史密斯模型视角下生活垃圾分类政策执行分析——以Q市为例

■张暖

（青岛大学，山东 青岛 266000）

垃圾分类是践行“美丽中国”理念的必然选择，也是一项参与主体多样、涉及范围广泛、影响面深远的社会性行动，目前正受到各界广泛关注[1]。董飞[2]认为做好生活垃圾分类的治理工作，是绿色发展理念的具化体现，关乎环境友好型社会能否建成，并决定了美丽中国的伟大进程；屈群萍[3]认为垃圾分类已逐渐成为现代城市解决垃圾问题的主要制度设计和国家环境治理理念；罗媛媛[4]则认为垃圾分类是垃圾处理产业链的最前端，是解决垃圾处理瓶颈问题、提高资源利用率的关键环节。所以，垃圾分类的推行是有效解决“垃圾围城”困境的重要措施。

为达到生活垃圾分类政策目标，破解“垃圾围城”困境，Q市政府颁发了多条垃圾分类政策。虽然目前我国没有一部正式的关于垃圾分类处理政策的现行法律[2]，但Q市作为我国首批开展试点生活垃圾分类管理工作的重点城市，2019年12月向社会公布《Q市生活垃圾分类管理办法》,从各环节上明确生活垃圾分类的管理模式；2020年5月，《2020年Q市生活垃圾分类工作行动方案》发布，确立了全年生活垃圾分类工作的总体目标和主要任务[6]。从政策数量和涉及范围上来看，Q市政府确实做了很多工作，有关垃圾分类管理的相关政策也在逐步完善，垃圾分类工作取得了一定的成效。但是在其政策具体执行过程中仍然存在着一些不足。本文利用史密斯政策执行模型，从政策内容、执行主体、目标群体和政策环境四个角度分析垃圾分类政策在执行中出现的问题。

一、理论与方法

史密斯政策执行模型作为公共政策分析的经典模型之一，是美国学者托马斯·史密斯于1973年在《政策执行过程》一文中提出的一个对政策执行过程中相关要素进行系统分析的理论框架[7]。该理论主张政策执行过程受到理想的政策即政策本身、执行机构、目标群体和政策环境四要素影响（见图1）。理想的政策是指理想化、实际可操作性强的政策；执行机构是指政府部门中负责政策执行的部门或者人员；目标群体是指受政策影响的人员，一般指普通大众；政策环境包含政治、经济、文化等影响政策执行的宏观环境[8]。史密斯政策执行模型主要采用一种“自上而下”的模式来研究政策执行问题，垃圾分类政策正是“自上而下”由上层政府推动、下层民众执行的政策。利用该模型分析Q市生活垃圾分类政策，更容易把握执行过程中存在的问题和不足。

图1 史密斯政策执行过程模型

二、史密斯模型视角下生活垃圾分类政策问题分析

（一）政策本身

史密斯政策执行模型认为，政策应该是合理、合法和可行的。但是很多政策其本身就存在问题，离理想中的政策还有一定的差距。近年来，Q市政府相继颁布了一系列生活垃圾分类政策来保障垃圾分类工作的开展并取得了一定成效。但对这些政策梳理分析发现，相关生活垃圾分类政策仍有需要改进的部分。这些政策存在以下的不足。

1.政策创新性低

通过政策文本分析，发现各地级市垃圾分类政策大同小异，没有地方特色，缺乏政策创新性。以成都和Q市为例，《成都市生活垃圾管理条例》与《Q市生活垃圾管理办法》两项政策内容大同小异，相似度极高，甚至完全可以交换使用。两项政策文本并没有体现出沿海与内陆城市的差异性，以及对待生活垃圾分类的差异化管理或特色式管理。Q市作为沿海城市，日常生活中产生的海鲜、贝壳类等垃圾要比其他内陆城市更多，成都作为“火锅”城市，日常产生的火锅底料、油渣油渍等垃圾要更多。但是这两所城市生活垃圾的特色性，并没有在其城市的政策文本中重点强调和关注。所以，由点及面可以推出生活垃圾分类政策在我国各地级市相似度极高，且缺乏政策创新性，缺乏对该所城市生活垃圾分类的差异性或者特色性管理。

