市域社会治理现代化视野下的平安中国建设：挑战与因应——基于粤港澳大湾区城市实践的分析

田钝夫

（中国政法大学法学院，北京 100088）

一、问题的提出

“加强和创新市域社会治理，推进市域社会治理现代化”“统筹发展和安全，建设更高水平的平安中国”，是党的十九届四中、五中全会提出的重大任务和安排，是国民经济和社会发展“十四五”规划和二〇三五年远景目标的重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面，也是实现全面建设社会主义现代化国家新目标的强国之基。市域社会治理在国家治理体系中起着承上启下的枢纽作用，是国家治理的重要基石，市域平安建设是平安中国建设的重点和难点。

改革开放之初，为适应社会主义现代化和民主法制建设新形势，中央对整顿和维护社会治安作出了系列部署。1981 年6 月中央批转《京、津、沪、穗、汉五大城市治安座谈会纪要》，1982 年1月作出《关于加强政法工作的指示》，确立了“综合治理”的方针。1991 年2 月，中共中央、国务院作出《关于加强社会治安综合治理的决定》，中央和地方各级社会治安综合治理委员会相继成立，作为党委、政府领导社会治安工作的常设机构，指导和协调社会治安工作。进入21 世纪，中央在实践中提出“建设平安中国”的目标。2005 年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《关于深入开展平安建设的意见》，明确使用“平安建设”的概念。2012 年11 月党的十八大正式提出“平安中国建设”的任务，2013 年11 月党的大十八届三中全会对“全面推进平安中国建设”作出部署，“平安中国”上升到国家层面，明确为党和国家的奋斗目标之一，成为开创“中国之治”新境界的战略之举、顺应社会主要矛盾新变化的长远之策、防范应对各类风险新挑战的制胜之道和实现全面建设社会主义现代化国家新目标的强国之基[1]。社会治安是平安中国的基础和重要内容，“平安”是一个比“治安”大得多的范畴，它的提出有其历史发展的必然性和强烈的现实要求[2]。

平安中国建设是一项系统工程，与社会建设密不可分。改革开放之初，中央即确定了“综合治理”的工作方针，强调全党动手，实现社会治安的好转。2004 年9 月，党的十六届四中全会提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”，在中国社会建设史上具有重要意义。党的十八大以来，中央提出加强和创新社会治理的目标和任务。2013 年11 月，党的十八届三中全会作出“创新社会治理体制”的部署；2015 年10 月，十八届五中全会明确了“加强和创新社会治理”的任务，提出完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。2017 年10 月，党的十九大围绕“打造共建共治共享的社会治理格局”的目标，提出“提高社会治理社会化、法治化、智慧化、专业化水平”的要求。从单一的“社会管理”到综合的“社会治理”，反映了党执政理念的新提升，昭示着中国治理模式正在发生深刻变化[3]。

平安中国建设是当前中国社会建设中的一项基础工作和重要任务。2005 年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《关于深入开展平安建设的意见》即把“加强社会管理”作为平安建设的主要措施之一。党的十八大以来，习近平总书记多次作出指示，强调坚持源头治理、系统治理、综合治理、依法治理，努力解决深层次问题，着力建设平安中国；要求继续加强和创新社会治理，完善中国特色社会主义社会治理体系，努力建设更高水平的平安中国。2017 年10 月，党的十九大明确提出“建设平安中国，加强和创新社会治理”；2019年10 月，党的十九届四中全会作出“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”“建设更高水平的平安中国”的决策；2020 年上半年，中共中央、国务院印发《关于加快推进社会治理现代化开创平安中国建设新局面的意见》；2021 年3 月，十三届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》作出“提高社会治安立体化、法治化、专业化、智能化水平”的安排。从十九大报告中的“社会治理社会化、法治化、智慧化、专业化”，到“十四五”规划中的“社会治安立体化、法治化、专业化、智能化”，反映出平安中国建设和社会治理日益融为一个密不可分的整体，加强和创新社会治理成为平安中国建设的基本途径和必由之路[4]。

