基层办学单位质量现状分析与思考——以南京开放大学开放教育体系为例

乐 艺

（南京开放大学，江苏 南京 210002）

我国高等教育已进入普及化阶段。2020年的高等教育毛入学率达54.4%，高等教育规模位居世界第一。中国教育由高速发展转向高质量发展，必须由如何做大转向如何做强。党的十九届五中全会明确提出“十四五”时期“建设高质量教育体系”，为当前和今后一个时期高等教育改革发展指明了坐标方位。高质量发展是建设高等教育强国的关键，是各类高等教育改革发展的方向和趋势。作为高等教育的重要组成部分，继续教育亦是如此[1]。随着《国家开放大学关于提高教育教学质量的若干意见》（国开教〔2020〕2号）的印发，国家开放大学面向整个办学体系400余万在校生正式启动“创优提质”战略，试图为继续教育领域规范管理和高质量发展提供借鉴。2020年9月，教育部印发《国家开放大学综合改革方案》，释放了开放大学全面提质、质量保卫战再次升级的信号。

构建有质量的国家开放大学教学组织体系，办有质量的开放教育，体系是基础。体系办学使开放大学形成比较优势和核心竞争力，是开放大学区别于一般实体性大学的最大特色。“全国一盘棋”的一体化办学格局，需要由每一个基层办学单位的办学实际加以呈现，只有固本强基，充分发挥各办学单位“质量节点”的作用，才能保证办学组织体系的整体质量[2]。

既然体系是基础、质量是根本，那么只有充分了解基层办学单位的质量现状，梳理当前存在的问题，才能补短提弱，促进开放大学办学体系的内涵式发展。要想对质量现状的全貌有更加清晰的认识，除常规教学检查外，还可基于数据实证角度，对比分析连续学期的指标数据，充分利用数据的价值来揭示数据背后的深层次问题。研究以南京开放大学开放教育体系为例，通过直观体现主要工作现状及其变化走向的最小因素作为客观指标，分析和研判2020年春季、2020年秋季、2021年春季三个学期体系内办学单位的教学质量与教学管理水平，以促进质量提升。

一、基层办学单位质量现状

为客观、准确反映教学与教学管理工作的全过程，国家开放大学自2009年启动质量因子的研究和应用后，经过不断实践和探索，已将教学质量因子由最初的“考试通过率、考试违纪率、全国网考课程通过率、统设必修课程印刷教材订购率”等4个发展到目前的万人比、专续本比例、课程主教材配置率、学习网课程责任教师配置率、学习网生均上线天数、学习网生均在线学习行为次数、考试及格率、考试违纪率、实考率、超期生比例、第二学期课程注册率、学位论文抽审通过率、学位获取率等13个，对因子内涵和特征的把握也更为准确[3]。质量因子是对保证与提高教学和教学管理质量起到关键作用的最小要素，具有“关键性、可量化性、可比性和不可再分性”特征[4]。本研究将选取部分质量因子和教学检查中可量化的指标，以追求工作实效为目的，构建出适合基层办学单位的有关质量指标的简易框架，对比、分析2020年春季学期至2021年春季学期的指标数据，动态反映办学单位在管理、教学等方面的质量现状。

（一）相关质量指标的选取

多维度、追踪式的数据监测，不仅要考虑数据的结构意义和业务覆盖面，也要充分考虑数据的可采集性、可获取性和可利用性。表1中选取的办学单位质量指标涉及招生工作、教务管理、教学管理、网上教学等关键业务范围，全部通过国开学习网、招生平台、教务管理系统进行基础数据采集和统计，避免额外增加基层办学单位负担。

表1 相关质量指标说明

（二）招生工作数据

南京开放大学共有开放教育在学专业51个，专科在学生比例占在学生总数的84%，2020年春季至2021年春季万人比数据总和分别为3.75、4.94、2.39（见图1）。开放教育办学体系中，有公办类型办学单位13家，基本由各区开放大学构成，民办类型单位8家，办学依托单位性质大多为民办非企业。民办办学单位的招生积极性普遍较高，其万人比总和每学期均高于公办办学单位。为推动质量、规模协调统一，通过加强招生计划审核论证、适度控制民办办学单位招生规模，两种类型之间的万人比数据差异逐渐减小，差值已从1.86降至0.31，“以量谋大”的办学思路正发生转变。

图1 近三个学期的万人比

从统计数据来看（图2），近三个学期的专续本比例接近或超出均值的皆为区开放大学，学生“老带新”是其生源的重要组成部分。另一方面，区开放大学的教学支持服务更加到位，这也是学生选择续读的重要因素。

图2 近三个学期的专续本比例

（三）教务管理数据

从2020年的考试相关数据来看，办学单位的总体实考率不太理想，两学期的均值在83%左右。有5家办学单位连续两学期数值低于该均值，个别办学单位实考率仅为63%，差距较大。相较2020年春季学期的及格率均值，2020年秋季及格率均值降至92.32%，降低了1.18%，办学单位间的及格率差值也进一步拉大，反映出基层办学单位对教学过程重视程度的不均衡。

