当前农村土地承包经营纠纷调处工作研究——以青浦区仲裁实践为例

■胡 昱

自2009年、2013年先后开展稳定完善农村土地承包关系和农村土地承包经营权确权登记颁证工作以来，青浦区农村土地承包关系进一步得到稳固，农民土地承包权益进一步得到保障，但受制于不同阶段的政策背景和历史条件，依旧存在一些历史遗留问题尚难以及时完全消除，由此引发了一些农村土地承包经营矛盾或纠纷。在此，通过借助部分典型案例，可以了解到当前青浦区农村土地承包经营纠纷的主要类型，通过剖析纠纷产生的根源，结合现实情况，进一步寻找化解矛盾或纠纷的途径和方法，并对后续土地延包管理工作有一定的启示。

一、土地承包经营纠纷的主要类型

（一）“直接延包”产生的确权纠纷

案例之一，申请人甲村村民沈某，在2010年底提出仲裁申请，认为1999年二轮延包时没有落实其小儿子邹某的土地承包经营权份额，要求确认其小儿子的土地承包经营权，具体理由是：稳定完善农村土地承包关系工作时，对新增人口如婚入人员都增加了承包土地，但1999年签订的承包合同面积没有区分家庭有无新增人口，按照1986年实际耕种的土地面积签订承包合同。该户小儿子邹某出生于1986年3月二轮延包时，未新增承包面积。被申请人甲村村委会称，1999年开展二轮延包时，该村采用了“直接延包”方式，按1986年实际耕种面积签订的承包合同，在生产队在册人口统计时已将沈某小儿子邹某计算在内。2010年开展稳定完善农村土地承包关系工作之所以将新增人口列入范围，是完善方案履行相关程序后获得了通过。

该纠纷经仲裁后，最终的裁决结果为申请人沈某与甲村1999年签订的承包合同合法有效，该承包农户共有人中已包含沈某小儿子邹某，实际已取得相应的农村土地承包经营权份额。

（二）由婚姻离异产生的分割纠纷

案例之一，申请人乙村村民周某提出仲裁申请，因离婚时未对作为夫妻共同财产的用益物权——土地承包经营权进行分割，分割其及其女儿应得的承包地份额或享受相应的土地承包经营权的流转收益。被申请人丙村村民顾某（周某前夫）认为，在与申请人离婚时申请人未对土地承包经营权提出要求，所以以为该土地承包经营权归其本人。如申请人当时提出土地承包经营权分割，则必须负担历年来的土地使用金及女儿随其生活期间应给付的子女生活费。经查明,1992年10月申请人与被申请人登记结婚；1993年7月生育一女周某某。1999年10月，在申请人与被申请人双方婚姻关系存续期间，被申请人以户主身份与丙村签订了《青浦县农村土地承包合同》。承包集体农田6.15亩，承包期限为30年，自1999年9月1日至2029年8月31日。被申请人当时家庭在册人员为夫妻及女儿。2002年3月，双方经法院调解后自愿离婚，女儿随被申请人生活，双方离婚时未对土地承包经营权的份额进行分割。2003年3月经法院判决，女儿改随申请人生活。另查明，申请人与被申请人离婚后，申请人已将户口迁回娘家乙村，在娘家未重新取得土地承包经营权；被申请人以户主身份所签的《青浦县农村土地承包合同》亦未有变更。又查明，被申请人原家庭承包经营的土地与其父亲顾某某户承包经营的土地通过村委会合计流转给他人耕种5亩，其中2亩作为被申请人原家庭承包经营的土地6.15亩中的一部分流转给他人耕种，申请人也予以认可。

该纠纷经仲裁后，最终裁决结果为申请人周某及其女儿对争议的承包地享有合法的土地承包经营权，具体承包土地的亩数可根据原所签《青浦县农村土地承包合同》当时在册人数按比例分摊，其中申请人周某及其女儿4.1亩，被申请人顾某2.05亩。

（三）由成员身份产生的确权纠纷

案例之一，丁村杨某在2017年提出仲裁申请，要求丁村分地、确权并支付2009年1月至2017年12月土地流转费。杨某认为2003年婚嫁至丁村徐某家，2007年5月将户口迁入，2008年10月与徐某离婚，属农业人口，且户籍仍在丁村3组，但至今未享受到土地流转收益。经查，丁村3组于1999年开展二轮延包工作，并与农户签订了土地承包合同。虽然2009年重新调整分地，但调整程序不够到位，调整手续未完全履行，村委会并未与农户签订变更合同，包括杨某前夫家自1999年签订承包合同后，也未签订过变更合同。2017年仲裁庭认为杨某在1999年在婚出地应享有土地承包经营权，虽2003年婚嫁至丁村徐某家，但在该村未取得农村土地承包经营权，故不支持其确权要求。