党的十八大以来，国内学者围绕“加强和创新社会治理”做了大量研究。在政治学和公共管理学界，薛澜对国家治理中社会治理的问题、挑战与机遇进行了总结、归纳[5]；郁建兴对经济“新常态”下社会治理的新问题进行了研究[6]；周庆智对社会主义现代化强国建设中的社会治理体制创新问题进行了分析[7]；燕继荣对社会变迁中的社会治理问题进行了理论解释[8]。在法学界，张文显厘清了法治与国家治理现代化的关系[9]；江必新[10]、徐汉明[11]等对社会治理创新中的立法、司法问题进行了研究。2018 年以来，一些学者针对“市域社会治理现代化”进行了专门研究。龚廷泰[12]、成伯清[13]、吴晓林[14]、陈成文[15]等，就市域社会治理的概念、逻辑、问题、取向进行了多方面的研究，对市域社会治理现代化的理论建构和实践路径进行了分析。相比较而言，学界对“平安中国”相关问题研究还比较少。其中，褚国建对从“平安浙江”到“平安中国”的历程进行了归纳[16]；余潇枫对从“社会治安”到“平安中国”转向的价值转换和体系建构进行了研究[2]；叶青[4]等就社会治理和平安建设的关系进行了研究，指出加强和创新社会治理是建设平安中国的必由之路。目前，学界从市域社会治理现代化角度对平安中国建设相关问题的专门研究，尚付之阙如。

本文在已有研究和在实地调研的基础上，从市域社会治理现代化角度对平安中国建设的相关问题进行了实证研究，结合粤港澳大湾区市域平安建设实践对“十四五”规划中相关政策进行了解读，并尝试提出相关建议和解决思路。其中不足之处，愿祈正于方家。

二、市域社会治理视野下平安中国建设的挑战

城市是人类文明的聚集区，也是社会问题的聚集区，市域平安建设是平安中国建设的重点。早在1979 年和1981 年，中央政法委即先后两次组织召开全国城市治安会议，把大中城市作为治安整顿的重点。2018 年6 月，中央政法委负责人在中国延安干部学院“新任地市级党委政法委书记培训示范班”上首次提出“市域社会治理”的概念。2019 年10 月，党的十九届四中全会提出“构建基层社会治理新格局”的战略目标和“加快推进市域社会治理现代化”的行动目标。2020 年以来新冠肺炎疫情防控的实践证明，市域日益成为重大矛盾风险的产生地、集聚地，也是平安中国建设的主阵地。2020 年4 月，平安中国建设协调小组第一次会议召开，此后包括市域社会治理组在内的平安中国建设各专项任务组先后亮相并开展工作。2020 年11 月，平安中国建设工作会议明确了推进市域社会治理现代化在建设更高水平的平安中国的“抓手”地位。

市域是宏观与微观的转承点，市域社会治理是国家治理在市域范围内的具体实施，在国家治理体系中起着承上启下的枢纽作用，是国家治理的重要基石，应当成为撬动国家治理现代化的战略支点[17]。市域社会治理的现代化，包括市域社会治理体制现代化、工作布局现代化和治理方式现代化，不断提升市域社会治理的现代化水平，是维护社会大局和谐稳定，建设更高水平平安中国的重要保障。市域是具有较多行政资源与较强执法、司法能力的综合体，在行政上有更高阶位，在资源上有更多统筹余地，在法治上有更多手段，在推进社会治理现代化方面具有许多得天独厚的优势，可以成为社会治理现代化的集成体。同时，市域社会治理是国家治理在市域层面的空间表达，党的十九届四中全会以城乡一体的视野提出了社会治理现代化的基本要求，在城乡社会治理一体化的政策语境下对市域社会治理现代化作出了部署[18]。因此，市域社会治理现代化视野下的平安中国建设，即市域平安建设，已不是单纯的平安城市建设，而是以城市为中心、城乡一体的市域社会单元的平安建设。

改革开放以来，随着社会财富的迅速积累和人民生活水平的提升，我国社会经历剧烈转型，新旧社会矛盾日益积累并有急剧爆发的趋势，经济社会发展和变迁给社会治理带来新的问题和挑战，我国开始步入社会风险高发阶段，面临加强和创新社会治理的艰巨任务，平安中国建设任重道远[5]。作为重大矛盾风险的产生地和集聚地，这一问题在市域层面体现得尤为突出。加之伴随着新冠肺炎疫情常态化防控工作的开展，国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局正在形成，市域平安建设迎来新机遇，也面临新挑战。

