安徽自贸区基本公共服务水平测度与一体化发展对策研究

刘牧晨，项松林，周泽宇

(1.安徽建筑大学 公共管理学院，安徽 合肥 230601；2.安徽建筑大学 城市管理研究中心，安徽 合肥 230601)

区域经济一体化既是全球发展的大势所趋，也是中国发展的内生需要[1]。自由贸易区是当今世界经济全球化和区域经济一体化的产物，在推动经济社会高质量发展的新时期，中国主动深化改革，扩大开放，实施自贸区战略。党的十七大明确提出加强多边双边经贸合作，首次将自贸区战略上升到国家层面①。十八大提出加快实施自由贸易区战略，扩大内陆沿边开放②。十八届三中全会进一步提出要以周边为基础加快实施自由贸易区战略，坚持双边、多边、区域次区域开放合作③。中国自由贸易区是在国境内外设立的，以优惠税收和海关特殊监管政策为主要手段，以贸易自由化、便利化为主要目的的多功能经济性特区。截止2020年9月，我国已设立21个自贸区。

2020年9月21日，国务院发布《中国(安徽)自由贸易试验区总体方案》，标志安徽自贸试验区正式获批。根据方案，安徽自贸区实施范围为119.68平方公里，涵盖合肥(64.95平方公里)、芜湖(35平方公里)、蚌埠(19.91平方公里)三个片区④。这三片区成功入围中国自由贸易区，是合肥、芜湖、蚌埠三地区域协作从“合芜蚌自主创新综合配套改革试验区(2008年)”“合芜蚌国家自主创新示范区(2016年)”不断转型与升级的新成果。未来，安徽自贸区以制度创新为核心，以产业升级为路径，以深化改革为主线，探索建立跨区域利益分享机制，积极推动长三角自贸试验区协同发展，发挥其在“一带一路”建设和长江经济带发展中的重要作用，打造对外开放新高地。

作为安徽省经济最具活力、开放程度最强的区域之一，自贸区发展的关键是在制度上破除要素流动障碍，形成统一市场和集聚比较优势，实现在集聚中走向一体化。基本公共服务一体化是区域一体化的重要战略内容，其实质是强调该区域内公民所享受的基本公共服务能打破行政区划界限，逐步实现公共服务便利共享、制度对接、水平趋衡与政策协同，进而提升整体竞争力[2]，其核心是破除行政壁垒，转变政府职能，进行渐进式改革和合作，推动整体体制创新。随着经济社会转型，劳动力要素流动越来越主导资本、技术等要素流动和配置的格局，劳动力要素的自由流动离不开基本公共服务的全面对接与深入融合，基本公共服务一体化发展已然成为城市化和城市群发展日益重要的驱动力，要想推动安徽自贸区经济社会高质量发展，安徽自贸区基本公共服务一体化必须先行。

1 文献回顾

国外关于公共服务的研究起步较早，但鲜有针对基本公共服务一体化的研究。国外对公共服务研究的思想源泉最早可以追溯到1776年亚当·斯密在《国富论》里的讨论，他认为政府应更多地承担基本公共服务供给责任[3]。19世纪后半叶，德国社会政策学派瓦格纳提出了公共服务概念，认为随着经济发展，公共服务供给变得尤为重要[4]。1954年谬尔森首次明确了“公共产品”这一概念，认为所有人应该均等享有公共服务[5]。

国内学界对于基本公共服务均等化的研究较为系统且详细，学者也从不同角度对基本公共服务一体化进行了诠释。部分学者阐述了基本公共服务一体化建设对区域经济社会发展的重要性。如张菊伟强调了基本公共服务一体化建设是同城化进程的关键环节，提出通过组建“过渡性”政府，建立基本公共服务体系，改革转移支付制度等措施提升基本公共服务一体化水平，为我国基本公共服务一体化建设提供了有益经验和借鉴[6]。张耀军认为基本公共服务一体化是京津冀一体化内涵的重要方面，也是京津冀一体化的最终归宿，提出基本公共服务一体化发展需要发挥政府主导作用[7]。还有部分学者从城乡一体化视角进行分析。例如吴长剑等提出要改革基本公共服务管理户籍、行政、央地政府分工合作、财政、绩效评价、法律体制，推进我国城乡基本公共服务一体化发展[8]。吴业苗在理顺我国城乡基本公共服务一体化制度演进脉络的基础上，提出推进城乡基本公共服务一体化的具体举措[9]。

