历史制度主义视角下美国产学研合作教育政策变迁研究

彭 林 Brent Jesiek

(1.上海工程技术大学 工程教育发展研究中心，上海 201620；2.普渡大学 工程教育系，美国)

一、引言

美国Inc.杂志(Inc.Magazine)曾问卷调查5000名公司的CEO，指出76%的CEO认为招聘到合格的雇员仍然是最大问题，提出大学应培养更多有实践经验的学生。(1)Cait Murphy,“Is There Really a Skills Gap?” https://www.inc.com/magazine/201404/cait-murphy/skills-gap-in-the-labor-force.html.这在一定程度上反映了欧美和我国高等教育普遍存在的难题：如何将大学教育与社会实际需求更好地相结合？产学研合作教育(Cooperative Education)，又叫“校企合作教育”，简称“合作教育”，是一种独特的教育模式，通过构建大学与雇主之间目标一致的合作教育关系，适用于培养“知识+技能”型人才，是解决大学教育与社会需求脱节这一问题的有效方式。(2)林健，彭林．美国合作教育认证制度分析及其对我国的启示[J]．高等工程教育研究，2017,(04)：47-57.合作教育于1906年起源美国辛辛那提大学(University of Cincinnati)(3)Kettil Cedercreutz and Cheryl Cates,“Cooperative Education at the University of Cincinnati: A Strategic Asset in Evolution,”Peer Review, no 4,(December, 2010): 20.，经过一百多年发展，为美国培养了大批高素质工程科技人才，在美国高等教育体系中占据重要地位。美国工程教育协会(ASEE)甚至称合作教育的出现，在20世纪工程教育和工程技术领域十大事件中位列第二(4)George Burnet and Janet Rohler Greisch,“The Ten Most Outstanding Engineering Education and Engineering Technology Achievements of the Past Century,”Journal of Engineering Education 83, no.1(1994):3-5.。从美国合作教育成功的经验来看，美国合作教育政策在合作教育发展过程中发挥了重要引导、支持和激励作用，是美国在产学研之间成功开展全方位深度合作的关键。

政策在中外社会都是调节社会公共问题，影响产业、教育、事业发展的重要因素，包含了资源与权力的分配。《辞海》关于“政策”的描述是：“……以权威形式标准化地规定在一定的历史时期内，应该达到的奋斗目标、遵循的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方式、采取的一般步骤和具体措施。”在本研究中，合作教育政策包括美国各级政府及相关机构经合法、合理的政治过程，选择和制定的为了促进合作教育发展的法案、法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府规划、立项、计划等。本研究通过历史制度主义的视角，在一个相对宏大的历史视域内试图回答：(1)美国合作教育政策体系是如何发端与变迁的？(2)美国合作教育政策的结构是如何形成的？(3)不同利益相关者在政策变迁过程中如何发挥不同作用？通过对这些问题的解答来探索美国合作教育政策的结构性和历史性变迁逻辑，通过历史真实还原、分析和解释其内在发展规律。

二、历史制度主义视角及其分析框架

涉及政策研究的理论包括阶段启发理论、多源流理论、间断平衡理论等，但对于较长时间跨度的政策变迁，理论工具相对较少。20世纪80年代以来，新制度主义政治学异军突起，逐渐成为一种先进的、非常有解释力的分析范式，比较有代表性的是理性选择制度理论、历史制度主义和社会学制度主义。(5)Sven Steinmo, “Historical Institutionalism,” in Approaches and Methodologies in the Social Science: A Pluralist Perspective, eds. Donatella Della Porta and Michael Keating(New York: Cambridge University Press, 2008),125.作为三大流派中最早形成方法论并产生重要影响的流派，历史制度主义逐渐成为政治分析和政策研究中最具影响力的分析范式之一，尤其在社会政策研究领域。(6)Daniel Béland, “Ideas and Social Policy: An Institutionalist Perspective,”Social Policy & Administration, no.39(2005):1-2.历史制度主义试图阐释政治活动是如何以其所处制度环境为媒介而进行的(7)Sven Steinmo et al., Structuring Politics: Historical Institutionalism in Comparative Analysis(New York: Cambridge University Press, 1992), 2.，因此在历史制度主义视角内，对“制度”的理解适合政策研究(8)庄德水．论历史制度主义对政策研究的三重意义[J]．理论探讨，2008，(5):142-146.，尤其适用于对一个较长时间内教育政策的变迁进行制度和历史相结合的分析(9)潘懋元，朱乐平．高等职业教育政策变迁逻辑:历史制度主义视角[J]．教育研究，2019， (3):117-125.。

