中国未成年人强制报告制度的检视与完善

杨雯清，李泳霖

（汕头大学，广东 汕头 515063）

从2013 年最高法、最高检、公安部、司法部颁布《关于依法惩治性侵未成年人犯罪的意见》（简称《意见》）至今，未成年人强制报告制度的建立成为了各地未检部门工作的一项重要内容。聚焦司法实务部门，浙江杭州市、江苏无锡市、江西省广昌县等地检察机关会同有关部门已经建立了强制报告制度，且取得了一定的效果①以浙江杭州市为例，不仅与当地11 家职能单位联合发布了《关于建立侵害未成年人案件强制干预制度的意见》，而且在短短两年的时间已经通过报告线索办理了侵害未成年人权益刑事案件33 件。史卫忠：《为未成年人提供全面综合司法保护》[J].载《人民检察》2020 年第17 期，第34 页。。着眼于法律法规的出台，自《意见》中首次规定性侵害未成年人案件中的报告主体、报告范围和报告对象后，2020 年《未成年人保护法》将强制报告制度上升为法律规定。为了保障该制度的具体施行，2020 年5 月最高检、国家监察委、公安部等九部门联合颁布了《关于建立侵害未成年人强制报告制度的意见（试行）》（简称九部门《意见》），较为详细的规定了责任主体、侵害情形、报告对象、失职追责和服务救助等内容。最高人民检察院未检厅厅长史卫忠提出：“强制报告制度的实施对加强未成年人全面综合司法保护，及时有效惩治侵害未成年人违法犯罪发挥重要作用。”[1]然而，司法实践中，该制度的运行效果并不尽如人意，多数案件依然无人报告。具体而言：一些学校为了声誉而选择隐瞒不报②湖南某小学教师强奸、猥亵学生案件发生后，学校负责人选择隐瞒不报。https://new.qq.com/rain/a/20210601A02TMW00。；部分医护人员可能出于“多一事不如少一事”而不愿上报③在杨某某强奸、猥亵幼女案件中，被告人杨某某曾经带被害人先后求医于两家正规医院，但在进行例行检查后，两家医院的医务人员在可以凭借被害人伤情异常、判断出其可能遭受不法侵害的情况下，没有选择及时报警，仅仅以被害人伤势过重无法医治为由让杨某某离开，导致犯罪分子逃脱法网。叶玉秋、桑涛等：《性侵未成年人案件强制报告干预制度研讨会综述》[J].载《青少年犯罪问题》2019 年第1 期，第116 页。；一些社工由于无法确认未成年人是否真的受到侵害而宁愿不报①社工提到虽然《北京市关于加强困境儿童和留守儿童保障工作实施意见》中规定儿童脱离监护人、监护人丧失能力或者不履行监护责任属于强制报告范围，但是监护缺失、监护不足、监护不当等情况尚无法明确界定和识别标准，导致他们难以筛查和识别必须报告的对象，只能依照经验和职业敏感度来识别困境儿童，但是仅凭经验判断和报告，难免有错漏，这种情况部分社工宁可不报。冷园园、乔冬平：《困境儿童强制报告制度的认识和实践—基于社工视角》[J].载《山东青年政治学院学报》2021 年第2 期，第17 页。，还有一些人担心自己被报复而不敢上报②多数受访者表示报告是一件得罪人的事情，有很多不可预知的风险，所以不敢上报和不愿意冒风险。同上。，更多的人则是根本不知道这项制度的存在。有鉴于此，本文试图对我国未成年人强制报告制度实践中的现状进行反思，并以域外部分国家成熟的经验为蓝本，完善我国强制报告制度。

一、中国未成年人强制报告制度进步性的体现

强制报告制度的推行有助于从源头解决侵害未成年人犯罪“发现难”的问题，其将道德义务上升至法律义务，督促报告主体积极履行报告义务，对于保护未成年人权益具有重大的现实意义，不仅是国家亲权原则的应有之义，也是儿童利益最大化原则的具体体现。

（一）是国家亲权理念的应有之义

“国家亲权”一般指国家居于无法律能力者（如未成年人或者精神病人）监护人的地位。其核心理论认为国家是未成年人的最终监护人，应当以未成年人的福利为本位，当父母不能或者不宜履行对子女的监护职责时，国家有权超越父母的亲权对未成年人进行强制性干预及保护[2]。