综上所述，国内外学者对于基本公共服务一体化的研究尚未形成共识，鲜有学者对区域基本公共服务一体化水平进行阐述和测度分析，且针对安徽自贸区基本公共服务一体化水平的聚焦性研究也较为罕见。因此，本研究通过构建指标体系，运用熵权法及变异系数测度安徽自贸区基本公共服务一体化水平，以进一步揭示安徽自贸区基本公共服务一体化实现程度的区域内在差异。

2 基本公共服务指标体系构建

2.1 指标构建及数据来源

遵循指标构建的可操作性、科学性、层次性原则，本研究从基本公共教育、公共文化体育、劳动就业创业、医疗卫生四个维度构建一级指标，设计一级指标4个，二级指标12个(见表1)。指标数据来源于合肥、芜湖、蚌埠三市的《统计年鉴》(2009-2019年)及《国民经济与社会发展公报》(2008-2018年)。

表1 安徽自贸区基本公共服务水平测度指标

2.2 基本公共服务一体化水平指数计算步骤

第一步，运用熵值法测量各市基本公共服务发展水平。核心思想是赋予指标权重后，对各市基本公共服务发展水平进行量化排序，计算步骤如下：

(1)正指标的无量纲化处理。

其中，Mj为xij最大值，mj为Xij最小值；Xij表示第i年的第j个评价指标值。

(2)负指标的无量纲化处理。

(3)计算第j个指标下，第i年的特征比重或贡献度。

(4)对第j个指标进行熵值计算。

(5)差异性系数计算。

gj=1-ej

(6)确定评价指标的权重。

(7)运用评价指标权重Wj，与无量纲化后的数据Xij相乘。

第二步，采取变异系数来衡量各市的基本公共服务一体化水平。计算公式如下：

其中，C.Vi代表第i年的变异系数，SDi代表第i年各市基本公共服务指标的标准差，Ei代表第i年的各市基本公共服务指标数据的均值，如变异系数数值越大，地区基本公共服务一体化发展水平越低。

3 安徽自贸区基本公共服务一体化测度结果分析

3.1 区域基本公共服务整体呈上升趋势

从图1可以看出，从“十一五”中期(2008年)到“十三五”中期(2018年)，安徽自贸区各片区有基本公共服务发展水平出现不同程度的回落，但整体呈明显上升趋势。

图1 安徽自贸区基本公共服务发展水平趋势分析

合肥市基本公共服务发展水平得分由24.97分(2008年)增至72.05分(2018年)，芜湖市由25.93分(2008年)增至77.66分(2018年)，蚌埠市由31.59分(2008年)增至78.91分(2018年)，从整体水平和提升速度来看，芜湖市都是安徽自贸区基本公共服务发展较好的片区，动态来看，随着时间的推移，三片区基本公共服务水平差距缺口缩小，到2018年，呈现蚌埠高于芜湖，芜湖高于合肥的格局(见图1)。2018年合肥、芜湖、蚌埠三市地方公共财政支出分别为1004.9、457.04、295.8亿元，一般公共服务支出分别为70.9、31.9、21.9亿元，无论是公共财政支出还是一般公共服务支出，合肥市都处于前列，然而，考虑到人口因素之后，合肥市相较于芜蚌两片区的优势就被弱化了。

