政法规、规章、具体措施和办法。

由于《民族区域自治法》中有关条款规定原则性较强，不便于实践操作，加强《民族区域自治法》的配套法规建设成为必要。2005年国务院颁行了《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》，该规定共35条，是《民族区域自治法》实施20多年来第一个配套行政法规。该规定明确规定了上级国家机关帮助少数民族和民族地方加快经济发展、培养各类人才、维护民族团结的法律责任，并就建立健全民族工作的法律监督机制等方面做了具体规定。比如，首次以规范性法律文件的形式明确规定了违反民族法制的个人或法人所应承担的法律责任①。

新中国成立后，在中国共产党的领导下，民族区域自治制度得以在中华大地落地推行。各级民族自治地方的建立，民族区域自治制度发展的勃勃生机昭示——这是一项符合中国国情的好制度，是中国共产党对马克思列宁主义真正的活学活用，是中国共产党带领中华各族儿女勇于探索、富于实践的生动写照。截至2010年，实行民族区域自治的少数民族人口占少数民族总人口的70%以上，民族自治地方的面积占全国国土总面积的64%左右。截至目前，我国在少数民族聚居地方先后共建立了155个民族自治地方，包括5个自治区、30个自治州、120个自治县(旗)。[7]

三、中国共产党领导下民族区域自治制度的经验总结

(一)坚持中国共产党的领导

近代以来，面对西方帝国主义的入侵和国内矛盾的激化，围绕民族国家的构建与民族关系的调处、民族问题的解决，不同利益代表阶级采取了不同的指导思想和施政方针。清朝作为最后的封建王朝统治阶级，从“首崇满洲”到“平满汉畛域”，其本质是为了挽救苟延残喘的清朝封建统治危局。民国初年，从“民族主义”到北洋政府所谓“五族共和”虽有一定的进步性，但“五族共和”本身亦存在问题，诸如易于形成所谓五大民族和其他小民族的概念界分和意识形态混乱。在20世纪20年代前后，孙中山也多次批判“五族共和”，称“五族共和”是欺人之语。[8]南京国民政府成立后，奉行的是一种淡化族裔观念、强调“中华民族是一个”的国族话语体系。[9]而蒋介石更是极端地表现为“宗族”式的民族观，这种置民族特质于不顾的极端应对之策显然无助于理想民族关系的构建。以上不同利益代表阶级虽提出了各自主张，但限于本身阶级属性所代表的仅是少部分阶层的利益，难以改变对民族关系调处、民族问题解决的本质性认识，民族间不平等、被压迫与被剥削的情形仍旧难以改变，特别是绝大多数底层少数民族群众的利益实难保障。

不同于上述各种主张，中国共产党自成立之日起就十分关注国内民族问题，坚持在马克思列宁主义基本原理的指导下，探寻中国民族问题的解决之道。特别值得称道的是，中国共产党成立初期，虽革命力量弱小，国家积贫积弱，受到国内外各种势力的复杂影响。但面对内忧外患，中国共产党始终以受苦受难的广大各族人民群众利益为核心，坚守立党之初挽救民族危亡、复兴民族大任的崇高革命理想，将民族问题视为中国革命问题的一部分。虽然在探索和实践民族区域自治制度的过程中，面对诸多困难和挫折，但仍然以实事求是、坚持不懈探求真理的伟大革命精神和科学解决实际问题的态度，走出了一条具有中国特色、符合中国国情的解决国内民族问题的光明大道。

历时愈久，对一些关键问题能够看得更清楚。虽然历史已经证明了民族区域自治制度是适合中国国情并能有效解决中国民族问题的正确选择，但是理解我们党探索这一制度的不易和复杂性仍是十分必要的。

立党之初，在学习马克思列宁主义解决民族问题的基本原理和苏联解决其民族问题的相关实践的基础上，提出了民族自决和联邦制的主张，并在新民主主义革命时期以民族自决来解决国内民族问题。一方面，特定的历史背景决定了中国共产党当时的民族主张。当时，中国处于帝国主义列强加紧侵略和国内军阀割据的混乱状态之中，为了动员团结全国各族人民起来打倒军阀、赶走帝国主义，中国共产党提出了“由人民统一中国”“联邦制”的主张。此外，当时中国共产党承认民族自决，是有利于团结被压迫的各族人民展开反对帝国主义斗争的。另一方面，当时尚处“年幼”的中国共产党经验不足、受外部影响也是一个因素。“民族自决权”也是效法列宁，借用苏联的提法，后来随着中国共产党在政治上的成熟，便舍弃了这一主张。[10]