一是社会结构的变化对市域平安建设工作机制带来了新挑战。一方面，社会治理和平安中国建设相关法律体系不健全。在过去一个时期，我国立法偏重经济领域，社会领域立法相对薄弱。当前平安中国建设创新尚处于探索阶段，一个突出的问题是缺乏有效的法律保障，一些涉及推动社会建设、解决矛盾纠纷、完善风险防范的法律缺位[19]，制度供给严重不足。另一方面，社会治理和平安中国建设观念相对滞后。当今我国经济社会发展和法治的进步，要求政府职能逐步实现以社会管理控制为主到社会管理与服务并重的转变，然而在一些地区和部门，重权力轻权利、重管理轻服务、重效率轻公平的现象仍未彻底消失，反映了治理理念的滞后。同时，社会治理和平安中国建设的工作手段仍比较单一。在计划经济时代，政府管理经济社会事务的手段以行政命令为主，形式比较单一，随着社会主义市场经济体制的不断完善，社会治理手段也应走向多样化，并以经济手段、法律手段为主，但从治理实践来看，行政手段仍然是一些地区采取的主要手段，难以适应治理新形势的现实需要。

二是利益格局的调整对市域平安建设工作能力提出了新要求。近年来，我国经济发展进入新常态，国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局正在形成。一方面，经济增速放缓，一些地区经济面临较大的下行压力，市场主体生产经营困难，地方财政收入受限，政府提供公共服务的能力被削弱，劳动、社保、环保等领域矛盾数量激增，社会风险点增多，如果处理不当，有可能造成个人极端事件或者群体性事件。另一方面，政府着力深化改革，调整优化经济结构，尤其是2020 年以来国家统筹推进疫情防控和经济社会发展工作，新的发展格局深刻改变着既有的权利结构和社会利益格局，可能催生一些新的社会矛盾和问题。经济新常态不是孤立现象，它必然会影响社会领域，带来社会治理的“新常态”[6]，这就对社会治理和平安建设提出了新的更高的要求。

三是社会生态的复杂化给市域平安建设工作方式带来了新压力。城镇化和信息化的深入推进，在给经济社会发展和人民生产生活带来便利的同时，也给社会治理和平安建设带来新的压力。事实证明，处于城市化加速期的国家，往往面临着众多社会矛盾，法治状况容易处于非理想状态[20]。城市化带来了社会问题严重性的集中，而信息化则凭借其便捷性有可能带来社会问题影响力的扩大，城市化、信息化带来的“集中”和“扩大”效应使得社会问题的复杂性、风险性和危害性都更加凸显。受国际形势的影响，各类传统安全问题和新型安全问题交织，我国防范化解重点领域风险的挑战压力巨大；网络安全、环境安全等新型安全问题不断涌现，且有扩大、蔓延的态势；同时，全球范围内新冠肺炎疫情的蔓延，带来了国际社会的撕裂，给社会治理带来新的不确定性。如何创新市域社会治理和网络安全治理，确保市域安全，是社会治理和平安建设必须解决的重大问题。

四是民生诉求的升级对市域平安建设工作成效提出了新期待。中国特色社会主义进入新时代，人民对美好生活的需要全面升级，平安在美好生活中的根基作用更加凸显。当前，我国仍处于社会转型期，历史上长期积累起来的深层次问题凸显的同时，一些新的社会问题也随之出现，社会结构、利益结构不断调整，社会阶层重新分化，利益要求多样化，社会矛盾和风险累积，加之2020年以来突发新冠肺炎疫情带来的持续影响，国内、国际社会问题更加复杂，社会治理和平安中国建设的难度越来越大。同时，随着全面依法治国的深入推进，人民群众的法治意识不断增强，权利意识被唤醒，越来越多的群众选择拿起法律武器维护自身权益，一些群众甚至选择非常规手段维权，给社会治理和平安建设带来新的压力，一些地方面临“维稳”和“维权”的两难选择[21]。

三、粤港澳大湾区市域社会治理和平安建设的实践与成效

“郡县治，天下安。”市域社会治理现代化是平安中国建设的重要抓手。广东是我国改革开放和社会主义现代化建设的前沿，粤港澳大湾区建设赋予这一地区新的使命。习近平总书记在深圳经济特区建立40 周年庆祝大会上的讲话中强调，“越是开放越要重视安全”，要“统筹好发展和安全两件大事”，对包括大湾区城市在内的相关工作提出了新的要求，为这一地区推进市域社会治理现代化和更高水平的平安建设提供了契机。总结粤港澳大湾区城市的市域平安建设实践，对于推进市域社会治理现代化、建设更高水平的平安中国，具有重要的示范引领意义。