3.2 区域基本公共服务一体化水平差异扩大

运用变异系数对安徽自贸区总体进行分解测度，得出合肥-芜湖，合肥-蚌埠，芜湖-蚌埠基本公共服务一体化建设情况，如图2所示。

图2 2008-2018年合芜、合蚌、芜蚌 基本公共服务一体化系数测量结果

2018年合肥-芜湖、合肥-蚌埠、芜湖-蚌埠基本公共服务变异系数均在0.5水平线以下，整体差异较小，合肥-芜湖片区基本公共服务水平变异系数从0.027(2008年)增至0.053(2018年)，2011年其变异系数高达0.46，基本公共服务水平差异扩大，2008-2018年，合肥-芜湖、芜湖-蚌埠片区基本公共服务水平变异系数均呈波动下降趋势，一体化水平有所提升，其中，芜蚌片区基本公共服务一体化水平最高，合蚌基本公共服务发展一体化发展最为稳定(见图2)。“十一五”时期，各片区间基本公共服务差异较大，2011年后，国家出台和制定了一系列关于基本公共服务均等化的政策文件，比如：《国家基本公共服务体系“十二五”规划》和《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》等，基本公共服务均等化和一体化程度越来越受到党和国家的重视，合肥-芜湖、合肥-蚌埠、芜湖-蚌埠片区基本公共服务一体化发展也取得了相应成效。

3.3 社保和就业是区域基本公共服务一体化最大短板

从内容维度来看，由于行业特性、发展战略不同，分片区、分时间呈现出不断演化的特征，据图2的绝对数值反映，基本公共文化服务变异系数在0.3上下波动，基本社保和就业服务在0.5上下波动，基本公共教育和医疗卫生服务在0.1-0.7之间波动，基本公共文化在安徽自贸区率先达到较高的一体化程度，而基本社保和就业服务一体化水平较低，总量和结构亟需进一步优化。“十一五”时期，基本公共教育服务与基本医疗卫生是抑制安徽自贸区基本公共服务一体化水平的突出短板，进入“十二五”和“十三五”时期后，基本社保和就业服务的差异程度高于其他三类基本公共服务，成为安徽自贸区基本公共服务一体化发展的主要壁垒。总体来说，2008-2018年安徽自贸区各类基本公共服务一体化变异系数虽存在小幅振荡，但整体呈现逐年递减趋势，各类别基本公共服务一体化水平有所提升(见图3)。

图3 安徽自贸区基本公共服务 一体化系数趋势分析

究其原因：安徽自贸区三片区以长三角一体化及长江经济带建设等国家战略为依托，积极推动经济社会发展，各地方政府对各类别基本公共服务的财政供给不断加大，基本公共服务供给理念不断转变，一定程度上提升了一体化水平。而合肥、芜湖、蚌埠三片区失业、工伤、生育保险参保率差异较大，2018年，合肥各类保险参保率基本是蚌埠的3倍，是芜湖的1.8倍，城镇新增就业人数是芜湖的2.7倍，是蚌埠的3.1倍，差距较为明显，导致基本社保和就业一体化水平偏低。

4 安徽自贸区基本公共服务一体化发展中存在的障碍

4.1 基本公共服务区域发展不平衡

安徽自贸区基本公共服务水平整体有所提升，但目前仍存在区域发展不平衡的现实问题。究其原因，一是受地区经济发展和政府财政实力影响，安徽自贸区三片区基本公共服务财政投入存在明显差异。2018年，合肥市GDP为7822.91亿元，远高于芜湖市的3728.53亿元和蚌埠市的1714.66亿元，相应地，合肥市一般公共服务财政支出为1004.9亿元，远高于芜湖市的457.04亿元和蚌埠市的295.79亿元，2018年合肥市基本教育支出三片区基本公共服务需求增长与财力供给之间的矛盾日益突出，造成三片区在基本公共教育、医疗与卫生、公共文化、社保与就业在总量、质量、结构上有所差异；二是受人均公共财政收入和人均GDP影响，2018年合肥、芜湖、蚌埠三片区人均公共财政收入分别为8810、8180、4500元，人均GDP分别为9.75、8.81、5.07万元，合肥、芜湖两片区人均公共财政收入分别是蚌埠的1.96、1.82倍，人均GDP分别是蚌埠的1.92和1.74倍。综合图1来看，人均公共财政收入及人均GDP较高的片区基本公共服务发展得分也较高；三是受政府公共服务偏好影响，政府作为基本公共服务供给的主体，其公共服务影响偏好影响了对基本公共服务的投入力度和重视程度，重视程度越高，投入力度越大，基本公共服务投入占GDP的比重往往较高,基本公共服务水平相对也较高。

