校外培训的市场失灵与依法治理

杨 程 秦惠民

(1.国家教育行政学院，北京 102617；2.北京外国语大学 国际教育学院，北京 100089)

改革开放以来，校外培训在政府“有形之手”和市场“无形之手”的共同作用下，经历了萌芽、成长、壮大、规范等四个阶段。回顾校外培训的发展史，不难发现，与我国教育体制的改革以及市场经济体制的发展相关联，政府和市场的双重作用发挥得非常充分。有学者将教育改革发展的路径归纳为三种范式的变迁，即由改革开放至20世纪90年代初的“效率理性”范式转向20世纪90年代初至21世纪初的“市场选择”范式，进入21世纪以来逐渐形成“公共治理”范式。(1)孟繁华等.我国教育政策的范式转换[J].教育研究，2019，(3)：136-144.民办教育就是在“效率理性”“市场选择”和“公共治理”范式转化和均衡中发展起来的，校外培训作为民办教育的重要形式之一，也随着范式的转换不断发展变化。

当前，校外培训机构治理问题已成为中央关心、社会关注、百姓关切的教育难题。一方面，校外培训市场已经形成一定规模，满足了部分家长和学生对校外培训的需求，而且这种需求在短期内难以迅速消除。另一方面，超纲超前教学、虚假宣传、借机敛财、管理混乱、卷款跑路等问题也时有发生，扰乱了我国正常的教育秩序，增加了家庭经济负担，破坏了良性的教育生态。根据经济学理论，在充分竞争完备的市场上，在价格和竞争等市场机制的作用下，稀缺的资源将会得到合理配置，实现“帕累托最优”，全社会的福利都将实现最大化。从我国目前校外培训的形势可以判断，校外培训在某种程度上出现了“市场失灵”，并导致了市场乱象。教育的公益属性要求进一步加强政府的作用来调节校外培训市场，弥补市场缺陷，纠正市场失灵。在中国特色社会主义新时代，为了更好地治理校外培训，需要系统梳理校外培训的发展历程，分析市场失灵的表现，将政府“有形之手”和市场“无形之手”有机结合，引领校外培训规范有序发展。

一、政府与市场共同作用下的校外培训发展历程

根据我国教育体制改革、校外培训市场阶段性特征以及相关政策颁布的时间节点，本文将我国校外培训的发展历程划分为萌芽起步、稳定成长、发展壮大和规范治理四个阶段。

(一)校外培训萌芽起步阶段(改革开放-1991年)

改革开放以前，与计划经济体系相适应的教育制度体系，表现为各种教育活动均由政府包办、集中统一、计划调控。1978年党的十一届三中全会确立了以经济建设为中心的基本国策，邓小平在全国科学大会开幕式上提出：“教育事业，决不只是教育部门的事，各级党委要认真地作为大事来抓。各行各业都要来支持教育事业，大力兴办教育事业”。(2)邓小平.邓小平文选：第二卷[M].北京：人民出版社，1994.93.当时教育要解决的基本问题就是突破旧体制的限制，形成一个既有政府统筹管理，又有各行各业参与的办学体系。邓小平讲话后不久，北京、上海、广州等市相继出现了由离退休教师组织的辅导班和补习学校。(3)阙明坤等.改革开放40年我国民办教育发展历程与展望[J].中国教育学刊，2019，(1)：29-36.这应该是改革开放后我国较早出现的校外培训机构。1982年修改的《中华人民共和国宪法》第十九条规定“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”。这是我国第一次在《宪法》中鼓励社会力量参与办学，构成了我国包括校外培训在内的所有民办教育的合法性基础。可以说，这是一个在全社会引起巨大反响的决策，也是建立新教育秩序的开端，对校外培训发展起到了决定性作用。1985年5月，中共中央颁布了《关于教育体制改革的决定》，明确“发展教育事业不增加投资是不行的。地方要鼓励和指导国营企业、社会团体和个人办学，并在自愿的基础上，鼓励单位、集体和个人捐资助学”，这些规定为非财政性经费投入教育活动提供了制度保障。1987年7月，国家教委发布了《关于社会力量办学的若干暂行规定》，其中第六条规定“社会力量举办具有颁发国家承认学历证书资格的各级各类学校，应按照国家颁布学校设置的有关规定办理；举办其他学校(包括班、培训部等，下同)，均应按本规定办理”，在这个文件中明确了举办培训班、培训部的参照依据。在这个阶段，虽然政策上对校外培训的发展提供了基础，但是由于政府包办教育的体制并不是一朝一夕能够改变的，市场机制并没有完全放开，对社会力量办教育的管控依然较为严格，人们的思想也并没有完全解放，因此社会上只是出现了零星以私人为主体出资举办的补习班，有的补习班甚至未经任何政府部门许可，只是由教师个体在相对固定的场所开展有偿补习活动。这个阶段出现的补习机构并非完全是今天意义下的校外培训机构，充其量只能算是“作坊式”“家庭式”的补习班，这也是校外培训最初的存在形式，而且进入这些补习机构的只是个别人。

