基层治理机制的“分立”与合力

冯猛

编者按

“治理”话题一直是《党政论坛》杂志关注的重点。从2022年第1期起，我刊特设“治理新论”专栏，聚焦新时代国家治理领域的热点，并邀请理论研究者和实务工作者举办线下论坛，畅谈新思路、分享新方法、凝聚新共识、传播新知识。敬请读者关注批评！

[摘 要]针对当前我国基层社区类型多样、治理场景时常切换的特点，基层主体应注重储备治理工具，提升多元治理能力，发挥不同治理机制的相对优势，在治理“分立”基础上凝聚治理合力。

[关键词]基层治理;场景转换;社区参与

一、基层治理：何谓“分立”？何谓合力？

诺贝尔经济学奖获得者威廉姆森在讨论治理机制时曾指出，可以将不同的治理机制放置在多维框架中定位，这样既可以描述特定治理机制具有的综合属性，又可以区分不同治理机制的差异化特征，从而建立治理机制与治理结构之间的匹配关系，这一方法被称为治理机制的“分立模式”分析。所谓“分立”，指将特定的治理机制分离出来，促使其根据治理结构要求发挥作用，治理分立的好处在于可以利用不同治理机制的相对优势，以期降低治理成本实现有效治理。所有治理机制所发挥出功能的总和，可称之为治理合力，治理分立的最终目的是在分立基础上实现多元治理机制的合力。

在基层治理领域，可以采用简化了的“供求关系”来理解治理机制的运行原理，其中，需求端指有待解决的各类公共性问题，有时也被表述为社区需求、居民需求等;供给端是应对和解决现实问题的方式方法等。基层治理问题是在特定的背景、情境、结构中发生的，对治理问题的认识应置于其嵌入的治理结构中，比如，同样是物业问题，发生在中高端商品房小区和老公房小区，社区结构不一样，所要求的治理方式方法也是不一样的，此时治理机制与治理结构的匹配就格外重要了。如果治理机制与治理结构相匹配，治理机制的优势就能得以发挥，进而实现治理合力最大化;反之，如果治理机制和治理结构不相匹配——不同的治理结构采取了同样的治理机制，抑或治理结构与治理机制匹配错置，各类治理机制的相对优势发挥不出来，将阻碍治理合力的生成，甚至导致基层治理形势出现倒退迹象。

二、空间视阈：社区分类治理

2019年，上海市民政局《关于推进城乡社区治理突出问题分类指导工作的通知》将所辖社区划为中心城区、城乡接合部地区、农村地区三类区域，并将之细分为以老公房（售后房）为主的居民区、以商品房为主的居民区、混合型居民区、涉外居民区、农村宅基住房居住区、农村集中安置居住区、大型居住社区等多种类型。

面对不同类型的社区，采用同一种治理方式，就会出现前文提到的“匹配不恰当”的问题，其总体治理效果不佳可想而知。中共中央、国务院印发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》在工作原则中要求“因地制宜，分类指导，分层推进，分步实施”，这一要求把握住了基层社区类型多样的特点，所蕴含的治理理念和治理思路是具有前瞻性的，关键是在基层治理实践中如何贯彻落实。现实中的情况，不仅不同类型的社区之间差异大，即便是同一住房类型的社区，如商品房小区——有30年房龄的小区与刚刚建成的小区，其居民关系、组织管理、资源配备、活动开展等各个方面也是迥然不同的。如果仅以社区所在区域或住房类型作为区分标准配置治理方式，很容易使基层治理陷入“一刀切”的困境。

为促进基层治理真正做到因地制宜、因时制宜，我们依据“分类-匹配”视角提出社区分类治理的思路，具体可分为三个步骤予以实施：

第一步，利用社区社会交往度与社区资源活跃度作为二分维度，将所有社区划分为“低社会交往度-低资源活跃度”的社区、“低社会交往度-高资源活跃度”的社区、“高社会交往度-低资源活跃度”的社区、“高社会交往度-高资源活跃度”的社区。

第二步，借鉴新制度经济学、组织社会学相关治理理论，以治理参与者之间的关系为标准，将基层治理机制区分为权威整合机制、社会扩展机制、专业介入机制、自我成长机制。基层社区经过几十年治理实践，创造和积累了众多治理工具，如党建引领、居委协调、社区公约、志愿者参与、网格化管理、居民自组织、第三方服务、社区自治项目、驻地单位共建联建等，不同治理工具相互组合构成了四种治理机制。