作为一种中观层次的分析架构，历史制度主义的分析框架主要体现在它的结构观和历史观上。在美国的政治科学传统中， “结构”(Structure)一词有时可以和“制度”(Institution)互换，代表某种稳定的形式中相关角色、人群之间固定化关系的一种形式。(10)何俊志．结构、历史与行为——历史制度主义的分析范式[J]．国外社会科学，2002，(5)：28-31.因此，历史制度主义的结构分析范式主要体现在：(1)国家宏观政治背景、政体制度与具体制度安排、政策体系之间的结构关系。这种结构观源于历史制度主义对旧制度主义强调政治制度尤其是正式制度重要作用的传统观点。(2)政治变量序列的结构关系，即制约政治制度安排的各种政治变量，如经济水平、利益关系、意识形态等与制度之间的排列方式。因此具体政策的出台往往是一系列政治变量的结果，包括国家经济、社会发展水平、各利益相关者之间关系、社会观念等要素。历史制度主义在历史观上的分析范式主要体现在：(1)历史影响，即强调前一阶段的政策选择对后一阶段政策选择的重要影响。(2)路径依赖，一旦某项政策开始实施，会存在一定程度上的自我强化与维系趋势，使政策延续的可能性增加。(3)政策断裂及生成机理。政策变迁可分成政策存续的“正常时期”和政策断裂的“关键节点”。正常时期的变迁遵循路径依赖，政策断裂则构成政策变迁的关键节点，新政策的形成与否取决于在节点上各种政治力量的对比。一旦进入新政策后，报酬递增和自我强化与维系机制会使政策得以巩固。(4)存在一种放大历史视角的倾向，即致力于发掘产生较大影响的重大政治事件，并以此建构政策历史性变迁的因果关系。

三、美国产学研合作教育政策的结构性变迁

在诺思(Douglass C.North)看来，“结构”指制度框架，“变迁”指制度创立、变更及随着时间变化而被打破的方式(11)道格拉斯·C·诺思. 经济史中的结构与变迁[M]. 陈郁等译. 上海：上海三联书店,1994.225.，因此美国合作教育政策的结构性变迁主要涉及政策在整个美国高等教育政策情境下如何发端，又如何受到各种因素制约与影响，并在相互作用中逐步变迁。“历史制度主义一方面继承了旧制度主义强调正式制度重要作用的观点；另一方面也受到了阿尔都塞和普兰查斯等人代表的结构主义马克思主义的结构因果观的影响”，形成了历史制度主义双重意义的结构观。(12)何俊志. 结构、历史与行为——历史制度主义的分析范式[J]. 国外社会科学，2002，(5)：28-29.第一层结构观肯定政治制度或结构对公共政策的影响。在这个意义上，国家宏观政治背景、整体制度结构将影响具体的政策安排。第二层结构观强调政治变量之间的结构关系对公共政策的影响，因此具体政策的产生是系列政治变量相互作用的结果。美国合作教育政策变迁可分三个阶段：(1)政策发端阶段。从1906年合作教育在辛辛那提大学诞生到1962年国家合作教育委员会(National Commission for Cooperative Education，简称NCCE)成立。(2)快速发展阶段。从NCCE成立一直到1997年。该阶段联邦政府陆续出台了一系列支持合作教育发展的政策法规，亦称“联邦主导阶段”。(3)趋于稳定阶段。从《高等教育法》(1998年修订案)取消对合作教育的资助一直到现在。在历史制度主义视角下，美国合作教育政策之所以经历“发端”“快速发展”和“趋于稳定”的变迁过程，主要是美国宏观政策情境的影响及相关政治变量相互作用的结果。

(一)背景与政策：美国高等教育新的宏观政策情境决定了合作教育政策的发端

在分析各国面临共同压力下做出极大差异政策选择的原因时，历史制度主义指出其根本原因在于国家宏观的制度情境。这种情境本质是一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律的基本规则。(13)吕普生．中国行政审批制度的结构与历史变迁——基于历史制度主义的分析范式[J].公共管理学报，2007，(1)：27.用历史制度主义解释政策变迁是如何以所在政策情境为中介进行，应强调宏观政策情境及其他非正式制度要素的作用，因此对美国合作教育政策来说，宏观政策情境是指美国当时的高等教育政策情境、高等教育结构、社会舆论等非制度因素。