第一次裁决后，杨某不服，2019年又以丁村2009年承包土地调整时应纳入落实土地承包经营权范围为由提出仲裁申请。经受理后，仲裁庭调查发现，丁村于2009年重新调整土地并未按照相关规定操作，违反了《农村土地承包法》关于农村土地承包的原则和程序，因此认定该村2009年土地调整无效，杨某无法因土地调整归入落实土地承包经营权对象。于是2019年8月仲裁委员会作出终结仲裁决定书，向杨某说明因其尚不具有丁村集体经济组织成员资格，不符合主张申请农村土地承包经营权的条件。

二、主要纠纷的成因分析及应对措施

（一）第一类纠纷：根据《青浦县关于延长土地承包期稳定和完善土地承包关系若干稳定的意见》文件“直接延包：现有土地承包关系基本合理，人均承包面积又相差不多，三分之二以上村民或村民代表要求直接延长承包期的，可直接延包”。从上述看，开展“直接延包”的基础条件是现有土地承包关系基本合理，人均承包面积又相差不多，但从青浦区多年来的群众信访情况来看，当初开展二轮延包时，各地都没有很好地把握好这一点，比较机械，甚至在一定程度上误解了延包政策，“直接延包”演变为按实际耕种面积延包，正是当初简单化操作，埋下了许多隐患，至今这类纠纷在青浦区农村土地承包经营纠纷以及信访中占有相当大的比例。

党中央多次提出要确保农村土地承包关系基本稳定并保持长久不变，因此在处理这一类纠纷的基本原则应该是确保社会稳定为最大出发点，只有承包关系稳定了，农村社会稳定了，才能有利于发展生产力。所以建议在尊重现实的前提下，审视二轮延包的政策执行上有没有损害大多数农户的承包利益，“直接延包”可按照实际耕种面积签订承包合同，并且在之后也按照签订的承包合同面积履行了农业税费缴纳等义务的，应予以认定，“直接延包”合法有效。

（二）第二类纠纷：《农村土地承包法》等法律、法规的规定，在农村土地承包经营中，承包方的合法权益受法律保护，妇女与男子享有平等的权利，任何组织和个人不得侵犯。《农村土地承包法》第三十条规定：妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。中共中央办公厅国务院办公厅《关于切实维护农村妇女土地承包权益的通知》第四点中也有明确：要处理好离婚或丧偶妇女土地承包问题。离婚或丧偶后不在原居住地生活、其新居住地还没有为其解决承包土地的，原居住地所在村应保留其土地承包权。该类纠纷产生的主要根源在于夫妻离婚后，妻子户口虽已迁出，但在新居住地未重新落实其土地承包经营权，在既有按户签订的家庭承包合同继续有效的情况下，强势一方忽视了弱势一方应得的农村土地承包相关权益，拒绝对方平等享受土地流转收益，给对方造成了事实侵害。

针对此类纠纷，首先要看离婚后能不能通过分户签订新的承包合同。承包合同原则上是本集体经济组织成员以户为单位与村委会签订的，如果离婚后，户口已经迁离，原则上应该不再被认定属于本集体经济组织成员，也意味着原则上不能在本村签订承包合同，所以这类纠纷发生后原则上不建议通过分户来签订承包合同，继而保障当事人权益。其次，如果争议承包土地没有委托村集体统一流转或未全部委托，当事人权益，尤其是申请人权益如何去保障，建议村委会要主动担责，配合当事人双方划定地块四至，明确当事人的承包土地地块位置。最后，如果争议承包土地已经全部委托村集体统一流转的，建议村委会根据裁决决定的内容对该户流转收益进行分账处理，确保当事人各方按相应份额享受土地流转收益.

（三）第三类纠纷：处理此类纠纷最关键的问题就是如何判别

申请人杨某是否具有集体经济组织成员身份。两次仲裁结果也是基于杨某是否集体经济组织成员身份作出的，第一次不支持其确权要求，原因是杨某是2003年婚嫁至丁村的，也就是说二轮延包时，其娘家签订承包合同时，作为当时的家庭成员，理应是该集体经济组织成员，应该享受应有的承包土地份额，根据农村土地承包法的规定，只能享受一处承包地的原则，故不支持其确权要求；第二次作出终结决定，是基于杨某不具备丁村集体经济组织成员身份。从杨某的婚姻情况来看，2003年婚嫁至丁村徐某家，2007年5月将户口迁入，按理说自户口迁入后，杨某因婚嫁理应取得了该集体经济组织成员身份，但2008年10月与前夫离婚，之后又与其他村的男子结婚了，虽然户口未迁离，但已不在丁村居住生活，从集体经济组织成员认定的重要条件来看，杨某已不符合长期生产生活在本村的条件，且已外嫁，因此难以认定为丁村集体经济组织成员。

