关于完善政府部门与民主党派(统战团体)对口联系机制的研究

李显文

(四川文理学院 外国语学院, 四川 达州 635000)

从理论和实践层面探讨政府部门与民主党派(统战团体)对口联系机制(以下简称“对口联系机制”)既是“国家治理体系和治理能力现代化”理论内涵的充实与丰富，也是该理论的具体落实与体现，这对于“初心使命”的实现具有现实的指导意义，有助于提高政府决策的科学化、民主化和依法行政水平。理论上，首先是《中华人民共和国宪法》(1982)及历次宪法修正案都明确界定了人民政协的性质和地位，其次是中国共产党历届党代会(除特殊历史时期外)的报告明确了社会主义协商民主的地位，再次是各级地方党委政府出台了相应的对口联系民主党派的文件，最后是学术领域有零星散发性的研究。实践上，对口联系机制涉及行为主体双方的意志、事项选择与效度、可操作性和监督与评价机制等等。总之，民主党派与政府部门对口联系有必要进一步加强，这对于各个层级的工作都将有益无害。

一、完善对口联系机制的必要性

政府部门与民主党派(统战团体)对口联系机制与实践的现状决定了完善该机制的必要性。相对于政府与民主党派的其它工作联系而言，“对口联系机制”起步不算早。1989年12月30日，中共中央在总结历史经验并广泛征求民主党派意见的基础上印发了(中发[1989]14号)文件，该文件规定了中共与各民主党派合作与协商的性质、内容、方式和频率，规定了民主党派在人大、政府、政协中的任职、地位、作用、权利与义务以及工作方式。文件第三款第10条明确规定：“政府及有关部门可聘请民主党派成员和无党派人士兼职、任顾问或参加咨询机构，也可就某些专题，请民主党派进行调查研究，提出建议。政府有关部门可就专业性问题同民主党派对口协商，在决定某些重大政策措施前，组织有关民主党派座谈，征求意见。注意在政府参事室中适当安排民主党派成员和无党派人士，发挥他们的咨询作用。”[1]“对口协商”成为政府职能部门与各民主党派合作共事的方式，是政府职能部门与各民主党派双方的权利与义务。政府各部门要加强与各民主党派的“对口协商”，各民主党派同样应积极努力加强与政府各部门的“对口协商”。这里的“对口协商”可看作“对口联系机制”思想的起源和工作方式的雏形。

自该纲领性文件发布后，各省、市、县(区)根据情况出台了相关政策，制定了相关文件、制度和实施细则。但从网络信息统计看，自上个世纪九十年代到本世纪前十年，“对口联系机制”表现出表面化、随意性、地区部门非均衡性等特点。尽管各地相继探索建立了民主党派组织和政府职能部门对口联系机制，为推动民主党派参政议政和职能部门决策科学化发挥了积极作用。然而在各地实践过程中，普遍存在着对口联系工作时断时续，对口交流缺乏深度，联系部门单一，对口联系覆盖面小、事务不多、事项的意义和价值不高等问题。[2]从加强对口联系的时间节点看，主要在2012年即党的十八大以后，各地开始比较重视对口联系机制的运行。从网络信息统计看，党的十九大之后，各地开始十分重视对口联系工作。查询CNKI发现，对口联系工作的学术研究极少，起步较晚。比较有代表性的是王虎在《江苏省社会主义学院学报》上发表了《加强民主党派、工商联与政府部门对口联系的思考》，文章列举了这项工作开展不平衡和薄弱环节的种种表现，比如领导认识的不到位；对口交流工作会议的频率太低；态度不端正、意愿不强、热情不高；内容和方式创新不够。凡此种种现象影响了对口联系工作的正常开展，影响了民主党派职能的履行和社会主义民主政治建设的推进。[3]詹寿明在《前进论坛》上发表了《民主党派与政府部门对口联系工作的实践探索与思考》，文章认为，政府部门与民主党派在对口联系上存在“三多三少”：政府部门通报情况多、被动应对多、务虚多，协商征求意见少、主动联系少、务实少。[4]这些现象在全国各地或多或少都比较普遍地存在，这对新时代中国特色社会主义的民主政治建设和政府工作的质量与效度都有不良影响。