《莫里尔法案》成功实施后的美国高等教育政策情境。联邦政府在1862和1890年通过的两部《莫里尔法案》(The Morrill Act of 1862 and 1890)在20世纪初仍有广泛影响。通过《莫里尔法案》，联邦政府向符合条件的州提供了3万英亩的公共土地，各州可将这些土地出售用于建立大学。因此《莫里尔法案》被称为《赠地法案》(The Morrill Land-Grant Acts)，建立的院校称为“赠地大学/学院”(Land-Grant University/Colleges)。(14)The 1890 Land-Grant Universities, “The Morrill Acts of 1862 and 1890,”http://www.1890universities.org/history.与旧式学院传承历史和经典智慧的使命不同，赠地大学新设了农业、机械等实用性学科，培养了大量“知识+技能”型人才，满足了当时的社会需求。《莫里尔法案》的成功实施促进了美国高等教育新政策情境的出现：它使政府出台政策调动资源支持高等教育发展有迹可循；对技术应用的重视和实用性学科的开设，促使大学转变“象牙塔”式教育并适应社会经济发展实际需求。随着时间推移，美国高等教育领域不断有新的政策出台，这种政策情境被进一步加强。1944年美国国会通过了《退伍军人权利法案》，大批退役军人进入高校，进一步促进美国高等教育的发展和理念的变革，高等教育逐步进入大众化阶段。1958年，美国国会通过《国防教育法》，将高等教育提高到“巩固国防”的战略高度，设立“高等学校贷学金”和“国防奖学金”，加上1963年国会通过的《高等学校设备法》，联邦政府大大拓宽了资助高等教育的渠道。《高等教育法》于1965年首次颁布后，历经多次修订，最终成为合作教育政策发端与变迁最直接的政策背景。(15)FinAid,“Reauthorization of the Higher Education Act of 1965,”http://www.finaid.org/educators/reauthorization.phtml.

美国金字塔式多层次的高等教育结构。在合作教育政策发端阶段，美国高等教育的层级结构就开始呈现多样化趋势，逐渐形成金字塔式多层次的结构，成为合作教育快速发展的基础。在金字塔最上层，主要由最早的殖民地大学(Colonial Colleges)和各州19世纪发展起来的旗舰大学(Flagship State Universities)组成，这类大学一般进行博雅教育，多发展为综合性研究型大学。第二层主体是赠地大学和综合性州立大学，人才培养的职业导向较明确，强调理论与实践结合，包括本科和研究生教育。第三层是在19世纪后半叶兴起的一般四年制大学，这类院校有着特定的职业目标，包括文理学院、师范学院等。第四层是初级学院(Junior College)和两年制学院(Two-year Colleges)，于19世纪20年代开始繁盛。初级学院多为两年制教育机构，类似中国的高职高专类学校，在19世纪60年代左右发展为社区学院(Community College)。(16)David F.Labaree,“Mutual Subversion: A Short History of the Liberal and the Professional in American Higher Education,”History of Education Quarterly, no.46(2006):1-15.合作教育在1965年后进入快速发展阶段，一个重要原因就是社区学院成为合作教育项目积极的响应者。与四年制大学竞争中，社区学院职能发生分化，转变为瞄准某些明确市场需求的职业教育等。(17)Steven Brint and Jerome Karabel, The Diverted Dream: Community Colleges and the Promise of Educational Opportunity(New York: Oxford University Press, 1989), 67-102.为了提高人才培养的针对性，这些院校纷纷设立合作教育项目，为市场提供“定制化”的专业技术人才。正如东北大学合作教育研究中心负责人詹姆斯(James W. Wilson) 提到“近些年社区学院成为合作教育项目增长最快的领域”(18)Joseph Barbato, Co-op Education: Tackling the Real World, Education and Work: Two Worlds or One?(Oxford: Taylor and Francis, 1979), 66-67.。

非正式制度的因素如社会舆论、公众态度等。在19世纪60年代，美国高等教育入学人数达到峰值后开始下降，大学之间招生竞争开始出现。19世纪60年代末70年代初，越来越多的学生、家长、包括以企业为主的雇主开始对大学教育产生质疑，社会普遍认为大学的教育与社会生活相比显得有些“不够真实”。大学毕业生未能很好满足社会对人才的需求，两者之间似乎存在间隙。社会上开始出现各种呼声：“大学教育应与社会需求更好的结合”， “应该允许学生将学习和工作结合起来，学生可以在一个或多个学期在校外获得相关工作经验，这种校外企业向学生提供合作工作与学习的方式、理念和价值应该引起大学的重视”(19)Assembly on University Goals and Governance, A First Report(Cambridge, MA: American Academy of Arts and Sciences, 1971), 14.。卡内基高等教育协会(Carnegie Commission on Higher Education)对高等教育政策也有类似的评价“大学应该长期鼓励这种让学生获得工作经验的教育方式”(20)Carnegie Commission on Higher Education, Less Time, More Options(New York: McGraw-Hill, 1971),13.。