第三步，基于补齐治理短板、发挥治理优势的宗旨，将治理机制与社区类型匹配起来，社会交往淡薄、资源运用不够活跃的社区采用权威整合的治理机制，社会交往淡薄、资源运用活跃的社区采用社会扩展的治理机制，社会交往熟悉、资源运用不够活跃的社区采用专业介入的治理机制，社会交往熟悉、资源运用已足够活跃的社区采用自我成长的治理机制。

基层治理主体可以根据社区特点选择与之适应的治理机制，也可以根据社区变化动态调整治理机制，从而达到发挥分立优势、实现治理合力的效果。

三、时间视阈：治理场景转换

李友梅教授谈及特大型城市风险治理问题时认为，中国特大型城市不仅面临人口流动性高、城市空间密度高、人群高度聚集等一般特征，与西方城市相比，还面临着多阶段多类型风险在同一时空叠加下的挑战，既有传统时期的常规风险，又有后现代、后工业阶段的非传统风险，应对特大城市风险挑战应坚持系统治理、综合治理的思路。全球性新型冠状病毒肺炎的爆發和流行，再一次使“风险社会”这一时隐时现的范畴凸显在治理者的面前，作为风险应对重要举措的应急管理也被列上了重要议程。

在基层治理中如何有效应对风险冲击，面临着一个基本矛盾。由于风险发生具有不确定性特征，如果在常规时期（非风险发生期）不做事先准备，当风险发生时就会由于准备不足而措手不及，社会秩序运行可能出现紊乱;但是如果在常规时期投入应对风险的资源过多，且在一段时间内不发生风险，其投入的资源就有可能造成浪费，无论是在常规治理时期还是在风险应对时期，过度投入都会给全社会的人、财、物资源造成巨大压力。因此，应对风险不仅要加强应急管理力度，更重要的是将风险应对放置在完整的治理周期之中，从常规治理与风险应对相互转换的角度加以思考，从而缓解上述基本矛盾。新冠肺炎疫情的发生及其应对恰恰说明了治理场景转换的必然性，以及依据治理场景选择不同治理机制的必要性，这里的转换，既包括常规治理向风险应对的转换，也包括风险应对向常规治理的转换。

中共中央、国务院印发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出增强基层（乡镇、街道、居民区等）行政执行能力、为民服务能力、议事协商能力、应急管理能力、平安建设能力、基层智慧能力、组织动员能力等多种能力。与具体的治理方式方法不同，治理能力于不同的治理场景之间是相通的，所谓“授之以鱼不如授之以渔”，这里的能力就是基层治理中的“渔”。由此我们认为，能力可以作为促成基层治理场景转换的桥梁，而提升基层治理能力是缓解前述基本矛盾的有效途径。何海兵教授总结上海防控疫情的经验，强调指挥协调、人员管理、空间管理、群众动员、服务保障、科技支撑等多种做法综合运用，更加说明了基层掌握全面治理能力的重要性。

从我国不同地区在不同阶段的防疫工作开展情况看，凡是在应对疫情上表现得力的地区，基层治理一般表现出如下特点：一是基层拥有的治理能力比较全面，在各项能力上不存在或很少存在明显短板;二是在不同治理场景之间的转换较为顺畅，无论是从常规治理转向风险应对，还是从风险应对转向常规治理都是如此，这就使得整个社会承受的治理成本大大降低;三是在常规治理时期积累的治理工具较为充裕，当转向风险应对时有丰富的工具储备供选择。伴随全国疫情防控工作进展，我国各地表现出的上述特點均有明显起色，这说明各个地方的治理能力正在提升，这个提升是在基层治理实践中经过一次次训练实现的。

针对治理场景转换的基本矛盾及有效经验，以治理能力为线索，以“平战结合”为理念，我们提出“平时补短、战时用长”的基层治理思路。无论是常规治理还是风险应对，都需要各种治理能力作为支持，与常规治理相比，应对风险要求各种能力调动更迅速，能力运用更综合，能力之间的搭配更恰切，如何做到这些要求呢？需要在常规时期有意识地加以训练。相比风险紧张时期，常规治理时期的环境、氛围、节奏更加宽容缓和，更支持基层开展各类训练以锻炼出多元治理能力，甚至可以通过试验创新，发展出新的治理工具，从而促进整体能力提升。无论是“平时补短”还是“战时用长”，实施基层治理所涉及的能力都是全面的，“补短”重点训练和提升基层治理中的弱项能力，带动其他具有优势的治理能力一齐提升;“用长”则主要运用最具优势的某项治理能力，辅之以其他能力共同发挥治理功能。“平时补短”是以补足短板为契机提升综合治理能力，“战时用长”是以综合能力作支撑发挥最大能力所长，循此思路，基层在应对风险时就可以做到“既显刀锋又有后劲”。