(二)校外培训稳定成长阶段(1992-2002年)

1992年，邓小平的南巡讲话和党的十四大拉开了建立社会主义市场经济体制的序幕，这是关系社会主义建设全局的重大问题，也将推动中国教育体制的改革。1993年2月，中共中央、国务院印发了《中国教育改革和发展纲要》，指出要“改革包得过多、统得过死的体制，初步建立起与社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制改革相适应的教育新体制”。可以看出，改革的方向在于要正确认识政府计划和市场发展，正确处理政府、市场和学校的关系。在这个背景下，校外培训进入了稳定成长阶段，今天的新东方教育科技集团就是从1993年11月16日成立的北京新东方学校发展壮大而来的。然而，由于教育的公共性要求，教育的市场化改革受到很大的质疑。1995年颁布的《中华人民共和国教育法》第二十五条明确规定“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”，这无疑使很多校外培训机构举办者陷入了营利不合法的境地，一些潜在举办者望而却步，已经办学的举办者只能摸着石头过河，这与当时的时代背景密切相关。1997年，国务院颁布了《社会力量办学条例》，这是当时针对民办教育制定的最高行政法规，虽然规定了社会力量举办教育机构不能以营利为目的，但是对于在社会力量办学中做出突出贡献的组织和个人，政府可以给予奖励。在这一政策鼓励下，社会资本纷纷进入校外培训行业。中共中央、国务院在世纪之交印发的《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，为校外培训机构的发展提供了动力。在各地市场上尤其是大中城市，迅速出现了从事音乐、体育、美术等非学科性质的培训机构，家长们逐渐给孩子增加了素质教育方面的投资。同时，在学科培训方面，除了满足一些家长和学生“补差型”的培训需求外，有的学生利用周末时间进行“培优型”补课，采取的形式或者是上补习班，或者是找一对一家教。有学者指出，21世纪初随着中高考加分政策、重点中小学的分层录取和择校政策出台，学生为了获得更好的考试成绩及特长加分而选择专门的辅导机构和辅导老师，但这一时期课外辅导主要集中在各种类型的校内外辅导班以及教师和大学生的家教。(4)楼世洲.“影子教育”治理的困境与教育政策的选择[J].教育发展研究，2013，(18)：76-79.通过参加校外培训，学生短时间内提升了成绩的排名，这也引发了其他家长和学生的纷纷效仿。

(三)校外培训发展壮大阶段(2003-2017年)