根据最高检发布的《未成年人检察工作白皮书（2020）》统计的数据显示（图1），侵害未成年人的案件有高发、频发的趋势。分析图2、3 可知：侵害未成年人案件中性侵害问题突出。此类案件多发于熟人之间，侵害人多为被害未成年人的家庭成员、邻居或教师③2018 年1 月至2020 年7 月底，上海市闵行区人民检察院共办理侵害未成年人人身权益案件97 件，涉109 人，其中熟人作案为79 人，占72.5%，老师与长辈共16 人，占20.25%。程慧、潘奕辰：《侵害未成年人案件强制报告制度的本土化构建——以上海市M 区为例》[J].载《上海市法学研究》集刊，2020 年第16 卷，第226 页。2012 年至2015 年7月，北京市西城区人民检察院共办理22 宗性侵未成年人的案件，其中14 名犯罪嫌疑人与被害人具有老师、邻居、老板等熟人关系，占犯罪嫌疑人总数的63.7%。未成年人被侵害后缺乏心理疏导。http://news.sina.com.cn/o/2015-07-24/0639 32142480.shtml。。熟人作案及缺少显著的外伤，使得此类案件具有天然的隐蔽性，这类案件的揭露往往需要依靠受害未成年人的主动告知。但是除了部分未成年人缺乏对加害行为的认知能力，易受到侵害人的哄骗、威胁和利诱之外，中国传统观念中的贞操文化带来的羞耻感也是阻碍性侵害案件被揭露的重要原因。贞操文化将性描绘为污秽行为，使得受害人在遭遇性侵害后对自己的身体怀有巨大的羞耻感和罪恶感，认为自己已经被玷污，遭受社会压力和污名化[3]。因而，一旦遭遇性侵害，未成年人往往担心名誉受损而选择自我化解羞耻并进行自我批判。同样，受害未成年人的监护人通常为了保护自己的孩子而选择私了。因此强制报告制度的确立有助于贯彻国家亲权原则。一方面，制定强制报告制度是我国行使国家亲权的表现。受侵害的未成年人父母未能报告的，国家及时出面，督促报告主体积极履行报告义务，实现对未成年人利益的保护。另一方面，强制报告制度可以有效帮助国家及时发挥救济作用。国家亲权介入的前提必然是“发现侵害事件”。倘若侵害未成年人的案件无法被发现，即便父母亲权缺位或者失格，国家亦无法发挥其救济作用。因此，有关人员第一时间发现并“强制”其向保护未成年人的专门机构报告疑似或确证的侵害未成年人案件，使国家得以发挥救济作用，应是国家亲权理念之要求。

图1 2017—2020 年被提起公诉的侵害未成年人犯罪数

图2 2019 年被提起公诉的侵害未成年人的犯罪行为

图3 2020 年被提起公诉的侵害未成年人的犯罪行为

（二）贯彻了儿童最大利益原则

儿童最大利益原则首次出现于1959 年《儿童权利宣言》。1991 年《儿童权利公约》将此原则确定为保护儿童权利的一般原则。把最大利益作为处理儿童问题的首要考虑因素，既是制定国际公约与法律法规的出发点，也是设置各类专门机构、开展各项专项行动的落脚点，已成为各缔约国必须履行的一项国际义务[4]。我国于1992 年批准加入《儿童权利公约》，作为该公约的缔约国，对儿童保护制度的设置理应适用于这一规定。《儿童权利公约》第19 条①《儿童权利公约》第19 条：1.缔约国应采取一切适当的立法、行政、社会和教育措施，保护儿童在受父母、法定监护人或其他任何负责照管儿童的人的照料时，不致受到任何形式的身心摧残、伤害或凌辱，忽视或照料不周，虐待或剥削，包括性侵犯。2.这类保护性措施应酌情包括采取有效程序以建立社会方案，向儿童和负责照管儿童的人提供必要的支助，采取其他预防形式，查明、报告、查询、调查、处理和追究前述的虐待儿童事件，以及在适当时进行司法干预。被认为是缔约国制定和实施强制报告制度的直接依据。强制报告制度报告主体范围广，报告范畴涵盖了儿童的生命、健康、发展等各项权利被侵害的情形，受理报告后通过采取一系列措施来阻断侵害行为，安置被害未成年人，这些都是儿童最大利益原则的具体体现。