近年来，广东在推动社会治理现代化和平安建设方面进行了积极地探索。2017 年6 月，广东省人大常委会通过的《关于深化平安广东建设的决定》，是该领域第一部同类型省级规范性文件。在市级层面，为应对社会治安状况严峻的挑战，广州市从党建引领创新、政府主导、多元共治、智慧助力等方面推进市域社会治理创新[22]。作为中国特色社会主义先行示范区综合改革试点，深圳市人大常委会在2012 年2 月即通过《深圳经济特区社会建设促进条例》，该条例是我国社会建设和社会治理领域的第一部专门的地方性法规；2020 年7 月，深圳市人大常委会通过的《深圳经济特区平安建设条例》，成为目前我国平安建设领域唯一一部专门的地方性法规。2020 年10 月，汕头市人大常委会着眼于“加快建设更高水平的平安汕头”，率先出台《关于强化法治保障促进市域社会治理现代化试点工作的决定》，这是目前市域社会治理领域唯一的同类型地方规范性文件。

与同处珠三角的深圳和广州相比，珠海市在经济领域稍显逊色，但社会领域则特色突出。2009年起，珠海率先开展社会管理体制改革，社会建设成为珠海城市发展的重要方面[23]。近年来，珠海在社会治理方面始终走在广东全省乃至全国的前列，取得了一些全国知名的亮点[24]。粤港澳大湾区发展战略为珠海等珠三角城市发展带来了新机遇，也对市域社会治理和平安建设提出了新要求。2013 年1 月，珠海市委、市政府印发《关于全面创建平安珠海的意见》，对市域平安建设作出全面部署。近年来，珠海市按照中央关于加强和创新社会治理、推进市域社会治理现代化和平安中国建设的部署和要求，在完善市域平安建设体制机制，推动市域平安建设精细化管理，扩大市域平安建设社会参与，筑牢市域平安建设基层基础，加强立体化社会治安防控体系建设等方面，开展了市域平安建设实践和创新。

一是以“平安+”市域社会治理指数为突破口，推动精细管理。为直观反映、衡量各地区平安建设成果，推动平安建设精细化管理，珠海市率先发布“平安指数”，并推行“珠海市‘平安指数’工作机制”，深化平安指数应用。2014 年11 月以来，珠海市每天通过报纸和新媒体平台向社会公布包含万人违法犯罪警情数、万人消防警情数、万人交通安全警情数三项指标在内的“平安指数”，按照分级进行四色预警，为群众提供安全防范指导，并监督下级党委、政府平安建设落实。2019 年11 月，珠海市将平安指数升级为“平安+”市域社会治理指数，内容扩展到社会稳定、社会治安、食药安全等14 个方面，以日、月、季、年度指数四种形式发布，成为展示城市动态平安趋势、把脉城市全方位平安状况、反映全市社会治理水平的窗口。为强化平安指数应用，珠海市建立以各区、各镇（街道）为主体，各职能部门参与，集动员、研判、预警、督导、考核“五位一体”的平安指数机制，在指标维度、参与主体和整体效能方面“做加法”[25]，力图实现市域平安建设齐抓共管。指数提供了市域平安建设的量化指标，提升了市域平安建设工作效能。指数机制运行以来，珠海市整体实现“警情下降，指数上升”的目标，2015 年、2016 年和2017 年，全市违法犯罪警情同比降幅分别达到11.41%、29.74%和4.14%①在未做特别说明的情况下，本文中珠海市的相关数据均来源于中国社会科学院法学研究所和珠海市委政法委员会、珠海市司法局合作建立的中国社会科学院法治国情调研（珠海）基地。。

