构建陕西省优化营商环境评价体系的思考*

2022-01-06周忆南西安市社会科学院

品牌研究 2021年28期

文/周忆南（西安市社会科学院）

营商环境是一个国家地区发展中重要的软实力，也是国家参与国际竞争的重要支撑，构建中国特色的营商环境是以习近平同志为核心的党中央提出的经济发展新方略，也是党的十九大后深化“放管服”改革举措的新目标。2020 年1 月1日《优化营商环境条例》正式施行，这是国内针对“优化营商环境”的第一个法规制度，为各地优化营商环境提供了指导方向和制度保障[1]。随着各项政策措施落地实施，深化“放管服”改革，构建“亲”“清”的政商关系，自2010 年至2020 年11 年期间，中国的营商环境排名从89 名一跃升至31 名。尤其在初步构建中国特色营商环境评价指标体系，并在全国多个城市开展了试评价后，各地区先后出台了一批针对性改革举措，积极对标先进，将优化营商环境作为政府工作重点，优化营商环境的氛围浓厚。

营商环境是一项复杂的、系统的工程，在一定程度上影响区域市场主体行为的一系列因素和条件的总和，包括政治环境、经济环境、法治环境、社会环境等，是市场、政府、社会相互作用的结果[2]。而开展营商环境评价，是推动高质量发展、建设现代化经济体系的重要基础，是优化营商环境的前提条件。建立适应各省市经济社会发展特点的系统化营商环境指标体系，不仅可以明确现阶段的发展状况，也能进一步发现当前的不足之处，不断优化营商环境。建立陕西省营商环境指标体系，一方面能为全省提供考核标准，发现现有营商环境的短板，同国内外先进城市作对比，确定下一阶段的发展方向；另一方面有助于陕西省更好地实现全面深化改革、扩大开放、发挥示范带动作用，提升区域的综合竞争力，为省域适应经济新常态发展提供有力指引。

一、国内外营商环境指标体系的构建

（一）世界银行

世界银行经过多年的探索、整理和归纳，建立了一整套营商环境指标体系。将11 个重要的指标纳入评价体系，分别是“开办企业、办理施工、获得电力、获得信贷、产权登记、保护少数股东、纳税、跨境贸易、执行合同、办理破产、劳动力市场监管”[3]。世行的营商环境指标体系是最具国际影响力的，且范围广、发布周期长、不断在更新完善，针对企业的效用强。

表1 经济学人营商指数模型

表2 中国县域营商环境调查评价指标体系

近年来，中国开展了一系列优化营商环境的举措，深化“放管服”改革，构建“亲”“清”的政商关系，自2010 年至2020 年11 年期间中国的营商环境排名从89 名一跃升至31 名，又一次刷新了最好成绩，具体数据如图1 所示。

图1 2010-2020 年全球营商环境中国排名

（二）经济学人智库

EIU（经济学人智库）[4]是英国《经济学人》旗下的一间研究和咨询公司，每5 年会编制营商环境排名，对象是全球82 个国家或地区，排名共有10 大标准。评分时，不仅考虑以往表现，且会评估未来5 年内的营商环境状况。

（三）中国县域营商环境调查评价指标体系

《小康》杂志社联合国家信息中心及相关单位，在基于新时代经济转型升级和高质量发展的客观要求，基于县域经济发展作为推动国民经济发展重要一环和决胜全面建成小康社会主阵地的重要意义，基于疫情防控常态化的新要求，建立了中国县域营商环境调查评价指标体系，其分为3 层结构共58 个指标，聚焦于基础设施与要素供给、市场环境与公共服务、政务环境、社会环境、疫情防控支持服务企业、现有企业县域营商环境满意度调查评价六个维度，并赋予相对权重，为评价县域营商环境提供有效的量化参考。

二、构建陕西省营商环境指标体系遵循原则

为深入贯彻党中央、国务院“高度重视深化‘放管服’改革优化营商环境工作”要求，构建营商环境指标体系应遵循问题导向和目标导向相结合、既要科学建立也要全面体现的原则。

（一）遵循问题导向和目标导向相结合

指标体系评价要注重陕西省自身的发展现实，从优化营商环境的全局出发，围绕加快转变政府职能，激发企业活力的新要求，以及市场和企业集中反映的办理流程复杂、准入门槛高等问题设置评价指标，合理区分、突出重点，明确建立营商环境的总体思路及目标，为推动当前和今后一个时期陕西省优化营商环境，精准对接发展所需。

（二）遵循既要科学建立也要全面体现

对陕西省营商环境服务进行评价时，需要全面地进行描述分析，既要与国际和国内的先进指标体系对标，也要有真实反映出陕西省政务服务效果和经济、社会、法治、创新、基础设施及生态等多方面的发展情况，全面考虑每一个评价指标，避免因片面的评价营商指标体系构建的偏差。遵循经济发展规律，确立的指标必须是能够通过调研、官网公布、大数据抓取等方式得出明确结论的定性或定量指标，以便真实有效作出评价。