我国的儿童权利观历经从无到有的演变。传统观念深受儒家长幼尊卑伦理观的影响，父权主义为主流价值观，儿童仅被视为成人的附属品，人身权利也经常被忽视，自我意识及独立人格完全被忽视，更谈不上作为独立主体享有相应的权利[5]。自20 世纪80 年代我国参与起草并批准《儿童权利公约》开始，中国公众的儿童权利意识开始逐渐得到加强。从2006 年《未成年人保护法》第3 条和第14 条可以看出，我国已经开始赋予儿童独立主体资格并保障其权利的行使②2006 年《未成年人保护法》第3 条：未成年人享有生存权、发展权、受保护权、参与权等权利，国家根据未成年人身心发展特点给予特殊、优先保护，保障未成年人的合法权益不受侵犯。未成年人不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法平等地享有权利。第14 条：父母或者其他监护人应当根据未成年人的年龄和智力发展状况，在做出与未成年人权益有关的决定时告知其本人，并听取他们的意见。。尽管被赋予独立主体资格，儿童与其他家庭成员天然的具有权利差异性，处于权利配置的弱势地位。加之，在中国传统“家丑不外扬”的文化背景下，发生在家庭环境中的性侵害或虐待儿童案件往往难以得到揭露。中国儿童权利依然处于弱势地位和“家丑不可外扬”的文化氛围皆不利于揭露侵害儿童事件，与儿童最大利益原则相背离，而确立强制报告制度正能有效解决这一困境。儿童最大利益原则体现儿童本位，其要求当儿童的需要与父母权力产生冲突时，必须关注儿童的需要，将儿童视为独立的个体给予法律的特别保护。强制报告制度通过权利资源的再分配来消除儿童的弱势地位，采用倾斜保护的方式明确处于弱势地位的儿童权利，从而保证儿童权益的实现[6]。同时强制报告制度将该原则融入中国的司法文化及价值观念中，改变“家庭隐私”不容干涉的传统观念，打破传统伦理束缚，当儿童利益与家庭隐私发生冲突时，应当以儿童利益作为衡量标准。

二、问题检视：中国未成年人案件强制报告制度之缺失与不足

虽然九部门《意见》和《未成年人保护法》对强制报告制度进行了较为系统的规定，但是由于规定散见于各种法律文件中，缺乏协调性和统一性。详言之，现行规定在适用范围、报告对象、追责机制等方面皆存在较大的优化空间。

（一）适用范围过于狭窄

世界卫生组织将儿童虐待区分为躯体暴力、精神暴力、性暴力和忽视四种基本类型[7]。分析相关法律法规可以看出（表1），我国强制报告制度所指向的暴力类型仅被限制在躯体暴力、性暴力以及可构成严重刑事犯罪的行为，同时需要发生“严重侵害”的后果才能启动报告。其并未将精神暴力、一般忽视及儿童色情列入强制报告的情形，难以实现对各种侵害未成年人行为的全方面打击。

表1 我国法律政策对强制报告制度的主要规定

（二）报告受理主体不适格

《反家暴法》与九部门《意见》中均规定公安机关是强制报告的受理主体，备案机关为报告人的主管行政机关。然而对于公安机关是否适合作为报告主体，反对者从多角度提出质疑：其一，强制报告制度的目的不仅在于惩治加害人，更在于及时对被害儿童开展综合性保护，因此报告受理主体应当是熟悉儿童保护事项的机关。然而，我国少年警务仍然处于萌芽阶段，公安机关并不存在专门处理未成年人案件的机构或人员，加之，由于缺乏相关培训，多数人员并不了解少年司法的相关制度；其二，公安机关受理的治安、刑事案件数量庞大，警力有限导致他们对涉及未成年人案件的处理往往“力不从心”；其三，公安机关立案的标准是需要出现明显的侵害结果，对于未成年人疑似遭受侵害或者长期被忽视等情况往往不会处理，但这显然违背强制报告制度的设立初衷；其四，九部门《意见》第12 条规定公安机关发现未成年人需要保护救助的，应当委托或者联合相关部门开展必要的保护措施。但对被侵害的未成年人的救助应当具有及时性和高效性，通过公安机关受理后识别为需要保护救助的案件，再进行委托或者联合有关部门进行保护，易于造成救助工作的不及时和效率低下。