市场力量的直接介入。随着美国经济实力的提升，企业、私人基金会、大学校友等利益相关者对高等教育机构开始重视，越来越多的私人资金以捐赠的形式投入到大学，促使大学寻求新的教育模式，满足利益相关者的这些诉求。社会舆论、公众态度和利益相关者的这些诉求，客观促进了政府出台支持合作教育政策的进程，加快了合作教育在高校之间的传播。

(二)变量与政策：相关政治变量影响了合作教育政策的发端与变迁

除了对旧制度主义强调政治制度重要作用这一传统观点的继承外，历史制度主义另一个重要的结构观强调影响政治结果的各政治变量之间的结构关系或排列方式。因为“历史制度主义虽然关心制度在政治生活中的重大作用，但是很少有历史制度主义者坚持说制度是产生政治结果的唯一因素。他们尤其倾向于将制度与其他因素一道定位于因果链之中，社会经济的发展程度与观念的分布状况也是他们重点考虑的因素”(21)彼得·豪尔，罗斯玛丽·泰勒．政治科学与三个新制度主义[J].何俊智译.经济社会体制比较，2003，(5)：21-23.。利益、观念和制度三者之间的结构性关系一直是历史制度主义关注的核心。(22)何俊志.结构、历史与行为——历史制度主义的分析范式[J].国外社会科学，2002，(5)：28-31.

在美国合作教育政策变迁过程中，社会经济发展程度、利益因素、思想基础、观念意识形态等变量与政策的发端和变迁共同处于因果链条之中，具体表现在以下四个方面。(1)社会经济发展对合作教育的需求是合作教育政策发端与变迁的直接动力。百年前施耐德(Schneider Herman)关于实施合作教育的提议之所以能在辛辛那提大学校董会通过，除与施耐德个人争取有关外，深层次原因隐藏在当时的社会经济之中。当时美国正处工业化和城市化的进程中，农业人口比重已降至38%，众多人口蜂拥至大城市，决定了教育势必成为美国社会面临的重要任务，迫切需要高等教育有所创新、突破，为城市化进程顺利进行和社会经济快速发展培养更多的应用型高级人才。(2)利益因素。合作教育这种独特的教育形式满足了企业、大学和学生的利益，合作教育政策的出台恰好是国家战略与这些利益相关者利益高度一致的产物。随着科技进步，国际竞争日益激烈，加上非裔美国人、拉丁美洲人以及其他地区移民的不断增加，带来了新的教育和培训难题，美国政府为了争取和维护其霸主地位，解决国内新出现的这些问题，从政治角度开始重视高等教育。美国企业在国际市场遇到了其他工业国家尤其是日本、德国强有力的挑战，为了在竞争中取胜，美国企业界需要掌握复杂技术的高素质劳动者，为了解决这个问题，企业意识到必须与大学合作。来自社会、政府和企业对人才培养的最新需求促使管理者审视与思考大学人才培养的定位与模式。于是合作教育这种已被实践检验过的人才培养模式，成为政府、企业、大学的利益结合点，为合作教育政策的出台与发展带来了新机遇。(3)实用主义理论与思想对合作教育政策发端与变迁的支撑。以杜威为代表的实用主义理论倡导“做中学”，这种体现学与做结合的知行观，阐述了合作教育对个人学习与成长的科学性，为合作教育的开展提供了非常好的理论基础与组织形式。美国合作教育与实习协会(The Cooperative Education & Internship Association, 简称CEIA)在官网也阐述了这点：“杜威认为实践经验和教育之间有着紧密且必要的联系，人们可以通过经验和实践达到学习的目标，使其成为合作教育的哲学基础。”(23)The Cooperative Education & Internship Association (CEIA), “History,” http://www.ceiainc.org/about/history/.实用主义揭示了合作教育的本质，成为美国合作教育政策产发端与变迁过程最重要的理论基础。(4)合作教育理念首先在工程教育领域站稳脚跟，使其成为后续发展的大本营。在19世纪60年代合作教育政策正式出台前，合作教育几乎不被人所知。不过“校企合作”“工学交替”等合作教育的理念早在一些工程技术类大学站稳了脚跟，包括辛辛那提大学、东北大学、普渡大学、乔治亚理工大学、罗切斯特理工大学、底特律大学等，与常青藤大学(Ivy University)不同，这类大学以工程技术类学科为主，容易认同施耐德合作教育的理念：“单纯在大学里不可能成为真正的工程师，学生还需要去工程理论、技术在实践中应用的地方去学习、实践，比如在一线车间、施工现场，尤其是这种现场学习在一种结构清晰、组织合理、督导明确的环境下进行”(24)Schneider Herman, “Notes on the Cooperative System,”American Machinist 33, no.2(July, 1910):148.。自接纳了合作教育理念之后，这些大学的合作教育项目保留至今。也正是如此，这些传统的工程类大学成为合作教育在美国传播与发展最坚实的大本营，也是联邦政府出台相关政策的信心所在。