习近平总书记在十九届四中全会报告中指出，党的十八大以来，“我们党推动中国特色社会主义制度更加完善、国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高。”[5]“中国特色社会主义制度更加完善”既是对我国目前政治制度客观、科学、准确的描述和论断，也是对我国未来政治制度的总体要求和期待。可以说，“更加完善”四个字的内涵无限丰富，意味着“没有最好、只有更好”。因此，“完善中国特色社会主义制度”的工作只能永远在路上，永无止境，永无懈怠和停留。十九届四中全会阐明了我国制度体系的特点和优势，国家治理的方式和目标。从这个角度讲，完善政府部门与民主党派(统战团体)的对口联系机制是“构建系统完备”的制度体系的应有和必要组成部分，是“把我国制度优势更好地转化为国家治理效能”的一种方式。全会提出“坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，巩固和发展最广泛的爱国统一战线”。那么，加强民主党派与政府部门的对口联系机制就是这一制度的必然体现。全会提出了国家行政管理必须创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府。[5]目前，完善政府部门与民主党派(统战团体)的对口联系机制就显得十分必要，因为这是“坚持和完善中国特色社会主义行政体制”的体现。

二、完善对口联系机制的可行性

从逻辑上讲，中国的国家性质决定了完善政府部门与民主党派(统战团体)对口联系机制的可行性。《中华人民共和国宪法》第一条明确规定了我国国家性质，这一性质体现了民主的主体是人民，即人民得到民主、人民对敌人实行专政。[6]为了让人民民主得到更好发展，中共十九大报告明确指出要健全人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治。报告在第六部分专门就此展开论述，还明确指出，我国社会主义民主是维护人民根本利益的最广泛、最真实、最管用的民主。[7]各民主党派和政府各部门工作人员既是人民的一部分，又是为人民服务的一员，这从理论和实践上求得了最大公约数，即人民。因此，完善对口联系机制是可行的，其出发点和归宿都是为人民办事。这毋容置疑，更重要的是，完善对口联系机制还能更好地、更健康地真为人民办事和为人民办真事。既然如此，人民肯定会更加欢迎，那么，完善对口联系机制就一定可行。

从历史上看，中国共产党在革命、建设和改革中取得胜利的法宝决定了完善对口联系机制的可行性。毛泽东在总结历史经验时提出了中国共产党在中国革命中战胜敌人的三大法宝。其中统一战线是无产阶级向一切敌人发动进攻的有力武器。[8]今天，除了一般意义上的敌人，凡是在中华民族伟大复兴路上所碰到的任何困难我们都可以看作比喻意义上的“敌人”，要战胜这些敌人，统一战线就是最好的有力武器。从这个角度讲，完善对口联系机制就是完善统一战线，群策群力、团结一致共同解决前进路上的难题。最新《中华人民共和国宪法修正案》(2018)第三十三条再次强调了政治协商会议和统一战线在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中的重要作用。[6]可以说，从中国革命的第一天起，直到今天，甚至今后，统一战线都必然是中国建设和民族伟大复兴的法宝。那么，完善对口联系机制不仅是必然的，也是可行的，而且将永远在路上。

从现实看，各地都在实行对口联系机制，这表明政府各部门和民主党派对对口联系机制持接受态度，这也决定了完善对口联系机制是可行的。在360上搜索“政府部门和民主党派对口联系机制”得到176000个相关结果，在百度上搜索得到3940000个相关结果，这一数据有效地说明了对口联系机制的广泛影响力和较高接受度。因此，进一步完善对口联系机制在现实实践中也是可行的。