（三）追责机制欠缺

人类“趋利避害”的本性会驱使一部分行为主体想方设法地逃避法律义务，而法律责任的设置则在很大程度上可以预防与减少这些现象的产生[8]。当前我国报告人的报告主动性低，鲜有报告主体积极主动履行报告义务①2018 年1 月至2020 年6 月份，上海市闵行区检察院共办理侵害未成年人人身权益的审查逮捕案件92 件，审查起诉案件84 件，其中发生在学校及校园周边的7 件，培训机构的4 件，医疗机构的4 件，其中仅有5 件系学校及医疗机构发现线索后主动报案。见闵行建立侵害未成年人权益案件强制报告处置干预机制：行业人员知情不报将被追责。https://www.360kuai.com/pc/9a4d61a2a706690c9?cota=3&kuai_so=1&sign=360_57c3bbd1&refer_scene=so_1。。导致上述状况的主要原因就在于责任机制的阙如，仅仅依赖于报告者的主动性和社会责任感难以保证强制报告制度得到有效执行。具体而言，《未成年人保护法》第117 条②《未成年人保护法》第117 条规定，国家机关、基层群众自治组织以及密切接触未成年人的单位及其人员未履行强制报告义务并造成严重后果的，应当由上级主管部门或者所在单位对直接负责的主管人员和其他直接责任人依法给予处分。仅原则性规定未能报告应当予以追责，至于追究何种责任并未规定。而九部门《意见》第16 条①九部门《意见》第16 条规定，负有报告义务的单位及其工作人员未履行报告职责，造成严重后果的，由其主管行政机关或者本单位依法对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员给予相应处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。相关单位或者单位主管人员阻止工作人员报告的，予以从重处罚。中虽规定未能报告的应当追究其行政责任和刑事责任，但未明确规定使用《刑法》中哪一罪名来追究相关人员的刑事责任。

（四）保护措施单一

我国《反家暴法》第14 条②《反家暴法》第14 条：学校、幼儿园、医疗机构、居民委员会、村民委员会、社会工作服务机构、救助管理机构、福利机构及其工作人员在工作中发现无民事行为能力人、限制民事行为能力人遭受或者疑似遭受家庭暴力的，应当及时向公安机关报案。公安机关应当对报案人的信息予以保密。和九部门《意见》第13 条③九部门《意见》中第13 条：主管行政机关应当对报案人的信息予以保密，违法窃取泄露的报告事项、报告受理情况以及报告人信息的，依法依规予以严惩。皆规定应对报告主体信息予以保密，但仅依靠上述规定难以解决报案主体的后顾之忧，让他们敢于报案、愿意报案。实际上，除了害怕信息曝光，报告主体最担心的莫过于遭到打击报复。而我国强制报告制度恰恰缺少对报告主体进行人身安全保护的措施。如果不能降低报告主体的个人风险，消除其顾虑，将难以激发他们履行报告义务的积极性，进而阻碍强制报告制度的有效运行。

（五）响应机制不完备

及时发现侵害未成年人行为的目的不仅在于惩处加害人，更在于及时有效的对未成年被害人展开综合性保护。而我国强制报告制度仅仅侧重于报告机制，而缺乏对于响应机制的关注。在法律的应然状况下，响应机制一般包括调查评估、服务安置、处置惩戒3 个方面。但是，纵观我国相关法律法规，仅仅在九部门《意见》中对响应机制予以简单设计，包括立案侦查和保护救助两方面。但是该规定过于粗糙，一方面，缺乏具体的保护救助运行机制，难以发挥响应机制中服务安置的功能。与此同时，调查评估应当包括受理后初步审查—启动调查—评估分析—提出结论等环节，不应局限于立案侦查环节。另一方面，我国现行强制报告制度缺乏追踪机制，无法确定未成年人是否脱离侵害以及是否面临再次被侵害的可能。

三、分析与借鉴：未成年人强制报告制度跨地区的实践经验

强制报告制度的确立最早可以追溯至20 世纪60 年代的美国，1963 年美国儿童局制定了《儿童保护范例》，为各州建立儿童虐待责任报告制度提供立法参考[9]。至今，越来越多的国家和地区加入制定强制报告制度的行列。相关研究显示，美洲国家强制报告制度的覆盖率已达90%，欧洲国家也达到86%。另外，在非洲和亚洲地区，强制报告制度的覆盖率也已达到77%和72%[10]。美国、加拿大和澳大利亚均建立了较为成熟的强制报告制度。通过分析与比较域外强制报告制度的实践经验，对破解我国当前司法实践中的困境具有重要的启示意义。

