教育强国视域下优化我国教育财政支出绩效的路径选择

张航宁，王凤飞，张旭涛

(1.河北经贸大学会计学院，河北 石家庄 050061; 2.河北经贸大学学校办公室，河北 石家庄 050061)

一、问题的提出

十八大以来，习近平总书记高度重视国民教育事业的发展，坚持把教育摆在优先发展的战略地位，凸出教育在社会进步和民族振兴过程中的重要作用[1]。十九大报告就“优先发展教育事业”作出了部署，明确指出“建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程”[2]。大力发展教育事业，积极推进教育强国建设，加快实现教育现代化，对实现科技兴国、科技强国有重要意义。近年来，我国教育事业发展迅猛，教育财政资金投入逐年增加，但是我国教育在区域教育和层级教育方面发展不均衡，在教育财政支出绩效方面依然存在着问题。教育均衡发展在整个国家教育提升方面具有关键作用，努力实现公平教育才能切实保障全体国民受教育的权利。随着教育不断深化改革，优化教育财政支出绩效路径，提高教育资源发展水平，进而促进教育均衡高质量发展。教育财政支出绩效主要体现在资金的投入和产出的利用情况上，包括教学基础建设、教育资源分布、教学成果、教育资金管理等。在教育资源配置和基础建设方面，由于城乡区域的发展不平衡，农村的教育财政经费不足，教育资源配置较低，教育公平性不能得到较好的保障，而且在生均教育财政支出方面国家对基础教育的投入力度与高等教育相比有一定差距。全国重点大学在区域分布上存在失衡现象，大量“211”和“985”高校分布在北京、上海、江苏等地，教育资源在区域上分配也不均衡。在教育财政资金管理方面，由于财政拨付环节冗杂等问题，教育财政资金常常不能及时批准到位，造成教育资金延迟或缺位的现象，进而影响教育项目的顺利进行。虽然我国对教育财政投入逐年增加，但大多教育财政资金不能将其正向作用发挥到最大，教育财政支出绩效的路径亟需优化。

二、教育财政支出绩效的现实透视

(一)教育财政支出区域透视分析

教育属于社会公共事业，教育财政支出主要依赖于政府财政拨款。教育财政支出是指国家对教育经费以及其他相关教育资源的财政投入，与国家财政收入和地方财政收入水平有紧密的联系。近年来，教育财政支出规模不断扩大，2019年国家财政性教育支出达到40 046.55亿元①。虽然自2012年以来国家财政性教育经费支出占GDP比例一直保持在4%以上，但是与发达国家教育发展状况相比仍然处于较低水平。而且由于我国地域辽阔，区域经济发展不协调，全国教育现状存在着发展不均衡的现象。

从空间区域上看，我国地区跨度大，经济发展存在着差异，教育总体发展不均衡。在经济较为发达的东部地区，当地政府对教育事业发展有足够的负担能力，对教育的资金投入也相对较大；而西部贫困地区则主要是依靠国家的财政拨款，教育财政支出相对短缺。根据《2019年中国教育统计年鉴》数据显示(见表1)，东部地区获得的国家财政性教育经费较多，例如北京的人均教育财政支出达到5 320元，上海的人均教育支出达到4 407元。西部地区甘肃的人均教育财政支出达到2 649元，云南的人均教育财政支出达到2 699元，而位于中部地区教育大省的河南人均教育财政支出仅1 928元，同样是教育人口大省的河北人均教育财政支出仅1 943元，中部地区的人均教育财政支出远不及东部和西部地区。由此可见，从教育财政支出上讲，我国对中部地区的教育财政支出力度不够，人均教育财政支出在空间地域上呈现高低高的趋势，中部地区教育出现“洼地”现象。这说明了我国教育财政支出的均衡发展有待提高，教育财政支出公平性有待改善。

经济发达的东部地区教育财政有资金优势，因此教育资源丰富。西部地区经济不发达，中央政府在各方面对其都有较大力度的优惠政策和财政补助，在学生数量相对较少的情况下，教育资源得到很大改善。虽然中央政府对中部地区教育财政拨款力度不小，但是中部六省以及河北省都是教育人口大省，人口密度大，各级教育的学生数量相对较多，教育发展压力较大。因为学生数量庞大，在教育财政支出一定的条件下，人均教育财政支出相对数额较小，每位学生享有的教育资源也会相对减少，呈现出该地区生均教育财政投入不足的现状。在适龄学生入学密集地区，为了让更多的学生入学接受教育，一般采取扩大班级学生容量的方式来缓解大量学生入学的状况，但这往往会使得学校师生比例变大，教学质量下降。由《2019年中国教育统计年鉴》数据显示(见表2)，在小学教育、初中教育和普通高中教育中，中部地区和河北与北京、上海等经济发达地区相比师生比例差距较大。2018年北京、上海等发达地区的初高中教育师生比一般在10以下，而河南省高中教育师生比高达16.02。由此可见，中部地区教师与学生的配比较低，教学资源水平欠缺，教育财政支出在空间地域上的支出存在着不合理性，教育资源配置在各地区的分布存在失衡现象。虽然中部地区作为教育大省每年产出大量优秀人才，但是整体教育的功利化现象太强，缺乏对主体的个性化培养。从学生总体素质方面看，中部地区对学生的素质教育发展有欠缺，亟待提高国家和当地政府的关注。