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二是以警务社会化为抓手，强化队伍建设。珠海市在总结综合治理、治安联防经验的基础上，加强了平安建设队伍。一方面，强化治安力量投入，合理调整警力配置，推动警力“下沉”，目前珠海市派出所警力占分局的55.15%，社区警力占派出所的40.5%，民警与辅警比例达到1∶1，基层警力得到保障。另一方面，为探索新形势、新常态下的市域平安建设新模式，珠海市借鉴和转化国外社会治理经验，引入“志愿服务”理念，率先探索建立“志愿警察”队伍。自2014 年起，珠海市先后在四个辖区分别建立了四支、共400 人的“志愿警察”队伍。2017—2018 年，珠海市“志愿警察”队伍参加治安巡逻超过42 000 人次，协助抓获违法嫌疑人129 人，协助现场调解纠纷460 余起，参与大型群众性活动安保工作超200 场次，累计执勤时间达18 万多小时。“志愿警察”队伍弥补了警力不足，形成基层警务工作的补充，同时提供了群众展示舞台，实现了个人理想和社会价值双赢，减轻和化解了可能的矛盾。

三是以立体防控体系为重点，夯实工作基础。珠海市按照全国社会治安防控体系建设工作会议要求，研究制定了《关于加强社会治安防控体系建设工作的实施方案（2016—2022 年）》，将立体化社会治安防控体系建设难点和问题项目化、具体化，纳入年度综治考核。珠海市把人防、物防、技防手段结合起来，围绕立体防控体系建设，一方面加强对大数据应用的统筹规划，推进数据信息整合共享，探索搭建全市综治大数据应用平台，打通上下信息数据通道，把数据联通到基层一线，发挥数据的实战效用。另一方面推进综治信息化建设，明确综治信息化建设要求，打造“中心+网格化+信息化”管理架构，实现公共安全视频监控系统建设与应用全市覆盖。同时，统筹推进“雪亮工程”①“雪亮工程”是以县、乡、村三级综治中心为指挥平台，以综治信息化为支撑、以网络化管理为基础、以公共安全视频监控联网应用为重点的“群众性治安防控工程”。取“群众的眼睛是雪亮的”之义，故名“雪亮工程”。建设，2017 年珠海全市共完成2 411个一类点建设联网工作，完成率达105.7%，推动综治信息系统、综治视联网和“雪亮工程”融合，实现三个系统在同一平台整合，着力解决基层综治部门信息技术力量薄弱的问题。

四是以“平安细胞”创建为基础，带动全面提升。2013 年初，珠海市委、市政府《关于全面创建平安珠海的意见》明确提出“全面开展‘平安细胞’工程建设，夯实创建平安珠海的基层基础”[26]。2013 年以来，珠海市推进了平安区域、平安场所、平安单位和平安家庭等五大类、17 项基层平安创建活动，不断拓宽创建范围，充实创建内容。2015 年，珠海全市90%以上的镇街、村居、单位、企业、校园、医院、家庭达到平安创建标准。2017年以来，珠海市以平安校园、平安医院、平安交通、平安家庭、平安企业创建为重点，实现平安细胞建设全覆盖。在“平安细胞”创建工作中，珠海市出台《社会领域制度建设规划（2016—2020年）》，着力培育发展社会组织，建立市、区、镇（街）三级联动的社会组织孵化平台，通过开展社会组织专项治理，为社会组织参与市域平安建设扫清障碍。2019 年，珠海市每万人常住人口拥有社会组织达12.14 个，这些组织成为市域平安建设的重要社会力量。

四、市域平安建设的经验与问题

（一）市域平安建设取得的经验

守住法治底线是市域平安建设的前提。习近平总书记强调，“法治是平安建设的重要保障”“深入推进平安中国建设，发挥法治的引领和保障作用”。必须把平安中国建设全面纳入法治轨道，以法治思维和法治手段解决平安建设中的问题。广东省人大常委会《关于深化平安广东建设的决定》为粤港澳大湾区城市平安建设提供了法制基础和指南。实践中，珠海市运用经济特区立法权和设区的市（较大的市）立法权，为市域平安建设提供了法制保障。2013 年10 月，珠海市人大常委会通过《珠海经济特区社会建设条例》，为珠海市域社会治理提供了重要法律依据。市域社会治理法治化，离不开办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境。近年来，珠海市推进“法律顾问进村居”和“公共法律服务体系建设”工作，引导群众通过法律渠道化解社会矛盾，提高了重点地区群众的法治意识和安全防范意识。