2002年12月28日通过的《中华人民共和国民办教育促进法》，是我国民办教育法制建设的里程碑事件，极大地推动了我国校外培训的发展。其中第六十六条明确“在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构的管理办法，由国务院另行规定”。由于这个“另行规定”迟迟没有出台，其实践影响为：一方面，很多校外培训机构在教育部门取得办学许可证后根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》的相关规定登记为非营利法人。然而，民办非企业单位指的是企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织，这意味着教育投资的举办者不能营利，与投资者的投资办学初衷并不相符。所以有的举办者通过“与关联方之间的固定资产租赁行为、商品(服务)购买与销售行为、资金借贷行为、劳务购买行为、代理协议及许可行为、局部资源使用行为、担保及抵押行为、其他成本调节行为等关联交易”(5)董圣足.民办学校“关联交易”的规制与自治[J].复旦教育论坛，2018，(4)：30-36.的方式获得其合法性受到质疑的回报。另一方面，有的举办者直接选择到工商行政管理部门注册为经营性的民办培训机构，以“教育咨询”或“文化培训”等为经营范围，虽然不具有教育行政部门的办学许可证，却以各种名义开展着校外培训活动，很多地方的行政部门对这种类型的培训机构并没有进行规范管理，导致营利性校外培训机构数量迅速增长。同时，在“小升初”“初升高”“高考”等层层选拔的压力下，校外补习竞争愈演愈烈，一部分人通过上课外培训，成绩提升了；而不上课外培训的学生就相对落后，从而导致了越来越多的学生被动选择参加校外培训，形成了“剧场效应”，学生的成绩排序又回到了起始状态，却增加了家长的经济负担和孩子的学业压力。据中国教育学会《中国辅导教育行业及辅导机构教师现状调查报告》的数据显示，2016年我国中小学校外辅导行业市场规模超过8000亿元，参加学生规模超过1.37亿人次。北京大学中国教育财政科学研究所《2017中国教育业态蓝皮书》显示，全国基础教育阶段学生校外培训总体参与率达47.2%。(6)黄浩.校外培训，治理与引导要“两手抓”[N].中国教师报，2018-01-17(2).此外，在这个阶段一些大型教育集团逐渐形成，并在境外上市，资本大规模涌入校外培训行业，校外培训的发展有愈演愈烈之势。至此，接受校外培训的学生已不仅仅是少数，校外培训市场在资本的助推下培训规模不断壮大，而相应的政府管理却在某种程度上缺位，导致了校外培训机构的无序发展。

(四)校外培训的规范治理阶段(2018至今)

校外培训机构的逐利行为自由发展，以有利于提升考试成绩、提升学生竞争力为噱头，校外培训发展从“补差型”到“培优型”再到追求名牌补习班和名校师资，市场化程度越来越高，完全依靠市场力量已经不能实现校外培训有序发展，市场出现了失灵，亟待政府部门“进位”引导和监管。2016年11月7日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定》，开启了民办教育营利性与非营利性的分类管理，从而为理顺校外培训机构的办学属性提供了制度支持，为进一步规范校外培训的发展奠定了基础。2018年2月，以教育部、国家市场监管总局等四部门印发《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》为标志，正式部署开展了校外培训专项治理。2018年8月，国务院办公厅印发了《关于规范校外培训机构发展的意见》，作为国家对于校外培训的顶层设计，为进一步规范校外培训的发展指明了方向。据教育部基础司公布的一组数据，截至2019年1月4日，全国共摸排校外培训机构401050所，存在问题机构272842所，完成整改269911所，完成整改率98.93%。(7)教育部办公厅关于全国校外培训机构专项治理行动整改工作进展情况的通报[EB/OL]. http://www.moe.gov.cn/srcsite/A06/s3325/201901/t20190116_367109.html，2019-01-04/2020-02-10.尽管校外培训机构专项治理用时短、见效快，取得了阶段性成绩，但与党中央、国务院的要求还有一定的差距。2021年7月，史上最严监管政策——中办、国办印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》(以下简称“双减”政策)，为弥补和纠正市场失灵，引导和规范校外培训长远发展提供了政策依据。