对比2020年春季至2021年春季学期的学习网选课率，整体数据正逐步上升，选课率均值由2020年春季的61.54%增至2021春的73.05%，提高了11.51%。但仍有8家办学单位的学习网选课率持续三学期均低于60%，在籍生按学期选课的数据较低。

（四）教学管理数据

对南京开放大学开放教育体系内办学单位教学管理数据（表2）进一步分析，可以看出办学单位的辅导教师配置率虽整体高于国家开放大学公布的总均值，但并未达到100%，且上线教师比例离总均值有一定差距，办学单位组织辅导教师线上教学的力度不够（图3）。

图3 近三个学期上线教师比例、辅导教师配置率与全国总均值对比

表2 2020 春至2021 春学期教学管理数据（%）

（五）网上教学数据

与国家开放大学公布的有关网上教学数据总均值进行比较（表3）后发现，2020年春季学期的师、生人均在线行为次数同比总均值分别低1800.94次和138.79次，师、生人均上线天数同比总均值分别低5.96天和0.43天；2020年秋季学期的师、生人均在线行为次数同比总均值分别低1634.3次和418.52次，师、生人均上线天数同比总均值分别低6.2天和2.02天。这反映出学生在线学和教师网上教的数据持续下降，不容乐观。

表3 2020 春至2020 秋学期网上教学数据对照

对办学单位近三学期的教师人均在线行为次数、人均上线天数、学生人均在线行为次数、人均上线天数和学生帖回复率等五个关键指标进行数据排序，统计出每家办学单位该五项指标中进入南京开放大学开放教育体系内办学单位前十位的指标个数（图4），以此来观测各办学单位网上教学的优劣情况。其中，溧水、浦口、栖霞这三家整体比较突出，尤其是溧水区开放大学近三个学期五个关键指标始终位列前十。而工业技工、南汽培训、江南这三家教学单位的网上教学数据则整体排名落后。

图4 教学单位近三个学期的网上教学整体情况

二、基层办学单位质量问题分析

基层办学单位要充分运用基于数据的管理与决策手段，客观分析办学情况，查找并关注现实差距，及时诊断、整改，优化业务管理过程，促进办学质量整体提升。办学体系内较为突出的质量问题主要有：

（一）专业设置结构性失衡

南京开放大学共开设了63个本、专科开放教育专业，然而两万多在读学生的95%都集中在7个本科和12个专科专业中，专业设置结构性失衡问题突出。很多基层办学单位对招生总体数量关注得多，对招生专业是否体现自身办学特色和优势考虑得少，对后期的专业布局也缺少顶层设计，因此愈发突显出专业分布散而规模小的矛盾。

（二）办学能力与招生规模不匹配

高质量的发展，追求的不是以量谋大而是以质图强。随着办学规模的不断扩大，个别民办办学单位因招生不规范导致教学过程落实不足、管理环节缺失等各类问题频出。如果说招生工作是办学过程的前端，教学、考试等工作是办学过程的中后端，那么“头重脚轻”的办学行为显然会贻害学生，在社会上造成不良影响，甚至会贻误整个开放教育的发展。

（三）区开放大学之间发展不均衡

由于办学经费、人员编制等都没有制度性规定，且开放教育招收的学生属于国家开放大学，这使得开放教育游离于地方教育体系和教育规划之外，区政府和教育主管部门给予的支持存在一定差异，资源配置不平衡。同时，单一办学形式也很难满足区开放大学的生存需求，相当一部分区开放大学都是多块牌子一套人马的办学格局[5]。区开放大学之间发展本不均衡，再加之自身重视程度不够，如部分区开放大学存在制度执行不到位、质量管控有疏漏等现象，这给开放教育的过程管理和质量保障带来一定困难。

（四）师资队伍水平待提升

师资队伍是确保学历继续教育良性运作发展的保障，而这恰恰是大部分基层办学单位的短板。教师配置率低、学术水平参差不齐、信息化素养不足等问题普遍存在。基层办学单位师资配置不足，又进一步约束了整个体系内教学团队的建设与运行。参与教学团队的教师数量与办学单位招生规模和专业结构不匹配、团队沟通渠道不畅等情况长期存在，导致体系内的教师资源难以整合与共享。整个办学体系中，以教学团队为抓手落实教学过程的工作机制尚不健全。

（五）网上教学待加强

线上线下混合教学已成为开放教育完整的教学模式。但从网上教学行为总体数据来看，网上有效学习行为不足、学习深度不够，上线教师比例、师生人均上线天数、学生帖回复率等数据较低，反映出办学单位在网上教学的教师管理、教学监控和学习支持服务等方面还有较大提升空间，网上教学配套制度仍需进一步完善。

（六）质量自觉意识与自治能力待提高

目前开放教育办学特色不显、质量不高，体系内还存在教材配置率不高、面授教学开展不足、形成性考核管控不到位、实践环节工作不规范等问题。基层办学单位对凝聚质量文化及内涵建设的共识普遍不足，对自身规章制度的建立和落实重视不够，对有关质量指标数据的分析应用不充分，尚未建立办学单位层级的督导管理队伍。这些都暴露出办学单位在质量文化的引领、质量管理和保障手段的支撑、办学单位与教师和学习者等组成的质量自治共同体的质量自律上的欠缺，亟需改进。