四、美国产学研合作教育政策的历史性变迁

运用相对广阔的对话空间来考察美国合作教育政策的历史变迁，是历史制度主义分析范式在研究政策变迁中的独特优势。历史制度主义强调过去的政策选择对现在政策选择的影响，进而阐释了政策变迁中的“路径依赖”规律。(25)靳亮，陈世香．中国政府文化管理机构变迁中的结构、历史与行为——基于历史制度主义的分析[J]．西安交通大学学报(社会科学版)，2018，(2)：4-6.因此运用该理论，政策变迁过程整体上分为政策存续的“正常时期”和政策断裂的“关键节点”。在“正常时期”强调路径依赖对政策存续的作用，在“关键节点”上则强调重大历史事件对政策变迁的作用。

(一)政策的发端与关键节点：合作教育政策变迁中的重大推动事件

按照历史制度主义，“关键节点”发生会对新政策形成的力量会发生重要变化。从美国合作教育政策变迁实际过程来看，合作教育从一个“小众”的教育创新发展到现在，跨越百年，“事件”纷繁，离不开各利益相关者做出的努力，因此本研究将“关键节点”定义为对合作教育政策发展起到重要作用的标志性事件(见图1)。

政策变迁第一阶段关键节点包括：(1)合作教育燃起星星之火。1906年施耐德在辛辛那提大学开始合作教育实践，这是美国合作教育的开端。1909年东北大学工程学院引入合作教育，开启了东北大学在美国合作教育政策变迁过程发挥重要作用的序幕。(2)1914年，施耐德应邀参加美国第63届国会教育委员会听证会(26)Yasushi Tanaka, The Economics of Cooperative Education: A Practitioner’s Guide to the Theoretical Framework and Empirical Assessment of Cooperative Education(Oxford: Taylor and Francis, 2014), 7.，这是合作教育的理念第一次在议员中传播。(3)专业协会成立及《合作(教育)系统宣言》的发布。1929年工程教育促进协会(SPEE)设立了工程教育合作教育分会(DCEE)，专业协会开始登上历史舞台。1946年工程教育促进分会(SPEE)正式更名为美国工程教育协会(ASEE)，同年发布一份报告《合作(教育)系统宣言》。该宣言是全美合作教育院校对合作教育发展达成的重要共识，包括：①对合作教育院校的定义，要求至少是具备学士学位教育项目的机构；②明确了工程、人文社科等学科合作教育相关课程目标；③明确了合作教育的优势，如加强了院校与社区的合作，提高了教室、实验室设备的利用率，提高了学生职场竞争力等。(27)C.J.Freund et al.,“The Cooperative System-A Manifesto,”Journal of Engineering Education, no.37(1946):117-134.(4)1962年国家合作教育委员会(NCCE)成立。NCCE成立的一个重要使命就是加强与政府的联系，为合作教育争取更多的政府支持。爱迪生基金会、福特基金会、东北大学对合作教育理念传播也发挥了重要的作用，它们以召开合作教育专业会议、出版相关报告、设立合作教育中心等方式进一步扩大合作教育在全美的影响力，这些力量与NCCE共同作用于政府和议员，最终使“出台合作教育支持法案”成为一个重要的公共议题，为联邦政府最终出台合作教育政策营造了良好的舆论。

政策变迁第二个阶段的关键节点主要有：(1)1965年《高等教育法》(Higher Education Act of 1965)正式颁布，这是联邦政府第一次以国家法案的形式支持合作教育发展，合作教育近60年“民间发展”的模式开始断裂，进入联邦政府拨款支持的“黄金时期”，是合作教育政策变迁中一次重要的关键节点，也是合作教育政策变迁进入第二阶段的标志。(2)《高等教育法》(1968年修正案)的出台。在1968年修订案中第四章(Title IV-D)明确联邦政府对合作教育直接给予资金支持，不同于《高等教育法》(1965)，第四章(Title IV-D)规定美国任何高等教育机构都可申请这笔资金发展合作教育项目。《高等教育法》(1968年修正案)的出台对全美合作教育发展促进作用是巨大的，合作教育院校数量迅速由72所增长到1017所。(3)《高等教育法》(1976年修正案)的出台。《高等教育法》(1976年修正案)的第八章(Title VIII)正式以“合作教育”命名，成为后续三次修订的基础。