2.政策模糊性高

一般来说，“模糊性是政策作为现代社会一类政治产品所不可剥离的一种属性”[9]。理想化的政策必然是合理合法、清晰明了、实际可行的政策，这种模糊性使政策在执行中存在一定的问题。通过分析Q市有关生活垃圾分类政策，发现其部分政策存在模糊性。这些模糊性使政策的实际可操作度降低。例如Q市政府在2020年颁布的《Q市生活垃圾分类管理办法》，第一章第四条内容对各类垃圾的定义标准过于笼统、抽象，如第四条内容对可回收物定义为适宜循环利用的废弃物，仅仅几个字完成对可回收物的解释，苍白单一，没有多余的解释和举例说明，导致很多没有受过高等教育的市民不能确切地理解政策传递的具体要求。

（二）执行机构

1.执行机构协调度不足

政策执行机构是把公共政策从理想变成现实的中介和桥梁，没有政策执行，公共政策仅仅是一纸空文[10]。所谓协调是指执行部门之间的配合、协调度。如果协调不力，政策在执行过程中就会出现问题。Q市的政策执行机构主要是由政府各部门构成，但在执行过程中各部门联动性较低、协调度不够，缺乏沟通和交流，导致政策执行效率低下，达不到理想的执行效果。从横向看，由于Q市的各政策执行机构如市卫健委、交通局、教育局、商务局等处于平级地位，部门之间最多是合作而非隶属关系，各部门很难对其他部门提出要求，无形之中加大了部门之间的协调和配合难度。从纵向看，Q市生活垃圾分类政策是由市、区（县）、镇、村等多个层级部门逐一递进执行，该政策在自上而下传递中缺乏一定的沟通和交流，这种现象进一步导致垃圾分类政策在实施过程中缺乏协调性且执行效率低下。

2.执行人员执行能力和思想素质有待提升

政策执行人员的能力对政策执行效果有着重要的影响。Q市垃圾分类政策执行人员的执行能力有待提升，包括综合专业知识能力和素质能力。一方面，Q市负责政策实施和执行工作的人员主要是城管等基层性人才，这些基层性人才招聘门槛比较低，受教育的程度比较浅，且学习接受的能力比较弱。受这些条件的制约，执行者对政策的理解并不是很深入，导致其在实施过程中对政策目标理解出现了较大的偏差。另一方面，部分政策执行者思想觉悟和素质较低，如果其对于政策的实施和认可仅停留在表面，没有意识到垃圾分类工作的重要性，也可能会影响政策落实的效果。

（三）目标群体

一方面，垃圾分类政策实施缺乏市民参与，且参与渠道不畅，降低其参与的积极性；另一方面，目标群体具有自利性，对政策选择性执行。目标群体（Q市公民）在需要花费自己的精力和时间来参与垃圾分类这一集体活动的治理情况下，没有一定的物质或者精神激励作为补偿，很难会真正投入其中参与治理。目标群体对政策执行缺乏积极性和主动性，其政策执行效率和效果会降低。要想提高政策实施效果，则需要提高目标群体的参与意愿，完善参与渠道，采取一定的激励措施。只有给予的激励能够抵消付出的成本，个人利益与公共利益产生联系，目标群体才会提高其参与意愿，提高参与的主动性和积极性。

（四）政策环境

垃圾分类政策能否顺利执行，与Q市原有的政策环境息息相关。如果没有良好的政策执行环境，政策实施必然达不到理想的效果。任何一项政策在执行过程中都会受所处环境的影响和制约，政策的有效执行依赖适宜的政治、经济和社会环境[11]。首先，政治环境层面，Q市垃圾分类政策没有形成一个完整的法律体系，仅仅颁布《Q市生活垃圾分类管理办法》对垃圾分类的要求进行简单说明，缺乏多个法律文件的相互补充和支持。其次，经济环境层面，Q市政府对垃圾分类工作的财政支持力度不足，垃圾分类处理基础设施配套不完善，垃圾分类处理站设备设施落后，处置能力不足。最后，社会环境层面，Q市没有形成一个“人人谈垃圾分类”的良好氛围，没有使垃圾分类的观念深入人心，很多口号的宣传仅仅停留在表面，对实际行动的改变意义不大。

三、史密斯模型视角下生活垃圾分类政策可持续执行路径

（一）优化制度设计，完善政策体系

完善的政策体系有利于提高垃圾分类政策执行效率，达到理想的政策实施效果。首先，政策体系的制定要从宏观层面进行把握，使各项法律政策之间相互支持、相互补充，从立法层面为垃圾分类政策的有效执行提供有效依据和坚实后盾。同时完善垃圾分类政策相关制度设计，从制度层面规范城市生活垃圾分类管理相关体制，保证政策的正确性、可靠性和有效性。其次，政策制定需要进一步细化政策标准，明确规范垃圾分类宣传、收集、处理等各过程和各步骤的规则和标准。完善垃圾分类责任追究体系，以政府引领、企业支持、民众参与的方式逐步落实垃圾分类政策，使责任落实到个人，提高政策执行效率。最后，政策制定要明确政策目标，对其进行精准定位。政策实施后需要达到什么效果，想达成此效果付诸什么样的行动在政策中都应该有明确规定。同时，进一步明确垃圾分类的标准和细节，例如Q市颁布的《Q市生活垃圾分类管理办法》对各种垃圾的分类定义具有模糊性，需要进一步完善和落实。只有建立和完善垃圾分类制度和法律体系，明确相关细则和主体职责，垃圾分类才会取得良好的执行效果。