三、完善对口联系机制的操作性

(一)对口联系机制的成绩与不足

我国《宪法》和历次修正案以及历届党代会对统一战线工作都有明确的规定，这表现了国家层面对统一战线的高度重视。其中，对口联系机制是统一战线工作的具体落实，地方各级政府都对此都有所作为，出台了相关工作制度，取得了一定成效。这里以浙江温州欧海区为例，略谈对口联系机制具体操作所取得成绩与不足及改进措施，以期完善对口联系机制。[9]欧海区2019年6月11日发布了《关于进一步加强政府部门与各民主党派(统战团体)对口联系制度的通知》。通知规定了对口联系工作的管理部门、对口联系的范围、对口联系部门的职责、民主党派(统战团体)职责、对口联系的主要形式和联络方式。这些规定有利于对口联系工作依章办事，把事情做实做好。但具体分析发现，这些规定还有待改进的地方。从管理部门看，通知规定：“对口联系工作由区政府办公室主管，区委统战部指导管理。每年由区政府办公室和区委统战部组织召开1次对口联系工作会议。对口联系制度的开展情况每年由区政府办公室和区委统战部联合督查1次，督查工作由区政府办公室主任牵头组织。”这一规定有三处值得商榷。从管理层级看，可提高到由区长牵头，副区长分管，从而提高重视程度。从“召开1次对口联系工作会议”分析看，“1次”是量的规定性，表明不能再少了，若再少，就没有了。同时，这量太低，显得很敷衍，象征意味较浓。其次，它没从“质”即事项的重要程度上去规定。同理，“联合督查1次”也有此嫌疑。从对口联系部门的职责看，全文没有从工作的“全面”和“全程”角度注重民主党派的建言咨政、参政议政和协商监督。其中第2条规定：“政府有关部门视情邀请对口联系的民主党派(统战团体)负责人参加重要会议和重要政策、规划的制定”。这里的“视情”对工作的开展具有较强的弹性，同时也具有较强的模糊性。“重要政策、规划的制定”只强调了工作的前期，至于工作后期的实施和效果没有明确规定，换句话说，民主党派对政策制定后的工作就无法参与。第4条规定：“政府有关部门每年可就重大问题选择1-2个研究课题与对口联系的民主党派(统战团体)进行联合调研或委托调研，并给予人力、经费、资料等保障”。这里的“1-2个研究课题”设置了上限，其实，可根据情况适当放宽上限。

(二)对口联系机制的操作性分析

下文以县级为单位设计民主党派与政府部门对口联系工作的具体操作(样本)，因为区县级的工作更强调行动落实，更接地气。比如，这里以《XX县人民政府关于进一步完善政府部门与民主党派(统战团体)对口联系工作的通知》为题，略谈其操作。

1.目的和依据

为切实加强和完善县政府有关部门与民主党派(统战团体)的对口联系工作，充分发挥民主党派(统战团体)参政议政、民主监督作用，按照省委办公厅《关于加强政党协商的实施意见》(xx省委办〔2021〕X号)及县委关于加强政党协商工作的要求，结合我区(县)实际，就进一步完善政府有关部门与民主党派(统战团体)对口联系工作提出以下意见。

2.重要意义

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国一项基本政治制度，是中国特色的新型政党制度，是中国历史进程中的伟大创新，也是对世界政党制度的伟大贡献。中共十九届四中全会提出了，坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系。[5]坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全。政府有关部门与民主党派(统战团体)开展对口联系是党领导的多党合作和政治协商制度的重要组成部分，是落实十九届四中全会精神的体现。做好对口联系工作，有利于民主党派(统战团体)知情出力、建言资政，更好地发挥参政议政和民主监督作用；有利于增强政府工作透明度，促进依法决策、科学决策、民主决策，推进民主政治建设；有利于凝聚各方面力量，为集中力量办好大事提供有力支持。各对口联系部门要从坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设、提高国家治理体系和治理能力、构建社会主义和谐社会、推进和改善政府工作的高度，进一步统一思想、提高认识，增强开展对口联系工作的自觉性和主动性，按照要求认真组织、广泛联系、深度合作。