表2 各级学校师生比 (学生人数∶教师人数)

不仅在空间区域上教育财政支出有差距，而且在城乡之间教育经费也存在一定差距。由于城乡差距导致教育在资金和资源方面都存在倾斜现象，教育发展有失公平。虽然国家不断加强对农村教育的扶持力度，例如，2017年施行了城乡义务教育学生全部享受“两免一补”等政策，但是城乡教育根本问题依然存在。当代大学生没有承担农村现代建设的意识，大量精英人才外流，城乡差距使农村获得的财政拨款有限，导致师资力量薄弱，成为制约我国农村教育发展的根本问题所在。城镇学校教育资金拨款较多，教育资源丰富，教师工资待遇好，大量教师流向城市，导致农村教师队伍整体水平逐渐下降，城乡的师资力量差距逐渐拉大，农村同龄学生无法享受同等优质教学资源，无法享受公平的教育机会，严重影响农村教育的教学质量。现阶段，缺少愿为乡村建设和乡村教育事业无私奉献的优秀人才。

(二)教育财政支出层级透视分析

有效的教育会给社会带来正向的外部性，对提高公民自身素质，促进社会和平稳定发展等具有十分积极重要的社会意义。但是随着教育层级的提高，这种正外部性会有所降低。就社会效益而言，基础教育对学生的身心成长和未来发展过程有重要影响，通过个人和社会的连接关系，从而对整个社会具有持续的影响作用，这种社会效益远远大于高等教育。不同层级的教育在社会中扮演的角色不同，国家对于其教育财政支出投入力度有所不同。根据《2019年全国教育经费执行情况统计公告》显示，在全国财政教育支出中义务阶段的教育经费占比最高，达到国家财政性教育经费的52.7%。但是由表3数据可以看出，与高等学校相比义务教育阶段和高中阶段的生均教育支出并不高，教育财政支出在各级教育之间存在不平衡的现象，对基础教育的财政投入较低，对高等学校的财政投入偏高。从各层级生均教育财政经费的数据可以看出，我国教育财政支出在层级结构上存在着不合理现象。作为在社会效益中有突出作用的基础教育，所获得的财政资金相对较少，教育基础设施建设和资源分配在层级间存在着发展不均衡现象。

表3 2019年各级教育生均教育经费支出情况

从总体上看，教育的正外部性不仅对提高个人自身的综合素质有很大影响，而且对国家的政治、经济、文化等各项发展具有重大意义，促进国家跨越式发展。随着国内生产总值不断提高，国家越来越重视教育事业的发展,对教育财政的投入在逐年上升，教育事业得到了很大的改善。根据国家统计局数据显示，2007年国家财政性教育经费支出为8 280.214 2亿元，占当年国内生产总值的3.06%；2019年国家财政性教育经费为40 046.55亿元，教育财政支出与2007年相比提高了4.84倍，占当年GDP的4.04%。

国民经济快速增长与国家教育事业的正外部性有很大的关系。为了更加具体的分析教育正外部性对经济社会的影响，选取了2007-2019年的数据进行模型分析。建立基础数学模型：y=a+bx。其中y表示国内生产总值(GDP)，x表示国家财政性教育经费，a和b表示回归参数估计。将表4中数据运用Stata软件进行回归分析。根据回归分析结果得到a=74 358.01，b=21.909 33,因此线性回归方程为y=74 358.01+21.909 33x，其中拟合优度R2=0.989 6,并由回归分析中P值等于0.000 0可以得出结论国家财政性教育经费与国内生产总值之间有高度线性相关性，由b>0表明教育的正外部性对我国经济社会有积极促进的作用和影响。因此国家应该继续加大对教育财政的投入力度，正确发挥教育的正外部性，以保障国民经济持续稳定的高质量增长态势。

表4 2007-2019年我国国内生产总值和国家财政性教育经费情况

三、优化教育财政支出路径选择

(一)扩大教育财政支出规模，促进教育均衡发展

教育财政支出主要来源于中央和地方政府的财政拨款，教育财政的投入与地区经济发展水平有紧密关系。因此通过大力发展地区经济，不断增强各地区政府的财政实力，进而加大对教育事业的财政支出，提高各阶段学生的素质教育水平，更好的实现教育的均衡发展。发展中部地区经济是从根本上保障该地区政府的教育财政投入，缩小在教育人口众多的情况下与东部地区生均教育财政支出上的差距，但对于改善教育发展不均衡问题单单靠加大地方政府教育财政支出力度是远远不够的，关键在于中央政府对中部地区和农村教育的大力扶持和财政投入。应该在国家教育支出规模不断扩大的前提条件下，提高对中部地区和农村的教育财政支出金额，缩小生均教育财政经费与其他地区的差距，并给予教育优惠政策，吸引外部教育资金投入，改善中部地区和农村教育发展问题。同时政府部门要加强对基础教育的教育质量水平和基础建设的关注度，保障全国学生可以享受平等的教育资源。在农村教育师资力量方面，可以通过制定优惠政策鼓励优秀毕业大学生服务农村教育，为改善农村教育教学质量做出贡献。在教育强国战略的指引下，从国家层面对教育发展不均衡地区和农村加大资金上的支持力度和政策扶持力度，促进教育均衡发展，提高社会整体的教学质量。

