社区居民参与社区决策的困境与对策

朱斯玉

摘 要：居民参与社区决策是加强社区治理的重要环节。然而，社区居民参与社区决策面临着执行性参与为主而决策性参与较少、非政治性参与多而政治性参与少的困境。因此，要积极培育居民参与意识，大力完善相关制度，着力建设居民自组织。

关键词：社区参与；居民参与；社区决策

中图分类号：C916 文献标识码：B 收稿日期：2015-12-11

社区治理在学术界是一个热门的话题，但关于它的研究，大多是宏观或者中观层面的，如关于基层管理体制改革的探讨、居民参与问题的探讨等。本文探讨的也是居民参与问题，但“居民参与”这个话题仍然很宽泛，所以，本文选取了“居民参与”下的一个小分支，即居民参与社区决策问题来进行探讨。

一、核心概念的界定

1.社区

德国社会学家滕尼斯认为，社区是指那些有着共同价值取向，人口同质性较强的社会共同体。美国社会学者罗吉斯和伯德格指出：社区是一种简单的群体，其成员间的关系建立在地域的基础上。

中文“社区”一词出现在20 世纪 30 年代初，是费孝通先生根据滕尼斯的原意而首创的。费孝通先生认为联系各个社会制度的是人们的生活，而人们的生活有时空的坐落，这就是社区。社会学家吴文藻先生认为社区是“社会生活的各方面都密切地相互关联而成的一个整体”。在这里，社区被看作是社会的缩影，对小社区的分析能够透视中国整体社会结构。

虽然学者们对社区的定义各有不同，但是不难看出，这些定义中，都包含了社会互动、地理区域、共同关系这三个特征。

2.参与

关于参与，学者们也从不同角度作了不同界定。简单说来，“参与就是在一个事物或一个过程中担当一个角色，以一种或多种形式发挥作用”。[1]

也有人认为“参与是在对产生利益的活动进行选择及努力的行动之前的介入”。还有人认为，“参与可被定义为在决策过程中人们自愿地民主地介入，包括确立总目标，确定发展政策、计划，实施及评价经济及发展计划；为发展努力做贡献；分享发展利益”。[2] 无论是发挥作用还是介入，参与都应该是对所参加的对象产生影响。

3.社区参与

学术界对社区参与也从不同的研究角度和目的出发给出了不同的定义。从对社区参与主体的理解角度可将社区参与的概念分为广义和狭义两种。广义上指社区建设和发展中的参与行为和参与过程，社区参与的主体不仅包括社区居民，还包括社区建设的其他参与方，如政府、自治组织、中介组织、社区内企事业单位等。[3]狭义上是指社区居民的参与。而本文所说的社区参与就是取其狭义，即居民个体的参与。

对于社区居民的参与，不同学者给出了不同定义：如王刚、汪丽萍认为，社区参与是指社区居民作为社区管理的客体，更作为社区管理的主体，参加社区各种事务的行为。[4]陈雅丽认为，社区参与是指社区居民自觉自愿参加社区各种活动或事务的行动。[5]

4.社区决策

决策，顾名思义，就是做出决定或选择。社区决策主要是指社区公共事务的决策，即对社区公共事务做出决定或选择。社区公共事务包括社区服务、社区决策、社区选举和监督、社区文化活动、社区环境改造等方面。[6]

综上所述，本文要讨论的居民参与社区决策问题是指居民个体依据宪法和法律规定的民主权利，通过各种形式和途径参与到社区公共事务的决策中去。简单说来，我们要探讨的是城市社区居民如何更好地实现在社区中的决策性参与。

二、居民参与社区决策的困境与原因

1.居民参与社区决策存在的主要困境

（1）执行性参与为主，决策性参与较少。目前社区参与以传统上的执行性参与为主。执行性参与是指在决策之后被动员去执行，也就是社区居民在社区工作人员的动员、劝诱、说服下参与社区管理机构业已形成决定的事项，而不是出于自愿、主动的目的。比如，街道和居民委员会感到有必要或者应其他政府有关部门要求时，就召集居民来开会研究或通过某项社区事务。然而是召开全体居民会议，还是召开居民代表会议，或者是居民代表扩大会议，都由社区居委会决定，居民没有决定权。

（2）非政治性参与多，政治性参与少。“非政治性参与是指与居民日常生活有关而且与社区权力运作不相干的事物性参与。”[7]政治性参与指与国家政治事物或本社区权力运作有关的公共性参与。[8]居民参与社区活动更多是形式上的、被动参加的，主动参与意识差。居民参与社区文娱教育活动多，参与社区政治事务少。而社区居民也乐于参与社区开展的文体活动、知识讲座、科普宣传等活动。对于社区政治事务，社区居民则表现出冷漠态度，参与热情低。当今许多社区居民的政治事务参与主要是居委会领导人的选举，而参与切实关系社区长远发展、满足居民自身实际需求的决策活动较少。

2.原因解析

（1）社区意识和参与意识。社区意识是指社区居民对社区及其邻里有一种心理上的认同与融合。在社区自治中浓厚的社区意识至关重要。同一社区的居民由于共同的社区意识而被融合在一起，出于对本社区的强烈关注而积极参与社区事务的管理。