二、校外培训市场失灵的负面效应

(一)加剧教育不公

市场遵循的是资本与效率原则，在这些原则正常发挥作用下，势必会产生“马太效应”，即强者愈强、弱者愈弱。从市场机制自身发展来看，这是正常的经济现象，拥有更多的资本在竞争中就越有利，占有的资源也越多，提高效率的可能性也越大。但教育具有为党育人、为国育才的重要作用，是确保阶层流动的重要手段，政府保障教育公平发展的地位不容撼动。在校外培训发展过程中，市场机制的作用扩大了教育之间的不平衡现象，造成了区域之间、城乡之间、不同家庭背景的学生之间的不公平。有研究表明，校外培训加剧了教育的不公平状态，实际效果更有利于富裕家庭的孩子。42.5%的学生参加了校外培训，其中参加1门的占18.7%，参加2门的占14.2%，参加3门及以上的占9.6%。不同区域中，乡村地区参加校外培训的占比最低，74.5%的学生没有参加，而在乡镇、县城、市辖区不参加培训学生的比例逐渐降低，市辖区仅有45.5%的学生未参加校外培训。(8)杨程.如何有效缓解家庭校外培训焦虑[J].人民教育，2021，(13-14)：51-53.习近平总书记主持召开中央财经委员会第十次会议中指出“共同富裕是全体人民的富裕，是人民群众物质生活和精神生活都富裕，不是少数人的富裕，也不是整齐划一的平均主义，要分阶段促进共同富裕。要鼓励勤劳创新致富，坚持在发展中保障和改善民生，为人民提高受教育程度、增强发展能力创造更加普惠公平的条件，畅通向上流动通道”。(9)习近平.在高质量发展中促进共同富裕 统筹做好重大金融风险防范化解工作[N].人民日报，2021-08-18(1).推进社会公平正义是政府的责任。在校外培训与学校教育的互动中，如何弥补市场的缺陷、纠正市场失灵，使校外培训的发展最大限度地有利于学校教育的改革与健康发展，推进教育公平和社会正义，需要进一步发挥政府的作用，为各个市场的合作与共赢提供必要的制度性安排，形成校外培训的法治市场。

(二)产生外部负效应

外部负效应是指在市场活动中，某一市场主体在进行生产和消费的过程中，对其他的市场主体造成了损害。对于市场生产主体而言，其内在动因是获得更多利润，如果没有限制并不会关注外部负效应的产生与蔓延；对于消费主体而言，其内在动因是获得满意的产品或服务，只要在市场上能够获得并不会考虑其他消费主体的利益。当前，校外培训外部负效应越来越大，市场机制已经难以有效控制。一方面，校外培训规模越来越大，引发了“剧场效应”，背离了国家发展民办教育的初衷。改革开放初期至21世纪初，受到国家财力的限制，支持、鼓励、促进民办教育发展是主线，校外培训在满足学生个性化需求、帮助差生补习功课及提升学生综合素质等方面发挥了良好的作用。但随着资本的推动，校外培训市场不断扩大，加之广告营销，近几年引发了广大家长的培训焦虑，被迫参与到培训队伍中，导致有的孩子周末、寒暑假均在培训班中度过，违背了育人规律。另一方面，随着市场的扩大，对优质师资的需求日趋强烈，部分校外培训机构采取高薪或者不正当手段挖抢学校教师，部分教师违背师风师德要求，违规参加校外培训，不坚持零起点教学，课上不讲课下讲，鼓动学生参加校外培训，不仅导致学校正常的教育教学秩序受到影响，而且校内教师通过违规培训行为带来的高收入，引起了教师之间收入差距的不合理扩大，打破了教师安心从教的良好氛围。对此，2021年7月，教育部办公厅印发了《关于开展中小学有偿补课和教师违规收受礼品礼金问题专项整治工作的通知》，通过行政手段的力量消除校外培训引起的外部负效应。