3.主要思路

优化政府部门与民主党派(统战团体)对口联系工作的目的在于有效改进统战工作、完善中国特色社会主义行政体制、推进国家治理体系和治理能力现代化。其思路主要在完善对口联系的组织领导与组织管理体系和政府部门与民主党派(统战团体)的工作对接。一方面，完善对口联系的组织领导与组织管理体系目的在于推动对口联系工作落地落实，充分有效地发挥民主党派(统战团体)的职责功能，凸现政府部门与民主党派(统战团体)的对口联系工作，决定成立以县长、政协主席和统战部部长三常委组成领导小组，负责协调沟通，定期召集会议，推动对口联系工作有效开展。在县政府办公室设对口联系工作科室，负责日常工作，制定工作计划、推动工作开展、检查监督工作实施、审核评估工作成效等。另一方面，要完善政府部门与民主党派(统战团体)的工作对接。以下以图表形式呈现。

图1 政府部门与民主党派(统战团体)的工作对接

4.注意事项

(1)建立对口联系会议制度，根据事项的重要程度决定会议层级和次数；

(2)各县根据情况，可合理调整各部门与民主党派(统战团体)的对口联系；

(3)根据课题的价值决定研究课题的数量和研究经费、人力、信息等的支持；

(4)民主党派(统战团体)依法主动作为，充分发挥建言资政和民主监督；

(5)充分利用现代通讯、网络和新媒体，完善对口联系形式；

(6)实施年度工作同级相互测评，测评事项和结果逐级反馈上级主管部门。

特别值得一提的是，在强调加强政府部门与民主党派(统战团体)对口联系的同时，还必须强调民主党派(统战团体)要依法积极主动作为，充分有效地发挥民主党派的功能。辽阳市社会主义学院课题组在研究中国参政党功能发挥时就提出：加强与对口单位联系，将参政议政工作基础做实，遇到困难、问题及时与统战部门沟通、协商，共同寻求解决民主党派与对口单位联系不够、不深入等被动局面的途径，建立有效的对口联系机制和制度。[10]王虎认为，在政府工作中加强同民主党派联系，是坚持和完善中国共产党领导的多党合作制度的重要内容；加强民主党派与政府部门的对口联系，是扩大民主党派的知情范围和参与程度的重要举措。加强对口联系，有利于民主党派更好地履行自己的职能，有利于推进社会主义民主政治建设，促进政府工作的民主化和科学化。[3]黄天柱在研究民主党派参与政党协商时就谈到了“主动性”问题。他认为，从制度设计看，民主党派是可以主动发起协商甚至主动设置议程的。尤其是书面协商(即通常所说的“直通车”)、调研协商和约谈协商这三种形式大大拓展了参政党主动协商的空间，实践也充分证明，民主党派通过“直通车”渠道可以对公共政策制定产生重要影响。[11]其实，这一思维方式也可用到与政府部门对口联系机制上。在加强这一联系时，詹寿明认为，从工作方式上来讲，要主动联系；从工作内容来讲，要利用好载体，做到三个有效结合，即与党派工作重点工作相结合、与参政议政工作相结合、与组织发展工作相结合。[4]总之，完善对口联系对政府部门与民主党派都有好处。一方面，政府有关部门通过对口联系，听取意见建议，调整和改进工作，尽量减少可能出现的盲目性，促进决策的民主化和科学化。另一方面，各民主党派通过对口联系，及时了解和掌握政府有关部门的工作部署，并且为之献计献策，可以切实提高参政议政的有效性，加强党派的自身建设。[12]

结 语

完善政府部门与民主党派(统战团体)对口联系机制是历史的选择、时代的要求，是民主与法制进步的表现，是坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的体现，是统一战线工作在新时代提出的新做法，是创新国家行政管理、提高行政效能的方式，是中国新型政党制度的内容和优势，这一切都有利于促进国家治理体系和治理能力现代化。因此，完善对口联系机制既必要，在中国共产党统一领导下又可行，在现实层面操作性强。最终目的是团结一切可以团结的力量健康、高效地服务于“初心使命”和中华民族的伟大复兴。