中国社会治理体制要求基层要时常承担上级指派的行政性任务，当这些任务被赋予政治任务特征时，基层主体往往采取行政动员、运动式治理的推进方式，导致基层治理呈现常规治理与动员式治理交替发生的局面。此时，治理场景的转换就不仅存在于具有全球性影响的事件发生时，还普遍存在于基层治理的日常行为中，比如，上海市2019年推进生活垃圾分类管理工作、2020年启动的老旧小区加装电梯工作，都可以看到基层社区在常规治理与动员治理之间的转换协调，“平时补短、战时用长”思路具有广泛的适用性。

四、资源视阈：参与驱动发展

基层治理是一项依赖公共财政投入的事业，直白地说，基层治理是一件“花钱的事儿”。当经济发展保持增长状态、财政收入充足时，可以支撑基层治理正常运转，但公共财政收入放缓时，如何维持乃至促进基层治理升级，就需要发掘其他资源投入的渠道，以保证基层治理所需要的基础性资源。

如果脱离了政府资源投入，基层治理是不是就举步维艰甚至停滞不前了呢？答案是未必！笔者曾多次参访过的浦东新区中大苑居民区，自2017年社区组织成立以居民志愿者为主体的“花友会”，助其参与社区环境整治和绿化养花工作，弥补物业服务之不足，打造具有自身特色的花园式社区。两年时间里，以每人每工200元，每周2次劳动，每次出勤30人计算，花友会为小区免费投入的人工费已经高达500万元。这就说明实施社区治理，并非只能依赖政府公共财政投入，那些蕴藏在社区内外的各类主体特别是居民本身都是社区治理的重要资源，都可以动员其参与到基层治理活动中来。尤其是居民们的参与，除了在社区活动中贡献人力、智力资源外，与政府单方面投入相比，居民更能够按照自身的需求实施治理，建设家园的成果也会得到更好的爱护和善待。更值得倡导的治理是将政府、村居社区、居民群众、社会组织、共建单位等各类主体协调融合的治理，每一方参与主体都是基层治理资源，在发挥各自优势的同时凝聚治理合力。

城市基层治理正在经历转型，治理理念不断优化，治理资源逐步增长，共同促成支持治理“分立”与合力的实践工具越来越多，处于基层治理供给端的可选择项变得更加宽裕。以上海近期在市、区、街镇开展的参与式社区规划活动为例，“规划进社区”的发展历程经历过若干阶段：第一个阶段是政府按照自身认定的良好设想，直接（委托规划师）为社区进行规划设计;第二个阶段是在规划前期征求居民需求，根据居民需求开展规划设计;第三个阶段不仅增加了居民需求征询环节，在规划行动的具体实施过程中也鼓励和呼吁居民参与;第四个阶段不仅在需求征询、具体实施过程中动员居民参与，在规划设计环节也增设了居民参与的内容，比如，嘉定区近些年开展的“愿景规划师”项目，其目标正是培育更多的居民骨干成为社区规划师，便于他们深度参与到社区空间改造和更新中来。经过这些阶段的演变，各街镇积累储备了较为充足的社区规划治理工具，如政府主导模式、居民主导模式、规划师主导模式、多方联动模式等，在实施参与式社区规划时，街镇社区根据本地特点选择采用与之相适应的规划模式，从而使治理“分立”优势与治理合力最大化。

综上，以超大、特大城市为代表，我国城市社区的形态类型多样且长期存在，基层常规治理与动员治理场景时常转换，使得采纳“分立-合力”治理模式具有了必然性，与此同时，基层治理工具储备不断丰富、治理能力逐步提升，使得应用“分立-合力”治理模式具有了可行性。需要注意的是，由于基层问题具有复杂性特点，治理者在实施治理行动时往往综合使用各种治理机制和治理工具，综合治理能够成功，恰恰是建立在不同治理工具都能发挥相对优势基础上的，也就是说只有恰当的治理机制匹配才能抬升治理的合力。从这个意义上讲，基层治理机制的“分立”与合力思路，不仅有助于研究者认识和分析基层现象，更有益于实践者改善和优化治理理念，促进基层有效治理、可持续治理。

作者系上海师范大学社会学系副教授

（责任编辑 王 玉）