新中国成立后，中国共产党通过诸如民族识别、少数民族历史文化调查等活动为民族区域自治制度的具体实践奠定了扎实的基础。在具体推进过程中，以实事求是、慎重稳进的方针区分民族地区不同的情况，分别采取不同的政策，有效推进这一制度付诸实践。可以说，没有中国共产党的领导，这一体现了民族因素与区域因素、政治因素与经济因素、历史因素与现实因素相统一的中国特色解决民族问题的制度是无法在中华大地生根、结果的。

新时代坚持中国共产党的领导，一是坚决以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，坚持党对民族工作方方面面的领导。二是坚持马克思列宁主义经典民族理论对民族工作的原则性指导，同时深入学习和领会党在新时代对民族工作的各项理论指导与政策指示。三是在巩固统一多民族国家的建设过程中，坚持铸牢中华民族共同体意识，坚持不懈开展马克思主义国家观、民族观、历史观、文化观、宗教观宣传教育，注重民族事务管理法治化建设。

(二)坚持和完善民族区域自治制度

民族区域自治制度是中国共产党运用马克思列宁主义解决我国民族问题的基本政策，是国家的一项基本政治制度。从1936年8月豫海县回民自治政府成立到1965年9月西藏自治区成立，这一制度受到了各少数民族群众和各民族地方的积极拥护与大力支持。多年来，经过民族区域自治制度的有效实施，少数民族地区的政治、经济、文化、社会各方面取得了可喜的成绩、巨大的进步。可以说，民族区域自治制度已经在少数民族和少数民族地区有了扎实而深厚的实践基础。但是，在改革开放和社会主义现代化建设的新时期，随着我国发展中一些新问题的出现，有些人对民族工作中的一些传统理论与政策产生了些许疑问。尤其是在西方敌对势力和宗教极端分裂势力的影响下，更是出现了一些有组织的破坏国家统一、民族团结的严重暴力犯罪事件。这些影响民族政策的观点和行为对民族区域自治制度贯彻落实造成了一定的困扰。

2014年9月，习近平总书记在中央民族工作会议上强调指出：“民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度，是中国特色解决民族问题正确道路的重要内容和制度保障。”[11]新时代，如何坚持和完善民族区域自治制度？

一是正确理解统一和自治相结合的根本内涵。民族区域自治以统一为前提，自治是统一下的自治。《民族区域自治法》第五条明确规定：“民族自治地方的自治机关必须维护国家的统一，保证宪法和法律在本地方的遵守和执行。”同时，在维护国家统一的前提下，要充分发挥民族自治地方的主动性、积极性。在新时代，如何缩小民族地区与经济发展具有优势的地区间的差距，是事关民族区域自治制度得到进一步巩固和发展的关键。无论是民族自治地方的自治机关对自治权的行使，还是国家的帮助，都需要充分考虑民族自治地方本身的特点和需要，这也是民族自治地方“自治”得以实现的重中之重。

二是正确理解民族因素和区域因素相结合的根本内涵。民族区域自治体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神，充分体现了“民族因素”。但民族区域自治绝不是哪个或哪几个少数民族独享的“自治”，民族自治地方的建立是综合考虑少数民族聚居、有利于处理民族关系、有利于当地经济发展以及参酌历史情况的基础上，以区域为载体形成的。民族因素和区域因素的结合是具有中国特色的民族区域自治制度的本质特征。

三是坚持和完善民族区域自治制度要充分考虑这一制度具有时代性、曲折性和动态性的特点。在中国革命、建设、改革的不同时期，民族区域自治制度呈现出不同的发展特点，历久弥新。在革命时期和新中国成立初期，民族区域自治制度重在制度构建基础上的政权建设；在改革开放初期，民族区域自治制度重在法制建设基础上的各方面发展；在新时代，民族区域自治制度应该在特别重视民族自治地方加快经济发展、民生保障的基础上，进一步完善少数民族的政治、经济、文化、社会等诸多权益的切实保障。在中国共产党的坚强领导下，要充分认识这一制度应当是需要不断完善和动态发展以适应复杂多变的国内外形势。