合作教育政策变迁进入第三阶段“趋于稳定阶段”，关键节点包括：(1)《高等教育法》(1998年修正案)版本，取消了第八章(Title VIII)，将合作教育纳入“学生资助”(Student Assistance)的第三部分(Part 3)，联邦政府“工学结合”项目(Federal Work-study Programs)，自此终止了大规模资金支持的模式，合作教育政策发展进入第三阶段。(2)1998年美国合作教育认证委员会(The Accreditation Council for Cooperative Education, 简称ACCE)正式成立，标志合作教育认证制度登上历史舞台，政府因势利导，逐渐倾向依靠认证制度等第三方力量提高合作教育的质量。(28)林健，彭林．美国合作教育认证制度及其对我国的启示[J].高等工程教育研究，2017，(4)：47-57.

(二)政策的继承与自我强化：合作教育政策变迁的路径依赖

在历史制度主义看来，路径依赖是一种重要的分析范式(29)蔡连玉，李海霏．我国高校内部治理的制度变迁(1949-2018):基于历史制度主义的分析[J].清华大学教育研究,2019,(2):99-106.，首先体现在关键节点在政策变迁过程中起到承前启后的作用，即新政策势必会受到旧政策的影响与制约，因此会继承旧政策的某些特征。其次政策的作用一旦发挥，政策实施对象会形成一定模式。即使政策退出，由于路径依赖的存在，这种模式倾向于继续保留，体现了政策功能和效用的延迟性。路径依赖第三个层面体现在政策一旦被制定就具有一定的稳定性和持续性。“从现有的经验研究来看，公共政策一旦被制定就能长期存续的原因在于制度或政策领域同样存在收益递增和自我强化的机制”(30)李秀峰．制度的持续性特征及约束功能——对历史制度主义公共政策研究框架的探索[J]，中国行政管理，2013，(10)：79.，新的制度或政策一旦确定下来，则会出现“学习效应、协同效应、适应性预期和退出成本的增大将使得制度或政策的改变变得越来越困难”(31)何俊志. 结构、历史与行为——历史制度主义的分析范式[J]. 国外社会科学，2002，(5)：25-33.。 皮尔森(Pierson)指出这几个效应是经济学中出现的概念，涉及新技术产生收益递增的机理。学习效应指在复杂系统内更多人重复、模仿先前的学习行为会产生新的创新活动，进而产生收益递增。协同效应指当系统内个体获得特定活动带来的收益时，会促进更多人采用相同的策略。适应性预期指当某种倾向不被广泛接受时，个体会选择寻找新的预期；当某种新倾向逐渐普遍时，个体会倾向于采取增加预期实现的行动。(32)Paul Pierson,“Increasing Returns, Path Dependence, and the Study of Politics，”American Political Science Review 94, no.2(2000): 251-267.

合作教育政策变迁有明显的路径依赖现象。首先体现在政策内容和模式，即新政策受到之前政策影响，倾向于继承和延续之前政策的内容和模式。1965年《高等教育法》出台后，“1968年修正案” 是最重要的关键节点，开启了以联邦政府拨款形式支持合作教育发展的模式，后续五次修订均基本延续了1968年的内容和模式。

第二，体现在政策功能效用。联邦政府制定的这些拨款政策，其功能是为院校提供计划、设立、运行和管理合作教育经费，性质属于种子资金，院校须用这些种子资金，撬动更多的资源建立本校合作教育项目。从经验来看，除了政府拨款外，一个成功的合作教育项目包括的要素有：①结构化的学术项目。合作教育的本质是学术项目，要保持合作教育的学术属性，需将合作教育整合进全校课程体系中，形成特有的轮换式课程结构，而非一种松散的社会实践或实习。②长期的机构设置与制度化建设。政府的资金只是一颗“种子”，院校要提供适宜的土壤和环境，为合作教育项目设置正式、稳定的机构，并做好制度化建设，院校需根据相关章程和制度，长期提供相应资源。③独立的预算。院校需为合作教育项目提供长期、充足、独立的预算。④专业的行政人员。合作教育的行政人员要与教授、学生和雇主三方沟通，对个人素质有一定要求：具备一定专业背景，善于与人沟通，又富有耐心。因此要为行政人员制定行之有效的考核与晋升制度，并提供适当的成长空间。其他要素还包括：⑤合作教育的准确定义；⑥充足的雇主资源和稳定的合作关系等。这些要素一旦建立起来，即使政府资助停止，合作教育项目也能沿既定轨道发展，东北大学、辛辛那提大学、普渡大学等高校现在依然保持着高质量的合作教育项目，这些例子无一例外地说明了这一点。