在现实生活中，大规模的城镇建设和城镇改造加剧了居民的搬迁和流动，人们离开原先熟悉的生活环境，居住在新的陌生的社区中。社区中的人们互相都不认识，更谈不上心理的认同与融合。其次，在同一社区中，居民并非是完全同质的一群人，他们的初始资源占有情况、各自对社区的诉求不一样，而且住宅也分了低中高档不同层次，这些现实对培育居民自觉主动的社区参与意识造成困难。

（2）体制影响。20世纪90年代社区建设在我国兴起，对社区建设的研究有着不同的视角，主要有城市基层管理体制改革、“单位理论”、国家与社会关系理论、治理理论等，可见我国社区建设正逐渐从基层管理体制改革走向社区治理的方向。

长期由政府主导的社区建设中，由于受“官本位”的体制影响颇深，形成了“强国家—弱社会”的格局。在这种格局下社区必然是“行政化”的社区，社区组织没有多少主动权，居民个人更是被定位在较为狭小的空间里，其政治方面的控制约束也无处不在。除了行政资源外，大多数社会资源与民间资源均被闲置。居民缺少参与社区建设的制度化条件，参与渠道不畅，“小政府，大社会”的运行机制还不成熟。居民处在被动地接受政府安排、主动性无法充分发挥的尴尬境地。

（3）动员型参与方式。现代中国社区多以动员型参与方式倡导居民进行社区参与。动员型参与是一种被动性参与，它通过有关政府组织体系的组织与动员，将居民纳入参与的范围。

动员型参与在内容上限定了社区居民只能参与社区事务的运作，不能参与社区事务的决策和管理以及对社区公共权力的运作进行监督，因此，社区事务的决策权和监督权掌握在政府职能部门、街道办事处和行政化的居委会手中，居民不过是被拉来作为陪衬。这种在居民之外还有一个真正掌握社区权力的主体的情况无疑会降低居民社区主体的地位。

三、激发居民参与社区决策的对策建议

1.培育居民参与意识

对居民意识的培养，为其参与社区建设提供了可能，是居民参与社区决策的基础。

社区意识的培育有赖于共同利益的建立，共同利益是居民参与社区公共事务的动力，也是居民自治的物质基础，没有共同利益就没有参与。由于在同一社区中，居民的异质化程度较高，要形成“共同利益”，就必须把那些与居民生活息息相关的事务（如物业管理、公共卫生、公共设施等）交给居民（代表）管理，增强居民对社区的认同感和归属感。

同时，培育居民的主体意识。居民的参与意识来自居民对自己在社区中地位的认识，必须通过建立居民对自身在社区中主体地位的认同机制来提升社区居民积极的参与意识，而这种认同只有在社区自治参与的过程中才能有效地形成。但在社区居民自治参与意识不高、自治参与能力不强、自治参与经验缺乏的现实下，政府应该引导社区居民围绕与其切身利益相关的事务开展自治参与的过渡，再完全放手让居民参与到社区决策等自治活动中去，这样有利于提升居民参与社区决策的有效性。

2.完善相关制度

相关制度的完善，为居民参与社区建设提供了制度保障，是居民参与社区决策的重要条件。

政府在社区建设中主要应该扮演的是组织者、倡导者、指导者和参加者的角色，着重搞好规划、组织协调、政策扶持和资金引导等工作。政府要相信社区居民的参与热情、能力和效率。政府应该放权让利，扩大居民的选择权利和选择范围，让居民自己确定满足大多数人意愿的决策方案。在政府引导方式上，可以通过规划提出需要居民参与的项目，由居民决定是否参与、参与的方式和途径。政府不能越俎代庖，自作主张，替代居民制定参与项目。

同时，要创新社区参与机制。充分发挥社区居民会议的作用，对于关系本社区居民切身利益的社区建设和社区重大事务的决策都应该召开社区居民会议，由社区全体居民通过法定程序进行决策，逐步实现社区建设和社区事务管理的规范化和制度化。

3.建设居民自组织

建设居民自组织，努力实现他组织向自组织的有序转换，有利于更好地解决居民参与社区决策问题。

他组织是指居民在政府及其代理者安排和动员下的社区参与，居民更多的是被动地参与社区公共事务和公共生活的。被动员和被动性执行是这种参与的基本特征。这种参与既不能对社区内部公共事务的管理进行决策，也不能对社区公共权力的运作进行监督，因而对社区公共权力的运作缺乏实质性的影响。

自组织是居民及其组织以主体角色参与社区公共事务和公共生活，开展自我管理、自我教育、自我服务、自我约束的过程及其活动。自组织参与从根本上来讲就是要参与“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，所以建设自组织有利于居民深度参与社区决策，更能体现居民直接行使当家做主的自治权利。

参考文献：

[1]于燕燕.社区自治与政府职能转变[M].北京：中国社会出版社，2005. 171.

[2]王时浩.论社区参与[J].中国民政，2007，（1）：33-34.

[3][6]王骥洲.社区参与主客体界说[J].山东行政学院山东经济管理干部学院学报，2002，（5）.

[4]王 刚，汪丽萍.社区参与简论[J].城市研究，1998，（5）：53-55.

[5]陈雅丽.社区参与：社区发展的内在动力[J].社区，2002，（17）.

[7][8]夏学銮.社区管理概论[M].北京：中共中央党校出版社，2005.324.