三、陕西省营商环境指标体系的构建与分析

建立陕西省营商环境指标评价体系，要充分结合陕西省经济高质量发展的深刻内涵，面对当前错综复杂的外部环境，打造陕西省营商环境优化发展引擎，主动融入以国内大循环为主体、国内国际双循环的新发展格局。本指标体系选取政务环境、市场环境、法治环境、社会服务环境、创新驱动环境、基础设施环境和生态环境7 个维度，有针对性的选取42 个具有代表性的三级指标，对陕西省营商环境进行现状分析。

表3 陕西省营商环境评价指标体系

政务环境。近年来，陕西省为改善政务环境，部署实施优化提升营商环境十大行动，大力精简企业开办手续、审批事项时间、缩减流程，提升审批效率，完善政务环境，降低企业经营成本。但陕西省各市在政务服务方面还有较大的改善空间，需要为企业提供更加便捷的市场准入条件，降低企业成本，加强政府诚信建设。

市场环境。陕西省近五年的人均GDP、城镇居民人均可支配收入呈现出逐年增长的趋势，2020 年全省固定资产投资同比仅增长3.6%，有较大程度的下降，主要表现在基础设施投资仍待破局、项目资金来源有待扩容、科技和民生领域投资亟须加强。人均GDP 在西北地区位列第一，但与京津冀、长三角、珠三角等省份的经济水平相比仍有较大的差距。西安市作为陕西省的龙头城市优势显著，进出口总值和实际利用外资额均远远高于省内其他城市，但与北上广深等一线城市相比实力差距显著。

法治环境。法治是最好的营商环境，对提升创新效率，降低企业风险有着重要的意义。陕西省在中国省级政府透明度指数评估结果排名中后位次，决策公开、执行和结果公开这两项指标与排名前列的省份差异较大，说明陕西省政策公开透明程度有待加强。知识产权保护是城市营商环境的重要组成部分，陕西省发布《陕西省关于强化知识产权保护的若干措施》，从构建四大体系、强化保障措施五个方面，推进陕西省强化知识产权保护各项改革举措的落实见效。总体来看，陕西省法治政府建设虽初有成效但仍存在薄弱环节，法治政府建设的重视程度略显不足，知识产权保护工作有待加强，解决纠纷的推进机制不够完善，行政执法公示、全过程记录等制度落实还有差距。

社会服务环境。2016～2020 年，陕西省就业人员平均工资、城镇社区服务设施数、医疗床位数均在稳步增长，房地产房屋出租收入除2017 年有小幅下降外，其余上涨均较为稳定。尤其城市社区服务设施数五年内增长率高达58.72%。综合来看，陕西省仍缺乏社会成本优势，虽然房价出租收入价位不高，有吸引企业入驻发展租赁成本优势，但就业人员平均工资较低，远低于北上广深等城市的平均工资。且城市医疗床位数及城镇社区服务设施数差异较大，公共服务能力良莠不齐，无法用强大的社会成本吸引优质企业进驻陕西。

表4 2019 年中国政府透明度指数评估结果（省级政府）

图2 陕西省2016-2020 年社会服务环境

图3 陕西省基础设施环境

图4 陕西省2015-2019 年环境质量

创新驱动环境。近年来陕西省科研能力水平有小幅上涨，其中2020 年普通高等学校较2016 年增加16 个，专利授权量虽然较2016年增加24.91%，但与其他沿海及发达省份相比差距明显，说明目前陕西省科研投资力度依旧不足；融合发展战略能力中的创新创业投资收入、常住人口增速和广播人口覆盖率较早年有大幅的上涨，但仍均低于全国平均值，说明从财政、人才、文化等方面的融合战略发展实力仍亟须加强，如何利用现有的创新驱动资源提升各城市的创新能力，是当下陕西省应解决的重要问题之一。

基础设施环境。陕西省近年来的基础设施环境发展较为平稳，人均日生活用水量处于150～165 升之间，公共汽车客运量稳定在25 亿人次左右，燃气普及率已常年保持在96%以上。

生态环境。近年陕西省氮氧化物排放量、工业废水排放量较前些年来看均有不同程度的下降，园林绿化面积小幅上涨，空气日报优良率逐年上升，说明陕西省的生态环境保护工作已初见实效。但也有空气质量优良率低于全国平均优良天数比率，绿化面积上涨幅度不明显，氮氧化物排放量近四年来下降速率降低等问题的存在。目前陕西省的产业结构和高能耗排放致使污染物排放量依然超过环境所能承载的容量，且区域生态治理工作开展不平衡，基层工作落实中有差距。

四、执行陕西省营商环境指标体系评价工作的建议

（一）指标体系数据需要更新

随着陕西省营商环境的不断优化，政务服务、经济、社会、生态等领域都会涌现出一批新的指标，若是一味地利用现有指标去衡量陕西省的营商环境的好与坏，开展指标体系的评价工作将失去意义。应该动态测评营商环境改善情况，持续更新体系中的测量指标，及时剔除与省情明显不符的指标，努力构建出范围更广、覆盖更全的评价指标体系。