4.2 基本公共服务利益协调机制有待健全

一方面，安徽自贸区行政壁垒问题客观存在，合芜蚌三片区虽处于同一行政区划，但由于合芜蚌协调发展尚处于起步阶段，各个片区所处的政策环境不一致，地方政府依靠财政投入负责辖区内的基本公共服务，出于对短期利益的追求，在基本公共服务体系建设上遵循各自为政的“一亩三分地”发展思维，存在较为明显的行政壁垒及地方保护主义。“理性”竞争理念鼓励追求利益最大化和成本最小化，各片区以“本区域利益最大化”为价值导向配置公共资源，阻碍了资金、技术等要素在不同片区的自由流动以及公共资源的有效配置，妨碍了基本公共服务的整合对接，严重制约了安徽自贸区基本公共服务一体化进程。另一方面，安徽自贸区整体协调合作机制尚未健全。首先，合芜蚌三地政府缺乏一套平等的协商机制，虽然合芜蚌就一些重要领域进行了双向互访和多边协商，但一直未能建立正式的高层协调机制，在出现责任归属、可得利益等矛盾和问题时，难以进行调控；其次，安徽自贸区治理的行政权力运行具有较为明显的单向性，严格遵循“中央-省级-城市政府”的规则运行，“中央-区域-城市政府”的协调性制度难以自觉形成，在实际发展过程中，受自然禀赋、发展水平等结构性因素影响，对基本公共服务提升的目标定位也各有侧重，导致安徽自贸区基本公共服务横向联系不强，难以适应基本公共服务一体化进程[10]。

4.3 基本公共服务共享平台亟需构建

安徽自贸区基本公共服务一体化发展离不开共享平台的构建。第一，安徽自贸区缺乏财政统筹平台，财政收入是基本公共服务一体化建设的主要供给源，财政收支分配一直是区域一体化发展需要面临的一个敏感而复杂的问题，即区域基本公共服务一体化建设过程中，关于资金的来源与使用计划与说明。目前，合肥、芜湖、蚌埠三片区财政仍由三地财政局独立支配，三片区根据自己的发展目标和规划，独立制定基本公共服务财政收支计划与安排，基本公共服务一体化建设责任及财政资源难以合理划分，难以发挥片区“1+1>2”的合力作用，一个公平公正的基本公共服务财政统筹平台亟需构建。第二，安徽自贸区基本公共服务一体化信息平台亟需建立。一方面，不同片区对基本公共服务平台政策投入、资金投入力度各有不同，各片区内部基本公共服务平台建设数量与质量参差不齐，差异性明显，在基本公共服务一体化发展过程中难以迅速、准确地获取其他片区的基本公共服务发展情况，限制了基本公共服务一体化进程；另一方面，安徽自贸区处于初步发展阶段，片区基本公共服务一体化建设平台建设缺乏统一而科学的规划，数据红利有待释放，跨层级、跨区域、跨系统、跨部门的智慧化“互联网+基本公共服务”平台尚未建立，难以运用信息化手段感知一体化态势及进行科学决策[11]。

