社区福利服务治理问题研究——长沙市H社区福利服务治理启示

中南大学 刘凯韵

一、研究背景及问题的提出

（一）问题的提出

2016年，《城乡社区服务体系建设规划(2016—2020年)》的发布，标志2016年成为中国社区社会工作与社区福利体系建设元年，中国城乡社区福利和追求生活质量时代来临，反映中国社会进入“社区福利体系建设时代”[1]。紧接着，十九大首次明确提出中国社会主要矛盾是“人民日益增长的美好生活需要和不均衡、不充分的发展之间的矛盾”，中国特色现代社会福利制度建设成为实现两个目标的核心。社区福利服务作为社会福利的缩影，基本沿着“行政化—社会化—多元化”的路径发展演变，服务性质也从原来的托底性社会救济与排他的少数人特权转变为普适性、多样性的福利服务，成为提高社区居民生活品质、改善居民生活环境的关键渠道，直接反映着社会福利制度的建设情况。因此，加强对社区福利服务的治理，推动社区福利服务事业更好地发展，被提上了越来越重要的议程。

（二）H社区的情况概述

H社区位于长沙市A区的街道中心地段，面积0.32平方公里，居民住宅73栋，分散在9个老旧小区中，住户3165户，常住人口11000余人，外来人口1200多人，流动人口4800多人，驻社区单位184家，其由两个社区合并而成，是一个典型的老旧社区。选择H社区作为典型案例，首先，鉴于其为大城市两个老旧社区合并而成的传统大型社区，社区处于城乡接合部，保留农村传统生活模式的同时，又被城市现代化进程时刻影响着，呈现出不同文化背景、不同价值观念与生活方式的相互碰撞，具有多元二重性。其次，当前的社区研究很多关注现代型小区，这些分析结论可能难以覆盖城市传统社区，而传统社区占比很大，研究传统社区的社区福利治理能为更多社区提供借鉴意义。本文以长沙市H社区社区福利服务治理实践为例进行深入分析，以期为其他地区的社区福利服务治理提供一定的借鉴。

二、H社区福利服务治理实践

近年来，H社区以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大、总工会十七大、湖南省总工会十六大、长沙市总工会二十大精神，在长期实践中摸索出一条具有自身特色、符合社区实情的社区福利服务治理之路。短短几年，社区设“六室三站一场一校一市”，采用现代化办公手段，社区配套设施完备，功能齐全，特色突出，拥有“劳模创新工作室”“人大代表、政协委员工作室”“群众路线教育活动站”“群众工作直通车站”“学雷锋志愿者服务站”“公共服务中心”“绿色网吧”“文体活动室”“图书阅览室”“快乐老年大学”“残疾人康复中心”等。荣获“全省创建和谐社区先进社区居委会”“全国综合减灾示范社区”“全国和谐社区建设示范社区”等称号，获其他荣誉200余项。为何H社区能在短时间内获得显著的成果？这与其始终坚持“党建为引领、劳模为标杆、群众为基础、社区为纽带、社会组织为辅助”的社区福利服务体系紧密关联。

（一）新模式：“双建模式”齐管下，为民服务解难题

当前，党建引领社区治理和服务创新方面的研究是国内学者关注的重点。党建引领社区福利服务治理所发挥的独特功能是由中国特色社会主义政治制度和中国共产党的性质所决定的，也是中国社会建设和社区服务治理的鲜明特色[2]。H社区从自身的实际出发，积极响应“坚持以党建为核心，党引领一切”的号召，开展了“党建+劳模”双建行的服务模式，铸造“小单元·大治理”“微服务·大和谐”的社区福利服务格局。

社区书记认为：“发挥H社区的双建模式，也就是我们党建和劳模双领航来服务老百姓。社区以党建为龙头，党委做好社区的服务，共同推进社区的持续和谐发展，让社区的老百姓得以安居乐业。”