美国合作教育政策变迁的第三个路径依赖体现在学习效应、协同效应和适应性预期，这是用历史制度主义解释政策沿既定模式持续发展的原因，体现在联邦政府各分支机构、各州政府学习模仿、配合联邦政府，匹配更多资源支持本州合作教育发展。(1)匹配扶持资金。辛辛那提大学所在的俄亥俄州(State of Ohio)政府定期筹措资金作为对联邦政府拨款的匹配，包括使用赌场牌照费的收入支持本州合作教育的发展。同时还设立奖项为表现出色的雇主、院校、教师和学生提供数额不菲的奖励，即使联邦政府终止拨款，州政府仍然坚持这一政策。2012年拨款1100万专项资金，支持10所社区大学和13所公立、私立大学，提供3496个合作教育及实习岗位。(33)Ohio Department of Higher Education, “Ohio Announces Internship/Co-Op Program Award Recipients,”https://www.ohiohighered.org/press/ohio-announces-internshipco-op-program-award-recipients.2014拨款10,884,325美元奖励25个大学联合合作教育与实习项目，覆盖52个公立、私立大学和社区学院。(34)Ohio Department of Higher Education,“Ohio Means Internships & Co-ops Awards (2014),”https://www.ohiohighered.org/omic/2014-awards.(2)政策落实与指导。各州政府会出台一些操作手册、准则等，详细规定发展、实施和评估合作教育的相关事宜，如操作步骤、合作方的权力与责任、评估方法等，这些是对联邦政府合作教育政策具体落实。突出的有宾夕法尼亚州教育局、印第安纳州教育局、佛罗里达州教育局等制定《合作教育管理手册》。(35)Cooperative Education Guidelines for Administration, How to Comply with Federal and State Laws and Regulations(Pennsylvania Department of Education, 2014),1-70.(3)其他补充政策。宾夕法尼亚州还出台过针对合作教育项目的税收认证政策，用于降低雇主的负担。(4)共同雇佣合作教育学生。联邦政府及各分支机构、州政府纷纷加入雇佣合作教育学生的行列。以1971-1972学年为例，超过5000名学生受雇于政府提供的合作教育岗位。1974年，有25家政府机构为来自各州540家院校共计7056名学生提供合作教育岗位。当然主体还是联邦政府及其分支机构，“在比较典型的一年中，一共1484名二年制和四年制学生完成了合作教育项目，其中有664人在联邦政府及分支机构工作”(36)Joseph E. Barbeau, Second to None: Seventy-five Years of Leadership in the Cooperative Education Movement(Boston: Custom Book Program of Northeastern University, 1985), 48.。政府逐渐成为美国合作教育项目重要雇主之一，这已经成为美国合作教育的一大特色与传统。在政府雇佣的合作教育学生中，法律、人文社科类学生比例很高，逐渐成为政府全职员工的重要来源。

(三)政策的断裂与关键节点：合作教育政策变迁中的历史否决点

合作教育政策变迁中的历史否决点存在内外两个方面。政策内部的历史否决点隐藏在政策本身，主要有：(1)政策对合作教育和合作教育院校的概念界定不统一。第八章(Title VIII)出台后并非没有争议，集中点在于政府对合作教育的定义和对合作教育院校的认定，即什么样的项目属于合作教育项目，什么样的机构可获得政府资助。政策文件中相关界定缺乏一致性，在操作上也如此。1976年之前，政府在操作层面倾向于参考辛辛那提大学、东北大学等院校相对传统的合作教育定义、模式和标准，但按照这样严格的要求，多数院校无法申请到资助。1977年以后，联邦政府在实际操作中扩大了对合作教育的定义，降低了项目标准，即只要是高等教育机构采用了任何一种与工作结合的教育模式都可申请联邦政府资金，这也造成了合作教育项目数量增长过快，质量无法保障的局面。(37)E. Sam Sovilla and James W. Varty, Cooperative and Work-integrated Education in the US, Past and Present: Some Lessons Learned(2nd edition)(Lowell, MA: International Handbook for Cooperative & Work-Integrated Education, 2011), 3-15.这种状况使得关于合作教育的定义、标准、规范的争议愈演愈烈，一定程度上促进了合作教育专业协会的发展，也促使政府在下一阶段对政策授权时采用相对严格的标准，合作教育院校数量开始下降。(2)政府资助方式的调整。《高等教育法》(1980年修订案)第八章(Title VIII)略微提高了拨款总额度，但成倍提高单所院校的拨款额度，大幅减少了获得资助院校数量。(3)增加越来越多的限制条件。1986年以后，《高等教育法》开始为申请的院校增加越来越多的限制条件，一方面限制了使用用途，另一方面从促进教育公平的角度，鼓励没有获得过资助的学校申请，对女性、少数族裔开始实行政策倾斜。