（一）适用条件

美国、加拿大、南澳大利亚皆将儿童虐待四种基本类型纳入报告情形④美国规定强制报告的适用条件为父母或其他照料者实施不当的或者未履行职责的行为，导致儿童死亡或者遭受严重的肉体或心理侵害、性侵害或者剥削，或使儿童面临受到严重伤害危险的行为。南澳大利亚规定的报告情形为身体虐待、性虐待、心理虐待和忽视。。除此之外，美国大部分州还将儿童健康或安全产生威胁及实质性风险的行为囊括其中⑤See Child Abuse Prevention and Treatment Act 2019.。而加拿大《儿童与家庭服务法》2008 年修正案则进一步规定了儿童色情亦属于强制报告制度的适用条件[11]。澳大利亚部分州更是将目睹家暴列入报告范畴⑥新南威尔士州、塔斯马尼亚州、西澳大利亚和北澳大利亚将强制报告情形规定为身体虐待、性虐待、心理虐待、忽视和家庭暴力五种类型。。例如，纽芬兰州和拉布拉多州规定只要儿童所在家庭发生家庭暴力，无论是否对儿童造成风险或伤害，都必须予以报告[6]。

（二）报告机制

域外国家的报告对象主要是政府授权的儿童保护机构。例如，美国大部分州的报告对象为儿童保护服务机构，小部分州为儿童与家庭服务部。与之类似，澳大利亚的报告对象为当地儿童保护机构和社区服务机构。加拿大的报告对象范围则更广，不仅包括当地儿童福利机构，还可以向地方服务部门或警察进行报告。

关于未履行报告义务人的责任，常见的责任形式为罚款和监禁。加拿大采用罚款的追责方式。而美国和澳大利亚主要为财产罚和自由罚①美国多数州将未能报告的行为定性为轻罪，部分州对未能报告导致严重后果案件规定为重罪，未能报告者可能被处以一个月至五年的监禁。。此外，美国科罗拉多州和艾奥瓦州的立法规定了民事责任，主要体现为补偿性的财产责任，其立法目的是要求责任主体应对其不履行法律报告义务的违法行为而造成儿童持续遭受虐待的损害后果承担一定的补偿，可视为一种侵权性的赔偿责任[6]。

至于报告主体的保护措施，美国、加拿大以及澳大利亚皆规定如果报告主体因报告行为遇到身体或精神上的不法侵害，他们可以向政府部门请求予以保护②加拿大《儿童与家庭服务法》关于保护报告主体的条款则更为全面化：一方面，其明文规定“除在司法程序过程中要求或允许的情况外，除法律另有规定外或经报告者书面同意，任何人均不得披露报告者的身份”；另一方面，明令禁止对报告者进行骚扰、降级、干扰等方式的报复，为增强威慑力从而提升对报告责任主体的保护力度，还设立对报复报告主体罪行严格惩戒条款，即对其单处或并处以罚款不多于50 000 加元或监禁不超过两年。姚学宁：《网络儿童色情强制报告制度——基于中加两国儿童保护强制报告制度的比较性分析》[J].载《中国应用法学》2019 年第2 期，第117 页。。

（三）响应机制

发现侵害未成年人行为只是第一步，进行及时有效的干预才是实现儿童利益最大化的关键。为此，多数国家构建了较为完善的响应机制以实现对受害未成年人提供全方位的救助。例如，美国规定受理机构接到儿童虐待或忽视的报告后应当对报告的情形进行初步审查，未通过的报告将被筛除。如果发现儿童正面临侵害的现实危险，儿童保护机构会将儿童带离家庭送至紧急保护监管机构，此后24 小时或48 小时内向少年法庭申请听证获得保护儿童的授权[12]。对于儿童遭受轻微虐待和忽视的行为，且将儿童留在家中没有现实危险的，保护机构将制定服务计划，对父母等照料人进行指导培训或与家庭签订协议。对严重的儿童虐待行为，法律执行机构将接手调查，施害者将面临刑事指控。加拿大则是成立了由具备医疗、教育、心理或社会工作的专业人员组成的儿童救助协会，负责调查并提出儿童保护方案。如果评估认定原监护人不适格，协会将选择适合的短期寄养家庭，寄养时长为3 至5 年。寄养结束前，儿童救助协会将再次评估原生家庭能否恢复履行监护职责。从美国及加拿大的实践经验来看，响应机制应当包含以下基本特点：（1）在接到报告后，均先对报告进行初步审查，根据紧迫程度、虐待类型对个案进行分类；（2）评估环节贯穿整个案件处理阶段；（3）在服务安置阶段，多采取“保护性安置”的方式，确保儿童生活在安全的环境中，并且会对原生家庭进行服务和改造。