首先是“先锋520”党建品牌。“5”指的是支部建设标准化、组织生活正常化、管理服务精细化、工作制度体系化以及阵地建设标准化；“2”指的是“基层党组织”和“劳模工作室”；“0”指的是社区党建全覆盖，服务群众零距离。

H社区党委发挥党建引领精神，协同劳模工作室，带领居民与基层党员投身于社区福利服务和建设中去，为社区居民提供多样化和精细化的社区福利服务。除心理咨询服务、就业培训服务、法律援助、教育服务等面向全体社区居民的福利服务，还包含面向民政对象的福利服务，如与残联合作打造“家门口”就业服务，为残疾人提供工作岗位与就业培训；帮助外来务工人员的子女解决就读问题；为外来务工的人员提供就业培训服务，提高他们的专业素养和工作技能；设“三点半”课堂，为社区青少年提供免费的教育辅导服务；向社区老年人提供居家养老服务与日间照顾服务，便利老年群体的生活；设居家养老中心，可供社区老年人娱乐、休闲、学习；打造快乐老年大学，为辖区的老人提供各式各样的学习课堂；设残疾人康复室，提供康复服务，帮助残疾人进行康复训练等。其次是“智慧社区”的构建。通过党委引领，H社区和劳模牵头，引入企业合资，在社区内设置了智能门禁、云喇叭，未来将创办智慧停车和智慧居家养老等智慧化的社区福利服务，与时俱进，优化福利服务的服务质量，增强老百姓日常生活的便利程度，提高居民的幸福感、满足感和归属感。

“党建+劳模”的双建模式，是新时代中国特色社会主义治理方式在社区福利服务的创新体现，是在中国特色社会主义下有着社区自身特色的服务治理方式。

（二）新导向：以居民需求为导向，提供精准福利服务

党的十九届四中全会提出：“要推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务[3]。”早期社区福利服务的供给由国家全权负责，统一提供，主要根据中国的基本国情与人民的生活水平来大致制定，社区福利服务的形式单一、内容有限，群体的多样价值观追求遭到限制，是“一刀切”的服务供给方式。由此，顺应时代变迁，改变传统指令式、粗放型的“一刀切”服务供给方式，转向以居民需求为导向精细化、集约型的“量身体裁”服务供给方式，才是满足人民真正需求的正确选择。

在社区福利服务的供给上，H社区采取了“问需于民”与“问效于民”的服务供给理念，并将这一理念贯穿到供给的每个环节。社区以居民的需求为导向，把主动权还给社区居民，站在社区居民需求的高度把握福利服务设计，从根本上转变社区居民被动接受服务的供需关系。

社区工作人员访谈中说：“我们举行社区活动、提供社区服务，都会先征求老百姓的意见，我们先收集老百姓的需求。然后打破了以往，先开个会，告诉老百姓我们做法的那种形式，现在我们是问需于民。举办活动或提供服务之前问老百姓想搞什么，叫做问需于民，搞完之后问效果，问老百姓这个活动效果怎么样，这个叫问效于民。”

在党委引领下，社区和劳模通过搭建交流平台、进一步完善沟通机制等举措，将居民诉求充分纳入到社区福利服务供给的内容清单和标准制定过程中，推动社区福利服务精准化供给，为居民提供更贴合实际需求的福利服务。如快乐老年大学的开展，社区先收集老年人的需求及兴趣爱好等资料，再通过调查问卷、开居民会议的方式询问社区居民的意见，最后才开设课程。这种服务提供方式既给予居民充分的尊重，又能满足居民的真正需求。

社区书记总结说：“整体来说，我们社区主要是以服务居民为主，但实际上各个时期的需求又不一样，所以我们每年的工作计划会根据实际情况做一些调整，来满足社区居民的实际需求……社区赢就赢在老百姓的满意、老百姓的口碑。如果说社区的居民幸福指数提高，那么这就是我们的一个赢。老百姓觉得舒心就好。”