三、对后续土地延包管理工作的启示

目前距离二轮延包期末已不足十年，党中央对后续土地承包政策已作出明确指示，保持现有土地承包关系长久不变。“两不变、一稳定”是指保持土地集体所有、家庭承包经营的基本制度长久不变，保持农户依法承包土地的基本权利长久不变，保持农户承包地稳定。因此今后农村土地承包管理工作还是得围绕“长久不变”和“稳定”两个着力点开展，但维护好“长久不变”和“稳定”态势，必须立足于化解现实生活中诸多纠纷或矛盾，尤其是对一些历史遗留问题的妥善解决显得更为重要。今后要做好农村土地承包管理工作，应着重在思想认识、政策制订、矛盾解决三个维度综合考虑，全面推动。

（一）在思想认识层面，要对农村土地集体所有公有制形式正确理解

第一，农村土地集体所有是公有制形式，土地所有权在农村集体经济组织，家庭承包取得的农村土地承包权利是一种使用权，是一种用益物权，说明农村土地不是私人财产，无法买卖，也无法继承。第二，农村土地集体所有，集体土地姓公不姓资，只要是集体经济组织成员都有权享有，除非本人放弃，因此土地承包经营权应该落实到每个成员，既不是个别人，也不是绝大多数人。第三，农村土地集体所有，公有制的“公”还应该体现在“公平、公正、公开”，公平要体现成员在土地承包经营权上平等享有，公正要体现在承包方案的制订要科学合理，体现绝大多数人的意志，公开是指在履行发包程序时要依法规范。在一定程度上说，农村土地承包经营纠纷发生的根源在于成员有没有享受到农村土地承包经营权，但更多的纠纷产生根源则在于成员有没有平等享有农村土地承包经营权。因此，面对农村土地承包经营纠纷既要解决好农村土地承包经营权“有与无”的问题，更要处理好农村土地承包经营权“多与寡”的问题。

（二）在政策制订层面，要对农村土地家庭承包经营方式有一个再认识的过程

农村土地家庭承包经营是农村的根本经济制度，本身毋庸置疑，但结合农村社会形势变化，农村家庭成员因升学、就业、婚嫁等因素也时时刻刻发生变动，在上海地区，至二轮延包期末相当数量的家庭承包户内共有人也会发生较大变化，因此完全依据户内有无农业户籍人口来统计，将会产生不少关闭户，假以时日，这个趋势将愈加明显。

所以，从长远谋划来看，需要从农村经济制度革新这个根本来再次激活农村经济社会的蓬勃生命力，从这个意义上来说家庭承包经营户的“户”概念有可能需要重新定义，换句话说，如果产生大量关闭户，收回的集体土地由谁经营，土地收益归属也需要重新考虑。另一方面，因婚姻嫁娶，在下一轮土地延包，承包农户家庭成员户籍迁移，所属农村集体经济组织发生变动，其享有的农村土地承包经营权也需要随之转移。

（三）在矛盾解决层面，要对“长久不变”和“稳定”的深刻内涵进行科学的认识

就青浦区的农村土地承包经营纠纷而言，少地或无地的纠纷也不乏其人，在二轮延包期内村委会要么已将集体土地全部发包到户，要么预留机动地不足以落实少地或无地农户承包的需求，要么其他承包农户不同意在机动地部分落实土地承包经营权，该类纠纷长久以来难以解决。此外，在少部分地方也存在个别农户承包土地畸多的情况，凭借农村土地承包经营权证上记载的多达几十亩承包面积，农户因此每年轻轻松松坐享不菲的土地流转收益，群众对此类不公平的社会现象反响很大。同时当前农村土地承包管理工作中还有一些问题亟待解决，譬如个别村由于农户承包土地地处沿江沿河区域，土壤长期遭受侵蚀，承包土地面积严重自然缩水；在开发建设征地解决农民镇保待遇过程中，按劳均面积核减承包地，历次扣减执行标准不一，部分农户承包土地大大低于村民小组平均水平，造成事实上的少地现象；部分村民小组预留机动地过多且土地收益分配方案不合理等等。凡此种种，在下一轮延包期内都必须直面，同时这些问题也是许多农民关心、关切的重要民生问题。

所以，只有因地制宜在现有法律法规政策框架内，充分发挥人民群众集体智慧，调动各级干部群众的工作积极性，平衡好各方利益，妥善处理好历史遗留问题，才能确保农村土地承包关系“长久不变”和“稳定”，而不是错误理解“长久不变”和“稳定”的内涵，搁置各类矛盾纠纷和历史遗留问题的处理。□