5 自贸区基本公共服务一体化路径构建

5.1 以多元供给为手段，助力基本公共服务一体化有效供给

助力基本公共服务一体化发展，需要以多元供给为手段，采用政府、市场、社会组织组成的三位一体“多中心”基本公共服务多元供给方式。一是提高政府供给能力。政府是基本公共服务最主要的供给者，不仅要承担基本公共服务的供给责任，还需要充分调动市场和社会力量的积极性，为其营造良好发展环境。安徽自贸区各片区政府可以借鉴公私合资合作制、托管制及政府采购制等发达国家和地区的基本公共服务供给方式，积极调动市场和社会力量的积极性，进而满足人民对基本广告服务的多元化需求。二是积极发挥市场作用。相比于政府提供而言，市场力量在基本公共服务的生产、供给方面更具有科学性、灵活性，市场机制的引入可以提升基本公共服务的质量，因此，要完善基本公共服务市场准入准则，明确市场主体的资质要求、进入方式及资金偿付方式等。此外，需要加强法制建设，加大监管力度，减少市场力量进入基本公共服务领域的限制，让不同行业、地区、类型的市场主体参与基本公共服务项目的公平竞争。三是培育壮大社会组织。通过财政补贴、税收优惠等举措建立多元化资金筹集渠道，改变资金来源单一的情况，通过合同承包、政府补助、凭单制等具体形式与政府建立互助合作伙伴机会，积极发挥社会组织在基本公共服务领域的功能。

5.2 以改革创新为动力，建立基本公共服务一体化体制机制

打破区域行政壁垒、统一合芜蚌三片区基本公共服务的制度安排是实现安徽自贸区基本公共服务一体化的关键。一是构建成本分担和利益共享机制，设立自贸区基本公共服务一体化领导小组，负责协调管理基本公共服务事务，对不同基本公共服务项目采取不同的利益补偿方式；二是构建基本公共服务绩效评价与监测机制，要引入独立的第三方评估机制，进行有效外部制衡，形成由政府、媒体、第三方评估机构、社会公众等构成的多元评估体系，建立全过程的动态评估体系，进行动态的监督、跟踪、反馈与评估。三是积极完善基本公共服务一体化标准体系。以科学技术、实际经验为基础，在安徽自贸区区域内打造“一个清单+一套标准+一套评价”的具有内源性、长久生命力的“三一”基本公共服务标准体系，在确定清单的基础上明确基本公共服务标准，完成区域内基本公共服务标准的互认和对接，在充分协商与沟通的基础上，清晰界定各自在推进基本公共服务领域标准化制定、实施的职责，推动三片区基本公共服务资源的有序流动与有机融合。

5.3 以信息技术为依托，打造基本公共服务一体化共享平台

一方面，安徽自贸区要积极探索纵横结合的财政转移制度，建立财政统筹平台。为了真正实现安徽自贸区基本公共服务一体化，应建立一个凌驾于合芜蚌三片区地方组织之上的专门财政机构，合理使用分配财政，同时，监督财政转移支付资金的公平性。另一方面，安徽自贸区基本公共服务一体化建设应融入大数据和互联网思维，在合芜蚌三片区政府大数据资源共享的基础上，释放数据红利，重构整合现有基本公共服务资源，打造一个基本公共服务一体化信息平台，对外进行平台受理和中心调度，对内进行协作协同，逐步形成线上线下强强联动的基本公共服务一体化信息平台。例如，在医疗卫生方面，构建以居民健康档案为重点的全民健康信息子系统和以数字化为依托的医疗协作系统，实现双向转诊、会诊等远程医疗服务、异地就医急诊医疗费用直接结算，推动医疗资源合理配置[12]。此外，基本公共服务信息一体化平台责任部门应制定管理规则，注重平台绩效的考核与评估，保证数据安全与平台稳定，为平台发展打下坚实基础，进一步改善基本公共服务资源分配不均现象，让片区居民享受到均等、优质的基本公共服务。

注释:

①引自党的十七大报告。

②引自党的十八大报告。

③引自十八届三中全会公报。

④引自《中国(安徽)自由贸易试验区总体方案》。