合作教育政策变迁的外部历史否决点，恰好隐藏在政策实施对象，即合作教育院校自身。即使在政府提供大量资金支持阶段，各院校合作教育项目发展情况也是良莠不齐。资金只是外部资源，院校自身是支撑合作教育发展的关键要素，限制院校合作教育项目发展的因素主要有：(1)过于强调入学人数增长，忽视项目质量和活力。这与联邦政府资助的评估方式有关，政府评估的一个重要指标是合作教育学生人数增长率，院校为获得持续的资助一味追求入学率，而非为项目长期发展提供师资及其他学业资源。一旦政府资助停止，就容易出现项目大面积终止的现象。(2)过快在全校各院系推广。从成功经验来看，从工科等应用性强的学科开始推广，最大范围获得这些院系教授、学生的认可，逐步再推广到其他学科是一条可行路径。急于求成的事情时有发生，联邦政府官员和评估专家们在评估时乐于看到整个学校都实行了合作教育项目，间接导致了这种现象的产生。(3)缺乏运行和管理合作教育项目的经验。合作教育的制度设计、管理和运行是有一定门槛的，对教师和行政管理人员的专业水平有一定的要求。在实际操作过程中，如果管理人员对合作教育的内涵、结构和模式不了解，则无法理解其成功的要素，很可能会导致项目失败。(4)合作教育并非适用每所院校。然而，这点并非所有的政策制定者和院校管理者能认识到。每所院校情况不同，如缺乏有效评估，申请时“一窝蜂”，即使都获得资助，也只会增加失败率。(5)缺乏教授群体的支持。有的院校的教授群体非常传统和保守，他们不认为合作教育项目属于“学术”项目，拒绝将合作教育纳入整个课程和教学体系。这种情况下，学校领导在申请联邦政府资助时，若缺少与教授们沟通，申请到资助后项目也注定无法成功，造成政府资金的浪费。(6)对合作教育是否可以获得学分，没有定论。这是一个迄今仍存在争议的话题，东北大学、辛辛那提大学等认可合作教育的学分，但并非所有大学都有这样的制度安排。(7)院校支持合作教育的决心和投入不够。在申请政府资助时，在申请书上的承诺是非常令人信服的，但实际操作过程中往往会打折扣，这就造成合作教育项目主要靠政府资助来维持，院校自身的决心和投入跟不上，政府一旦停止支持项目就难以为继。

五、结语

本文将历史制度主义分析框架适度创新，用于较长时间跨度的教育政策变迁研究，系统分析了美国产学研合作教育政策变迁全过程，并将其分为三个阶段。主要结论有：一、美国合作教育政策结构变迁的逻辑包括：从背景与政策看，(1)合作教育政策的发端来自美国高等教育宏观政策情境。《莫里尔法案》等方案的成功实施一方面促进高等教育转变教育模式，加强与社会需求的结合，另一方面为政府出台政策支持合作教育提供新的政策情境与渠道。(2)美国金字塔式多层次高等教育结构的形成。应用型的属性使赠地大学成为合作教育院校的标兵；繁盛的社区学院成为合作教育积极的响应者。(3)非正式制度因素如社会舆论、公众态度为合作教育政策产生与发展提供了软环境。(4)市场力量的介入进一步促进了政府出台政策支持合作教育的发展。从变量与政策来看，(1)美国社会经济发展是政策发端与变迁的直接动力；(2)合作教育政策出台成为国家战略与大学、企业等其他利益相关者的利益结合点；(3)实用主义成为政策发端与变迁的理论基础；(4)合作教育理念率先在工程教育领域站稳脚跟，在更大范围成为发展的大本营。二、合作教育政策变迁的历史性变迁包括：(1)重大推动事件形成的关键节点有效地促进了政策的发端与变迁。(2)路径依赖在合作教育政策快速发展阶段扮演了主要作用，分别体现在政策内容与模式，政策功能效用和学习效用、协同效应、适应性预期上。(3)政策变迁过程中的历史否决点造成了政策的断裂，否决点一方面隐藏在政策内部矛盾之中，包括对合作教育概念界定不统一、资助方式的调整、限制条件的增加等，另一方面隐藏在合作教育院校自身，即院校能否在政策续存期建立起保障合作教育项目成功的关键要素。

感谢清华大学教育研究院林健教授、叶赋桂教授、美国科罗拉多矿业大学(Colorado School of Mines)朱勤副教授对本文写作思路的启发和修改意见！感谢美国东北大学、辛辛那提大学、普渡大学图书馆、档案馆为本研究提供相关档案文件及参考资料！