(二)优化教育财政支出结构，提高教育资源水平

由于教育的正向外部性对社会发展具有重要意义，而且基础教育(包括小学、初中、高中)的社会效益远大于高等教育，因此应该加大对基础教育的重视程度，优化教育财政支出结构，提高基础教育的教育质量水平，促进教育公平发展，充分发挥教育的正向外部性。国家应加大对欠发达地区和农村的基础教育扶持力度，提高全国整体教学质量和教育资源水平，改善整体教学质量，办有质量的教育。同时提高中部地区和农村的教师工资待遇，制定有效的优惠政策留住人才、吸引外来优秀人才扎根中部地区教育和农村教育，从教师资源层面改善这些地区的教育资源水平。为了提高教师队伍建设，学校可以对学校招收教师的学历水平进行严格把控，提升学校教师队伍整体的素质，从长期视角看可以从本质上改善教学水平。学校也要注重教师业务培训，增强对教师外出培训的支持力度和财政投入，加强教师与外部优秀人才的交流，鼓励教师自身学习的积极性。而且教师队伍需要不断注入新鲜血液时刻保持教学活力，积极发挥优秀年轻教师的教学优势。如今各级教育的学生入校需求量巨大尤其是义务教育阶段，为改善学校大班额的教学现状，地方政府应该拨付资金新建学校通过增加学校数量和招收大量优秀教师的方法，改善目前中部地区学生和老师的配比，保障每位学生受教育的质量。因此为了提升教育资源水平，改善教学质量，国家和当地政府需要做出大量努力，使教育资源均衡发展提高教学质量。

(三)明确各级政府责任，加强教育财政资金管理

2019年6月我国颁布了《国务院办公厅关于印发教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》，明确了在教育领域中央与地方的财政事权和支出责任。在后续政策实施上应该加强监督力度以保障政策高效的落实，以提高教育财政的支出效率。通过明确各级政府部门应承担的财政支出责任，确保财政教育投入可以持续稳定增长。要加强省级相关部门统筹均衡的能力，对教育财政投入相对不足的地区加大转移支付力度。在教育财政资金使用方面加强管理，确保资金可以及时有效的投入教育项目中，保障教育资金能够规范有效的应用。学校要按规定提前做好预算安排，加强对教育财政资金的应用管理，合理地对教育资金进行内部分配，不断提升学校的办学质量，改善学校的教学环境，通过提高教师职工的工资待遇有效增强教师队伍建设。明确责任加强资金管理可以提高教育资金的配置效率和教育服务质量，确保教育财政支出高效使用，提高资金使用效益，促进教育高质量发展。

(四)完善国家教育政策，促进教育公平发展

多年来我国经济发展迅速，从总体来看，国家对教育事业的发展越来越重视，我国的教育财政支出总额逐年上涨，但国家在教育政策方面存在倾斜。在国家教育政策、人口众多和经济发展等多重因素影响下，中部地区生均教育财政金额相对较低的状况有待提高国家关注。大力发展区域经济增强各地区的综合实力，提高各级政府教育财政投入，不断缩小区域间教育财政支出差距。自中部地区崛起战略实施以来，中部地区的经济发展取得重大成就，但我国中部地区教育发展不平衡不充分问题依然存在，受全球新冠疫情冲击，为顺应新时代需求，国务院提出《关于新时代中部地区高质量发展的意见》，进一步加快中部地区崛起[3]。各地区教育财政支出存在差距主要是因为区域经济发展不平衡，但是国家政策是一个不可忽视的因素，中央政府和地方政府应积极采取有效的政策促进教育财政支出均衡发展。中央和地方政府都应该在聚焦经济增长的同时高度关注教育政策问题，积极采取有效的相关政策改善各地区教育发展不平衡现象。通过出台有针对性的教育相关政策，完善国家教育体系，促进教育公平发展。完善教育政策体系要与教育深化改革密切结合，根据教育改革发展趋势，适时制定符合教育国情的政策制度。国家可以在对西部地区教育政策持续稳定扶持的条件下，考虑对教育欠发达地区实行适当的教育政策倾斜，提供教育优惠政策，提高教育财政支出额度，在政策和资金上保障各地区生均教育经费和教育事业的均衡发展。

注释：

① 数据来源于《2019年全国教育经费执行情况统计公告》资料整理。