三、提高基层办学单位质量的建议

（一）把握社会需求，优化专业布局

基层办学单位应根据校情，明确各自招生重点专业，结合地域因素，以服务经济社会发展需求为目的，积极争取区政府、行业主管部门、企业支持；可通过走访大企业、大系统，及时把握最新政策和形势，了解符合区域产业发展的人才培养需求，着力发展与自身办学定位和特色相一致的专业。根据各自办学实际和区域产业发展情况，朝着有利于提高教学质量和办学效益的方向，优化资源配置和专业结构，避免盲目设置专业，用“跳出招生看招生”的大视野，实现“出门办学”。

（二）辩证看待质量和规模的关系

招生规模是生存的前提，质量发展是生存的根本，二者既相辅相成也相互促进。只有有机结合，才能实现可持续发展。民办办学单位要坚决摒弃盲目追求招生规模的观念，杜绝一切利益驱动的违规招生行为。应放眼于长期效益，以质量提升为核心、增强办学服务能力，以合理规模为基础、做到规模和质量相匹配，完成从量到质的转变。公办办学单位要创新招生思路，拓展招生渠道，优化生源结构，集中力量办好主要专业，营造良好办学口碑，促进规模、质量、效益协调发展。

（三）提升各区开放大学影响力

各区开放大学应抓住统一更名转型、综合改革方案落地的契机，采取有力措施、有效贯彻落实学历教育创优提质战略，适应转型发展。要以问题为导向，聚焦薄弱环节，健全制度、优化机制，合理保障事业发展需要的教育教学需求，提升办学水平，扩大社会影响力。加强与区政府和教育主管部门的沟通，紧紧围绕服务国家战略和各区政府中心工作，提高服务区域发展的适配度，提升学习者的满意度及社会组织对学校的价值认同，扎实推进区开放大学规范化建设，实现学历教育与非学历教育并重发展。

（四）共建教学团队，加强队伍建设

基层办学单位要不断健全专兼职结合的师资及管理队伍，加大培训与专题教研工作力度，采取切实可行的措施促进教师成长。同时，要加强对师资质量的评估与督导，尤其要重视对兼职教师的培训和管理。办学单位要根据学生数量，鼓励教师以课程为核心参加教学团队的建设，承担团队所赋予的教学、支持服务等任务，通过分工协作、优势互补来落实教学过程，形成共建共享发展的机制。只有充分发挥团队作用，建立良性沟通渠道，才能使基层专兼职教师及时了解到开放教育人才培养模式的更新及变化趋势，提升自身混合式教学能力，进而提高教育教学质量。

（五）做好教学数据的分析和应用，完善教学全程管理

基层办学单位要统筹安排好线上、线下教学工作，抓实教学过程，既保证适当比例的面授教学，也要促进网上教学活动的有效落实，充分发挥学习平台的数据统计分析与督促反馈功能，完善学生学习过程监测、评估与反馈机制。同时，要关注教学质量因子、教学检查等核心指标，适时发布、排列、通报各项指标数据，通过点、线、面数据深度分析，对反映出的问题，强化管理与监督，不断提升数据应用能力。

（六）强化质量意识，形成内部质量保障体系

基层办学单位要关注学历继续教育发展环境变化和政策导向，进一步凝聚共识，以规范办学为基础，不断提高质量，走内涵式发展道路。严谨务实地开展招生宣传、作业批改、成绩管理、考试组织等工作，通过评课评教、加强考核、建立督导制度等方式，确保教与学的成效，及时制定、更新管理规定，强化政策激励与引导，牢固树立“问题必整改，整改必到位”的责任意识，强化办学合理定位，强化人才培养中心地位。

同时，省（市）开放大学要建立既承接国家开放大学又贯通统筹自身系统的管理团队、专家团队，组织体系内办学单位贯彻落实质量管理工作，对日常过程性、环节性、专项工作开展定期或不定期的检查、评估、督导，形成反馈体系和机制，做好分类指导和督促改进，不断完善内部质量保障体系建设，形成多层面、多维度、上下有机运行，全员参与、立体动态的教学质量保障体系，全面提升体系办学的规范程度。

四、结语

基础不牢，地动山摇。建设高质量开放大学，必须“终端下移”，聚焦在基层办学上，聚焦在基层办学单位的高质量发展上。每一个基层办学单位都要加强自身建设与管理，刀刃向内，力求实效，完善内部定期检查机制，开展常态监管与自查，形成有效工作闭环和质量管理的良性循环。每一个基层办学单位都要守住底线，建立正确的质量观和质量意识，提高站位，认真落实办学主体责任，夯实系统办学组织基础，积极发挥开放大学体系的功能价值，把高质量发展摆在突出位置，牢牢遵循“建设高质量教育体系”这一新时代教育发展的时代命题。