(三)侵害消费者权益

随着校外培训市场竞争的加剧，校外培训机构为了获得更多流量，用于营销的费用大幅提升。有的机构不惜采取虚构、夸大、诱导等手段进行营销，导致入不敷出、经营不善、卷款跑路，侵害消费者合法权益。一方面，利用“信息不对称性”虚假宣传。在经济活动中，由于参加者所享有的信息是不同的，有的市场主体利用信息优势进行营销，损害正当的交易。有的校外培训机构虚构教师资质、虚构执教履历、夸大培训效果、夸大机构实力、编造用户评价等，导致家长、学生受到蒙骗。另一方面，价格欺诈行为问题突出。有的校外培训机构通过虚构原价和虚假优惠折价等手段诱导消费者进行消费。2021年6月，国家市场监管总局集中公布一批校外培训机构虚假宣传、价格欺诈典型案例，对作业帮、猿辅导、新东方、学而思、精锐教育、掌门1对1、华尔街英语等15家校外培训机构处以顶格罚款3650万元，对不当行为起到了威慑作用。此外，在政策、市场、内部管理等多种因素的影响下，有的培训机构破产倒闭，有的举办者卷款跑路，涉及家长补课费、员工工资等费用无法偿还，侵害了利益相关者的权益。在这种背景下，市场已不能完全自行解决问题，为了恢复市场的正常运转，需要政府采取相关手段进行约束和制止违法违规行为。

(四)逐利性进一步放大

公益性是教育的第一属性，逐利性是市场的天然属性。近几年，随着校外培训机构市场的快速扩大，特别是线上校外培训的高速发展，在互联网商业逻辑的驱使下，“先烧钱-规模化-再盈利”的互联网模式也被引入校外培训行业，最大限度地追求市场份额和垄断利润，从而实现上市的目的。以线上校外培训机构猿辅导为例，自2012年至2020年获得多轮融资，投资方包括IDG资本、经纬中国、腾讯公司、高瓴资本等多家投资机构，仅2020年就融资35亿美元，受到资本的高度青睐，其背后的逻辑就是通过资本的力量迅速占领线上校外培训市场，从而形成行业垄断并上市，获得更高的回报。在资本的裹挟下，校外培训的逐利性进一步放大，而教育的公益性受到极其严重的冲击。

据统计，截至2021年7月，在港股上市的校外培训公司主要有卓越教育集团、新东方在线、思考乐教育、大山教育和新东方-S，分布在北京、广州等大中城市。(见表1)在美股上市的校外培训公司主要有新东方、好未来、51Talk、掌门教育等。其中最早的是2006年9月上市的新东方，近期上市的是2021年6月的掌门教育。(见表2)不论是港股上市，还是美股上市，都是通过资本力量推动校外培训市场发展，难以避免资本的过度逐利行为。为了遏制资本对教育的裹挟，“双减”政策要求学科类培训机构一律不得上市融资，严禁资本化运作。从2021年4月13日和7月16日的上市公司市值可以看出，校外培训机构受到“双减”政策的影响非常大，部分机构股价下跌达到50%以上，而且在7月23日“双减”政策正式颁布后，部分与校外培训相关的股票又一度下跌50%以上，可见政策调控对校外培训的影响力度。

三、推进校外培训依法治理的策略

面对市场失灵，需要由“看得见的手”加以矫正。针对校外培训的市场乱象，政府已经采取了证照治理、收费管理、时间管理、教师资格、资金监管、合同管理、广告整治等多种手段，取得了一定的治理成效。在中国特色社会主义新时代，结合校外培训发展过程中从“效率理性”到“市场选择”再到“公共治理”的范式转化，今后的治理要走上“依法治理”的轨道，通过法治途径使校外培训市场走上良性发展的循环。