（二）提高执行人员素质和执行效率

政策执行人员的个人素质与政策执行质量和效率密切相关，一般来说，执行人员的个人素质越高，对政策理解度和认同度越高，其执行政策的质量和效率越高。对政策执行人员进行有效的培训和教育，有利于提高个人素质。因此，执行机构应该完善相应的人才培养制度，定期对执行人员进行培训和教育，使其通过深入系统学习政策，更好地领悟政策精神，明确政策内容，把握政策制定的现实依据，更好地使执行人员在执行过程中完成任务[11]。同时，执行机构应该进一步完善执行人员激励和考核制度，完善激励措施，有效地调动人员在执行垃圾分类政策过程中的积极性和主动性，使垃圾分类政策实施成效与执行人员个人利益相联系，提高政策执行效率。为达到更好的效果，可在内部成立执行小组，以政策执行效率和质量作为评价标准，以小组为单位进行评比，获得“优”等级的小组可以获得一定的精神或物质奖励。评比活动可以月为单位进行，从而达到长期激励效果。

（三）拓宽目标群体参与渠道，完善奖惩机制

拓宽公民参与渠道，完善公众参与机制，有利于提高目标群体参与垃圾分类工作的积极性和主动性。目标群体由一所城市的公民构成，这些公民对政策的认知和了解程度，是一项政策执行成败的关键所在。垃圾分类政策的有效实施，离不开目标群体的支持和参与。因此，在政策执行过程中需要充分调动目标群体的积极性和主动性，提高政策执行效率。一方面，完善垃圾分类责任追究和监督制度，对于没有按规定执行垃圾分类的目标群体进行一定的惩罚，使其充分意识到垃圾分类是每一个群体应该履行的责任和义务。另一方面，建立垃圾分类激励机制，对于积极配合和有效执行垃圾分类的目标群体给予一定的物质或精神奖励，例如在社区内举行个人表彰会和建立垃圾分类积分兑换超市等物品措施，使其保持该行为并鼓励周围其他人也能积极参与。通过建立和完善垃圾分类执行奖惩机制，使更多的目标群体参与其中，进一步提高政策执行效率。

（四）优化政策执行环境，营造良好执行氛围

政策的有效实施离不开政策环境的支持，优化政策执行环境有利于提高政策的实施效率和质量。首先，大力优化政治环境，保证政府对垃圾分类工作的重视和支持，从制度和法律层面保持对垃圾分类工作的引导和支持。给予垃圾分类等相关技术创新企业一定的优惠政策，鼓励积极研发和创新。其次，完善垃圾分类的各项基础设施建设，加强财政资源投入，优化经济环境。将现代科技与垃圾分类工作相结合，实现垃圾分类的智能化和信息化，例如，引入智慧垃圾桶、垃圾分类机器人等。最后，社会环境的优化与垃圾分类政策宣传密切相关。加大对垃圾分类的宣传力度，创新垃圾分类宣传手段，使垃圾分类理念深入人心。通过大数据搭建垃圾分类网络宣传平台，动员公众了解和学习垃圾分类基础知识。同时，政府应提供全方位、多层次的垃圾分类知识查询渠道，实现垃圾分类小课堂全覆盖，营造良好的社会学习氛围。

生活垃圾分类是破除“垃圾围城”，打造美丽城市的重要举措。垃圾分类政策作为一项公共政策，与人们的生活密切联系。本文通过运用史密斯政策执行模式，以Q市垃圾分类政策为研究对象，对其执行过程中的具体问题进行了一定的分析，并提出了相应的建议。同时，在运用史密斯政策执行模型解读垃圾分类政策过程中，笔者发现该模型对于分析我国具体问题存在一定的局限。该模型将研究重心放在政策执行环节，但我国政府对政策执行具有绝对的权威，负责政策决策、执行与反馈的全过程[12]。因此，该模型并不完全适合我国国情，存在一定局限性。