四、破解路径：中国未成年人强制报告制度完善之建议

当前，我国强制报告制度仍处于初步发展阶段，立足于我国的具体国情，通过吸收先进国家的经验，应当从适用条件、报告机制和响应机制三方面入手完善强制报告制度，使之能够实质性地发挥应有的作用。

（一）扩大强制报告制度适用条件

参照域外先进经验，基于国家亲权理念，立足未成年人保护实际需要，本文认为应当增加强制报告适用条件。

其一，增加持有儿童色情制品为适用条件。《儿童权利公约》第34 条c 项规定③《儿童权利公约》第34 条c 项明文规定：“缔约国承担保护儿童免遭一切形式的性剥削和性虐待之害，以此，缔约国尤应采取一切适当的国家、双边和多边保护措施，以防止剥削利用儿童从事色情表演和充当色情题材。”各缔约国应重视儿童色情问题。儿童色情制品大多以暴露儿童性器官、描绘儿童从事明显性行为为具体内容，其侵犯了儿童的性权利、身体权和隐私权。当今，互联网的普及和发展①根据中国互联网信息中心发布第47 次《中国互联网发展状况统计报告》数据显示，截止2020 年12 月，我国网民规模达9.89 亿，互联网普及率达70.4%。http://www.gov.cn/xinwen/2021-02/03/content_5584518.htm。2006 年欧盟委员会发起了“反对娈童癖内容P2P 活动的测量与分析”项目，在P2P 软件中搜索“未成年人性行为”，共找到48 488 个文件夹，其中近500 个文件夹涉及2 岁以下的儿童，2 500 个文件夹涉及的儿童为6 岁以下，1 万个文件夹注明摄制对象为11 岁以下的儿童。以及文件压缩技术的进步，增加了儿童色情制品的传播速度和下载、储存的便捷性。网络儿童色情制品具有极高的隐蔽性，难以监控和追溯其制作源头。而此类制品不仅对参与制作的受害儿童身心产生极大伤害，同样可能会改变持有人的认知和自控力，增加持有人对儿童实施性犯罪的可能性。因此，若互联网服务提供者或其他报告主体发现有广义儿童色情行为存在，应及时报告②广义的儿童色情应当涵盖真实、貌似、计算机合成乃至虚拟儿童色情图像，甚至及于文字、语音形式的真实儿童色情。姚学宁：《网络儿童色情强制报告制度——基于中加两国儿童保护强制报告制度的比较性分析》[J].载《中国应用法学》2019 年第2 期，第113 页。。

其二，未成年人因目睹家暴而遭受严重身心伤害应纳入报告的情形③目睹包括直接看到羞辱、辱骂、威胁、殴打或间接听到言语暴力、殴打行为，或者仅是看到最后的结果，如母亲的淤伤或伤痕等。刘秀琳.曾祥新：《家庭暴力对目睹儿童的影响及其处遇策略之探讨》[C].第十一届海峡两岸家庭教育学术研讨会。。每年约有1.33 亿至2.75 亿的儿童亲眼目睹发生在其父母之间的某些形式的暴力行为[13]。目睹家暴的儿童会对家庭成员产生不信任感、极度缺乏安全感、自我认同感缺失、抗拒人际交往等消极心理。同时由于家庭暴力的代际传递效应，夫妻间或亲子间的攻击行为传递到子代，并在新生家庭中表现出继续侵害或者遭受侵害，目睹儿童很可能在成立家庭后效仿父母，成为新的施暴者，甚至走上犯罪道路。广东省于2020 年创设性扩大保护对象，将目睹家暴的未成年人视为家庭暴力受害人④广东省于2020 年7 月29 号通过《广东省实施〈中华人民共和国反家庭暴力法〉》，第50 条第2 款规定，目睹家庭暴力的未成年人是家庭暴力受害人。。鉴于未成年人目睹家庭暴力后遭受严重身心伤害的，应当列入强制报告制度的适用情形，将其等同遭受家庭暴力的未成年人进行保护。