(一)健全完善相关法律法规，夯实依法治理的制度基础

时至今日，针对校外培训治理的政策法规体系已日渐健全，特别是“双减”政策的颁布，从坚持从严审批机构、规范培训服务行为、加强培训广告管控、坚决压减学科类校外培训、强化校外培训收费监管、统筹规范其他培训行为等方面治理校外培训机构，已经强烈地表明了党中央、国务院治理校外培训乱象的决心，对学科类校外培训起到了降温作用。为了构建校外培训治理的长效机制，有必要进一步健全完善相关法律法规。一方面，要完善现有的制度体系。目前，针对校外培训的制度体系，不论是宪法中的教育条款，还是教育法、教育方面的其他法律，亦或是行政法规和规章均有涉及。其中在法律层面最直接的当属《民办教育促进法》，但通观《民办教育促进法》更多的是对民办学历类学校的规定，针对校外培训的相关规定相对较少。鉴于校外培训与学历类民办学校的差异性，有必要增加《民办教育促进法》中对校外培训的专项条款或研制出台《校外培训管理条例》，将党中央、国务院出台的规范校外培训文件中的政策精神上升为法律法规。另一方面，制度体系建设应该两手抓，一手抓“利于当下”的及时性治理规范，一手抓“利于长远”的长远性立法建设，堵住政策和管理漏洞，规范和治理都是为了更好地促进发展，规范过后应创造良好的营商环境，使校外培训在政府和市场的共同作用下规范、有序发展。基于此，要进一步研究针对隐形变异校外培训的治理相关制度，校外培训的治理不仅仅是规范“有证有照”的机构，同时也要治理“无证无照”“有照无证”等不符合资质的校外培训机构，通过制度营造公平的竞争环境，营造良好的营商氛围。

(二)加强释法宣教工作，营造良好的治理氛围

改革必然会触及到一些既得利益者的利益，在推进校外培训治理过程中触动最大的当属举办者的利益，在合规发展、内部管理乃至未来发展战略等方面均需要作出较大的调整。特别是“双减”政策实施以来，很多学科类校外培训机构遭遇了空前的打击，一些校外培训机构面临转型甚至破产倒闭，校外培训机构的教师面临失业，参与校外培训的家庭短时间内也需要给孩子做出新的规划。面对由校外培训治理带来的新问题，培训机构的举办者、教师以及学生家长必然会有一些困惑。因此，需要加强释法宣教工作，以形成校外培训治理的合力。

针对举办者，要使其认识到教育行业的特殊性，不能简单的归结为市场上“投入-产出”“成本-效益”的关系。教育从根本上说是一种培养人的社会活动，通过对个体传递社会生产和生活经验，促进个体身心发展，使个体社会化，并最终使社会得以延续和发展。(10)劳凯声.回眸与前瞻：我国教育体制改革30年概观[J].教育学报，2015，(10)：3-12.因此，不论开展何种教育活动，教育的公益性都应该是第一位的。举办者既然选择投资教育，其营利行为就会受到必要的限制，通过倡导举办者公益性办学，营造良好投资助教的氛围。此外，举办者针对“双减”政策中的一些条款存在不解，例如要求把现有义务教育阶段学科类培训机构统一登记为非营利机构这项条款，很多举办者认为这不是依法治理，而是一种行政强制手段。2016年修订后的《民办教育促进法》第19条规定，不得设立实施义务教育的营利性民办学校。义务教育阶段的学科类培训机构与校内学科教育密切联系，为了减轻校外培训对义务教育造成的冲击，避免义务教育的不公平和营利化，笔者认为“双减”政策的相关条款与义务教育阶段学校适用了同一制度规范，可以依此做出解释，回应社会疑惑。类似的还有不得占用法定节假日、休息日及寒暑假开展学科类培训，其法律依据来源于2020年修订、2021年6月1日起实施的《未成年人保护法》。通过加强对举办者的释法工作，提高举办者对“双减”政策的认知和理解。针对在校外培训行业从业的广大教师面临着失业的窘境，有的是从事多年教培行业的资深员工，有的是刚刚毕业参加人生第一份工作的大学毕业生，如果这部分群体不能理解改革的初衷，可能会带来一系列负面的结果，对其进行释法宣教很有必要，使其认识到教育是国之大计、党之大计，关系到文化的传承、社会的进步、人类的福祉。当市场失灵，校外培训发展陷入无序的逐利状态，将会引发更大的社会隐患，政府必须对市场进行必要的调控，在治理的同时也要加强对从业人员再就业的帮扶，制定“一企一策一专班”工作方案。针对广大家长，不仅要使其知悉“双减”政策中关于对校外培训的治理，更要使其知悉提升学校教育教学质量、开展课后多样化服务以及扩大优质教育资源的信息，转变消费观念，做到不盲从、不跟风，共同努力减轻“内卷”。