(三)以民族区域自治法制化助力实现民族事务管理法治化

1984年《民族区域自治法》的颁行使民族区域自治制度得以在国家基本法中巩固下来。2001年根据社会主义市场经济条件下进一步加快民族自治地方经济社会事业发展的需要，在充分尊重和体现民族自治地方各族人民意愿的基础上，进行了全面的修订。2005年国务院《实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》的施行填补了《民族区域自治法》配套实施规范的重要空白，民族区域自治法制也由此迎来了迅速和深远发展的关键时期。随着2013年党的十八届三中全会“坚持和完善民族区域自治制度”的提出。2014年第四次中央民族工作会议的胜利召开，以及中共中央、国务院《关于加强和改进新形势下民族工作的意见》的印发，为新时代民族法制的发展提出了新思路、新要求。2017年党的十九大，2019年十九届四中全会、全国民族团结进步表彰大会以及2020年中央第七次西藏工作座谈会和中央第三次新疆工作座谈会的召开，习近平总书记阐释了新时代民族工作的方向和指针。在新时代铸牢中华民族共同体意识，巩固民族团结的成果，依法妥善处理涉及民族因素的问题，坚持在法治轨道上处理涉及民族因素的问题，都对构建和完善以《民族区域自治法》为核心的民族区域自治法制体系提出了新的要求；同时，以民族区域自治法制体系的完善为核心助推民族事务管理法治化的实现亦是应有内涵。具体可从以下方面考虑。

一是继续坚持《宪法》在民族区域自治制度的贯彻实施方面的精神指引和理念指导的原则。民族区域自治制度是在统一多民族国家的构建中是一种制度化的宪法共识。无论自治权的设定还是中央与民族自治地方权力划分的根本原则都应秉持这一原则。同时，应继续推进《宪法》中对民族区域自治制度规定的具体落实和充分实施。就民族区域自治制度在经济发展、民生保障、生态环境保护等重要问题在根本法层面做出相关的原则性规定。

二是继续加强民族区域自治制度法律法规的完善。针对一段时间以来理论研究和实务操作层面对《民族区域自治法》本身存在的条款界定不清晰，原则性、政策性强，监督机制不尽完善，责任追究机制缺失等问题，应继续加强相关理论研究，适时修改完善。同时，从中央到民族自治地方应进一步加强对配套立法的制定和完善。针对当下民族自治地方立法中套改上位法、照搬其他民族地方立法规定的问题，一方面应该充分重视民族自治地方立法的重要性与特殊性，尤其应重视完善民族自治地方立法的实施机制；另一方面，中央层面也应重视对民族自治地方立法的相关“赋权”，支持和鼓励民族自治地方充分发挥地方立法的积极性与主动性。

三是重视从民族区域自治法制化到民族事务管理法治化的实现。在静态制度规则已完善的情况下，要重视民族区域自治法制的实施问题，以期全面形成“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理体系，打造共建共治共享的社会治理格局。比如，在具体民族矛盾解决、纠纷调处的过程中，“不能把涉及少数民族群众的民事和刑事问题归结为民族问题，不能把发生在民族地区的一般矛盾纠纷简单归结为民族问题”，在民族事务管理法治化的进程中要“一断于法”，就应有相关完善的法制作为基础和前提。同时，对于传统意义上一概敏感的“民族问题”应被进一步解构为民族政治问题和民族法律问题。对于前者，仍需主要通过政策手段加以应对和解决；而对于后者，由于其本质上属于法律问题，必须强调以法律为解决策略的核心路径。[12]

中国共产党领导下的民族区域自治制度经历了艰难探索、曲折发展和日益完善，面对苏联解体、东欧剧变以及世界上因民族问题而引发的冲突和危机，展现出了顽强的生命力和巨大的影响力。新时代，对民族区域自治制度我们理当倍加珍惜与尊重，这是建党百年来中国共产党深刻领会马克思列宁主义基本原理与充分认识中国国情的智慧凝结，应坚持发展和完善这一伟大的制度，使之在中华民族伟大复兴的历史进程中焕发出生机与活力。

注释：

①《若干规定》第31条：对违反国家财政制度，财务制度、挪用、克扣、截留国家财政用于民族自治地方经费的，责令限期归还被挪用、克扣、截留的经费，并依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。