（二）重置强制报告的受理主体

由上文分析可得，现行规定的强制报告受理主体并不适格。借鉴域外先进经验，可以考虑重置强制报告的受理主体。2019 年在党和国家总体上不增加机构编制的情况下，中央批准民政部单独设立儿童福利司⑤按照新方案的设定，儿童福利司主要负责拟订儿童福利、孤弃儿童保障、儿童收养、儿童救助保护政策、标准，健全农村留守儿童关爱服务体系和困境儿童保障制度，指导儿童福利、收养登记、救助保护机构管理工作。。待该工作队伍完善后，将各省市的民政局重置为强制报告的受理主体，其中的儿童福利部门设立为保护受侵害未成年人的专责队伍，将专业力量和制度融合在一起。受理机关在接到报告后通过调查分析认定该侵害行为可能涉嫌刑事犯罪的，再将案件移送给公安机关，以此达到案件分流的效果。

（三）细化未报告主体的责任追究

责任主体并非危险状态的直接制造者，较直接侵害而言危害较小、主观恶性明显较轻[6]。因此不应追究未报告主体的刑事责任。其次，明确未报告主体所应承当的行政责任⑥我国的行政责任包括行政处分与行政处罚。行政处分是针对国家公职人员的内部行政处罚，主要包括警告、记过等。而行政处罚则是外部行政处罚，其包括警告、罚款、吊销营业执照等。。对于未报告的国家机关及行使公权力的公职人员做出警告、记过处分。而对于教育机构、校车服务提供者等社会组织及企业，未报告且造成一定危害后果的，根据后果的严重程度做出警告、罚款、吊销营业执照等行政处罚。再者，增设民事责任。报告主体违反报告义务而造成未成年人持续遭受虐待，身心遭受损伤的，报告主体应当就不报告行为导致未成年人损害扩大的部分予以承担补偿责任⑦《中华人民共和国民法典》第1165 条规定，行为人因过错侵害他人民事权益造成损害的，应当承担侵权责任。。

（四）完善对报告主体的保护措施

为了消除报告主体的心理负担，应当允许报告主体采用匿名报告的方式。匿名报告主体应保留报告凭证，在侵害事实查实后，需要其作为证人提供证言时再求证其真实身份。同时建立报告主体的人身安全保护机制。当报告主体因报告行为而遭受或可能遭受人身伤害的危险时，可以向公安机关寻求保护。当报告主体遭受人身损害时，有权请求侵害人予以赔偿，如果侵害人无法赔偿，国家应当给予足额的补偿。

（五）构建综合性未成年人响应保护机制

一个理想的强制报告制度不应局限于报告环节，接到报告后的响应保护环节更是该制度的核心内容，是发挥保护作用之关键。未成年人综合保护是一个系统工程，其应当包括监测预防、发现报告、应急处置、研判转介、帮扶干预、追踪督促等方面[14]。响应保护机制应当由受理部门牵头，建立政府各部门保护网络，针对性解决受害未成年人的身体康复、监护安置等多方面难题。同时由政府出资购买社工服务，构建民间组织协助政府运作的模式。

受理部门接受报告后，应立即进行调查评估。评估应贯穿个案的处理全过程，内容包括心理评估和监护评估。由专业人士评估受害未成年人心理受伤程度，制定相应的心理干预方案，根据需要提供心理治疗、心理咨询、心理康复、心理危机干预等。同时由社工对受害未成年人的家庭关系，所处的社会环境进行调查，进而对家庭的监护能力进行评估。若家庭环境存在短期安全威胁，应当联系提供临时安置服务，并对原生家庭进行服务和改造。待原生家庭监护功能恢复后，再让未成年人回到原生家庭继续成长。如果原生家庭无法继续且不可能恢复正常的监护功能，基于国家亲权理念，未成年人所在地的民政部门应当根据儿童最大利益原则确定未成年人监护权的归属，提供永久性安置方案。最后，社工组织应定期回访每一位受害未成年人，以确保他们是否已经不具有再次被侵害的可能性。