(三)打造专业化的教育执法队伍，加强校外培训监管执法

当前，针对校外培训的治理力度非常大，范围非常广，“双减”政策出台后，各省纷纷表态部署。虽然在联合执法过程中取得了一定实效，但是在面对限制机构数量、限制培训时间、限制收费价格等最严监管中，基层执法过程中面对的是举办者、教师的生计，关乎校外培训机构的生存，执法难度可想而知。面对这些新情况、新问题以及执法过程不规范出现的负面舆情，暴露出当前教育行政执法队伍不健全、执法能力相对薄弱、法治意识不强等问题。一方面，要尽快修订《教育行政处罚暂行实施办法》，为教育执法提供依据。《教育行政处罚暂行实施办法》自1998年3月颁布实施以来，至今尚未做出过修订。而1996年10月施行的《中华人民共和国行政处罚法》，已经分别于2009年、2017年和2021年进行了三次修订。二者相较而言，《教育行政处罚暂行实施办法》不仅不能与《行政处罚法》的一些规定相吻合，而且不能有效解决当前教育领域出现的新问题。因此，根据《行政处罚法》、教育部《关于加强教育行政执法工作的意见》及当前教育发展实际，尽快修订《教育行政处罚暂行实施办法》势在必行，从而为教育执法提供依据，提高执法规范化水平。另一方面，要加强教育执法队伍培训，推动教育执法资格考试。校外培训监管执法离不开一支熟悉有关法律、法规、规章和业务并取得行政执法资格的执法队伍。根据需要充实执法人员，推动相关人员参加执法资格考试，落实执法人员持证上岗和资格管理制度，切实提升执法人员依法治教水平，坚持遵循公正、公开的原则，坚持文明执法、阳光执法，避免多头执法、重复执法、选择性执法、层层加码，坚决杜绝以罚代管、以罚代刑，做到事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、处罚适当，根据《行政处罚法》第六条规定，切实做到“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法”。

(四)运用法治思维和法治方式依法治理

2020年首次召开中央全面依法治国工作会议，正式提出了“习近平法治思想”，这是顺应实现中华民族伟大复兴时代要求应运而生的重大理论创新成果，为全面依法治国提供了根本遵循和行动指南。面对新发展阶段、新发展理念、新发展格局，校外培训的治理必须坚持依法治理，在法治轨道上推进校外培训治理体系和治理能力现代化。正如有学者所言，改革开放40年民办教育的发展历程表明，构建政府依法行政、学校依法办学的教育发展新格局，以法治思维和法治方式推进民办教育改革发展，是推进民办教育领域治理体系和治理能力现代化的重要经验。(11)阙明坤等.改革开放40年我国民办教育发展历程与展望[J].中国教育学刊，2019，(1)：29-36.然而，目前运用行政思维治理校外培训的现象时有发生，而运用法治思维和法治方式进行治理仍有很大差距，立法、执法、司法、守法等领域仍存在突出矛盾和问题。因此，有必要对教育执法队伍深入开展社会主义法治理念教育，引导教育法律服务工作者坚持正确政治方向，依法依规诚信执业，认真履行社会责任。同时，要强化法治思维，运用法治方式，有效应对校外培训市场的挑战、防范风险，从风险评估、监测预警、矛盾化解、依法打击等方面着力，全面排查资金风险、上市风险、意识形态风险、社会稳定风险等，综合利用立法、执法、司法等手段开展治理，构建校外培训治理长效机制，确保校外培训治理稳步推进，营造校内校外融合发展的良好局面。