推动体制创新是市域平安建设的关键。创新是一个民族进步的灵魂，也是推进社会治理现代化的不竭动力。必须推动理念、制度、机制、方法创新，建立健全符合我国国情、具有时代特征的社会治理体系[11]。市域平安建设是一项系统工程，必须通过机制创新及时防范和应对层出不穷的新矛盾、新问题，打破政府包办一切、政法综治部门“单打独斗”的模式，推进协同治理，综合运用行政、法律、经济等手段，推进平安建设体制机制的现代化。2014 年初，珠海市即决定将社会治安综合治理委员会与创建平安珠海工作领导小组合二为一，推行“大平安”的理念。2018 年，在深化党和国家机构改革中，中央社会治安综合治理委员会及其办公室撤销，有关职责由中央政法委员会承担，2020 年平安中国建设协调小组成立，这是根据我国社会主要矛盾历史性变化进行的体制革新，奠定了更高水平平安中国建设的体制机制基础。

激发基层活力是市域平安建设的基础。社会治理和平安中国建设的重点和难点在基层，活力和动力也在基层。加强和创新社会治理，推动平安社会建设，必须激发基层内在活力，推动基层自治，实现基层共治共享[27]。社区是市域社会治理的基础单元，社区的平安稳定直接关乎市域平安社建设成效。《深圳经济特区平安建设条例》就“基层服务与管理”作出专章规定，强调“社区居民委员会应当建立健全治安保卫工作制度，发动社区居民共同做好本社区社会治安相关工作。”珠海市通过“平安+”市域社会治理指数和“平安细胞”创建活动，建立了基层“平安指数”工作体系和长效机制。近年来，珠海市通过充实基层平安建设队伍、强化基层平安创建技术支持，激活了基层平安建设力量，实现了风险化解、纠纷解决在基层，节约了治理成本，又培养了群众的规则意识、权利意识，夯实了市域平安建设的基础。

（二）市域平安建设面临的问题

近年来，各地在加强和创新市域社会治理、推动平安中国建设方面取得了显著成效，但也存在一些问题和薄弱环节。一是市域平安建设创新举措仍处于探索阶段，缺乏必要的法律支撑，市域平安建设的经验呈现碎片化，缺乏必要的提炼和升华。以珠海市为例，目前该市志愿警察等工作的地方立法依据仍是空白，法律主体地位边界模糊，广东省的有关指导意见仅是政策性文件，未能形成有效的制度支撑，志愿警察在经费、培训等方面面临不少尚待解决的问题。二是市域平安建设领导责任制落实力度不够，市域平安建设工作尚未实现常态化，市域平安建设长效机制亟待建立。在珠海，平安建设工作已开展超过十年，个别地区和单位开始出现懈怠，对市域平安建设的重视程度有所下降，人、财、物保障弱化，平安建设措施落实不力，市域社会治理创新和平安建设政策工具的使用还失之于“软”。三是市域平安建设新问题不断涌现，但市域社会治理机制难以及时调整完善，在一些发案集中、群众反响较大的社会问题应对上力量相对不足，亟须加强。近年来，我国东部沿海城市逐渐迈入“流动社会”，人口的较大规模和高流动性使得风险一旦发生便往往难以控制[14]。由于编制管理等限制，有限的社会治理力量面对庞大的管理服务对象显得捉襟见肘。加之市域社会治理信息化运用中的问题，人口基础信息采集率不高，人口统计失真、失准，缺乏有力统筹管理机构，社会公共安全存在隐患，严重影响了市域平安建设效能的进一步发挥。

五、市域社会治理现代化视野下平安中国建设的推进路径

目前，粤港澳大湾区等许多地区在市域平安建设方面进行了积极探索和创新，但囿于各方面的限制，很多创新显得零散而庞杂，可复制的模式较少，可推广的经验不多。建设社会治理共同体是实现市域社会治理现代化的实践载体，良法善治是实现市域社会治理现代化的价值依归，协同联动是市域社会治理现代化的综合动力，社会系统发展的过程递进是市域社会治理现代化的实践阶梯[12]。加强和创新市域社会治理，建设更高水平的平安中国，有赖中央的统筹顶层设计和整体制度安排，应当按照党的十九大和十九届四中、五中全会要求，在总结粤港澳大湾区等发达地区市域平安建设经验的基础上，开展市域社会治理现代化试点，加强和创新市域社会治理，完善平安中国建设协调机制、责任分担机制，完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，以社会治理的社会化、法治化、智慧化、专业化带动和提升平安中国建设的立体化、法治化、专业化、智能化水平。

二是坚持协同治理，扩大市域平安建设的社会参与。市域社会治理现代化预示着从“主客体关系”到“主体间性关系”①“主体间性关系”是指主体与主体之间的关系，主体间性是异质性主体以规范为基础所形成的相互理解、相互作用的“主体—主体”的交往结构。的思维转向，这必然要求市域社会治理牢固树立“协同”的核心发展理念[15]。市域平安建设要转变政府包办一切的传统思维，正确处理政府和社会的关系，发挥政府机制（法治）和社会机制（自治）的双重作用，实现社会行为多主体的“协同治理”[8]。在发挥好政府主导作用、履行好兜底责任的前提下，要充分发挥社会组织和社会力量的积极作用，有序扩大公众参与。一方面，要持续做好平安创建工作，加大社会宣传动员力度，提高人民群众对平安建设的知晓率、支持率、参与度。另一方面，要发挥社会组织和专业机构的作用，创新社会组织参与社会治理的领域、手段、方式和方法，不断扩大平安志愿者队伍，引导、激励更多群众参与平安建设工作。同时，加强对社会组织规范管理的政策研究，推进社会组织明确权责、依法自治，充分发挥其在参与社会事务、维护公共利益、救助困难群众、化解矛盾纠纷等社会治理中的重要作用，实现从政府包办到多元治理的治理模式转变[30]。

三是坚持创新治理，增强市域平安建设的基层活力。基层是平安中国建设的第一线，也是社会治理的活力之源。建立健全富有活力和效率的新型基层治理体系，是平安中国建设的基础。要根据“构建基层社会治理新格局”的要求，增强平安建设基层活力，发挥好乡镇（街道）和村（社区）在社会治理中的基础性作用，推动其把工作重心转移到公共服务、公共管理、公共安全等社会治理工作上来，通过改善考核、激励方式提高基层干部参与平安建设的积极性。一方面，推动行政体制和管理方式创新，实现扁平化管理，适当减少管理层级[31]，总结各地网格化管理经验，充实基层治理力量，实现资源、服务和管理下沉，不断提升基层治理能力。另一方面，要重视基层社会自治，发挥群众参与的基础作用，以社会企业、居民自治良性互动，构建良善的城乡社区自治体系[32]。发挥村规民约作用，促进群众在城乡社区治理中依法自我管理、自我服务，通过村（居）民自治完善民意收集、协商互动机制，把各行各业中的从业人员和社会组织发动起来，弥补专业力量和专业手段的不足。

四是坚持智能治理，强化市域平安建设的技术保障。市域社会治理手段呈现出复合化、信息化、智能化的特征，是治理目标实现的关键性要素。市域平安建设要顺应社会治理对象多元化、环境复杂化、内容多样化的趋势，实现由传统经验主义到现代智能化大数据治理的转变，应用智能化技术提升市域平安建设的精准性、预见性、高效性[33]。当前市域社会治理中，深度运用信息化和大数据技术还存在明显不足。未来，要着力抓好信息技术运用，打造“信息资源一体化、打防管控一体化、网上网下一体化”的立体化、信息化社会治安防控体系[34]。同时，要进一步加强大数据应用统筹规划，健全各类基础技术规范标准，推进数据信息整合共享，按照“大整合、高共享、深应用”的要求，着力打通各部门之间和同一部门内部的数据通道，探索搭建全局平安建设大数据应用平台，加快推进各部门数据流、业务流、管理流的有机融合，在确保信息安全前提下加强信息互联互通和综合利用，把数据信息联通到基层一线，发挥信息科技的实战效用，拓展市域平安建设成效的广度和深度。

结语

2021 年是中国共产党成立100 周年，也是全国建设社会主义现代化国家新征程和“十四五”规划开局之年。伴随着《全国市域社会治理现代化试点工作实施方案》和《全国市域社会治理现代化试点工作指引》的制定和实施，市域社会治理现代化进入全面实施阶段。如何把市域社会治理现代化嵌入国家治理体系与治理能力现代化的整体性目标，发挥市域社会治理现代化在平安中国建设中的“抓手”作用，有赖中央的统筹顶层设计和整体制度安排，要在粤港澳大湾区等现行地区示范引领的基础上，深入挖掘本土实践成果，借鉴域外有益经验，提高谋划和推进平安中国建设的能力和水平，在全面建设社会主义现代化国家新征程中不断建设更高水平的平安中国。