（三）新格局：以社区为纽带，搭建多元协作平台

社区福利服务涵盖的种类繁多，仅依靠一类生产主体难以满足多样化、多层次和多方面的服务需求。因此，要改善社区服务供给状况，打破社区服务供给的垄断局面，应以社区为纽带，搭建多元协作平台，大力支持鼓励各个主体共同参与福利服务，凝聚各界力量，注重福利服务效益和质量，实现发展动力从外在驱动转向内生自我发展为主。在“三共新风尚”春风的拂照下，H社区引入了多元力量，共同为社区居民提供社区福利服务。如社区联合饿了么、美团等企业，为残疾人和待就业者提供就业服务，给他们提供工作岗位，实现人生价值；将社会组织引进社区内的快乐老年大学，根据老年群体的需求提供相应课程；联合社会组织、企业等社会团体帮扶社区困难群体，为他们提供医疗服务以及物资救助；引入辖区内的律师事务所，为社区居民提供免费的法律援助等福利服务。多元协作平台的搭建有效整合社区资源，是实现社区共建共享共治的重要途径。为社区福利服务的供给引入了一汪“活水”，提升了服务的质量和效果，丰富了服务的内容，增强了居民的幸福感、获得感与满足感，推动了社区福利服务事业的发展。

三、H社区现存困境

（一）社区行政负化倾向严重

访谈中，H社区工作人员反映，居委会的主要工作、职责边界界定不清，上面各类事务都下沉过来。地方政府把行政指标任务分派给街道，街道又把工作下发到社区，社区必须要完成街道下发任务的指标，否则将会受到扣钱等惩罚。上级交代的行政事务几乎占用社区大量的精力和时间，如铲除牛皮癣，垃圾分类，下载相关App，订阅报纸等“指标任务”。除了完成行政事务，社区还要耗费许多时间在化粪池、水管、牛皮癣、建筑垃圾之类的协调工作上，使得社区居委会分身乏术，无暇顾及社区自治事务，基层自治的功能严重弱化，难以有效发挥党委政府和居民群众的桥梁联系作用。H社区书记表示“上面对社区的考核和要求很高，服务需求很多，要求也很高。”“日常行政工作多、临时性工作多、各类考核多。”上级任务和居民各类事务纷繁多样，对居委干部要求也高，“要做全能人”让居委工作者力有不逮，有时候还觉得“两端受气”[4]。可以说，政府全程主导、以行政方式推进的治理局面，使得居委会基本上由自治性的群众组织变成了一个准行政性组织，成了政府最基层的“腿”和“脚”，失去了本身的意义与价值。

（二）居民自治能力较弱

党的十九大报告提出，要加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动[5]。居民参与是社区自治的基础，没有居民的参与，社区自治就如同一个空壳，没有灵魂。在调研中发现，H社区中存在居民自治能力较弱的问题，具体体现在社区居民对H社区的强依赖性。在H社区中，虽设有居民理事会，但居民理事会的自治能力较弱，社区居民在生活中遇到大小事情，都要跑到社区居委会寻求帮助，没有发挥出居民理事会存在的意义与作用。社区书记曾表示：“老百姓的依赖性太强了。”较弱的社区自治能力给社区工作人员带来了更多的工作负担，严重阻碍了社区福利服务事业的发展。

（三）社区资源匮乏

在H社区的调查和访谈过程中，发现H社区存在资源匮乏的情况，主要表现为人力资源匮乏与财力资源匮乏。首先是人力资源匮乏。访谈中，社区书记表示：“由于社区的工资比较低，事务繁杂，工作艰苦，所以年轻人都不愿意到社区工作。”社区工作人员中，30岁以下仅有1人，30—40岁的工作人员仅有3人，其余的工作人员年龄皆在40—50岁之间。为数不多的社区工作人员除了需要负责为社区内11000余人提供日常生活的基本服务，还要完成街道办下发的行政任务以及处理社区内其他的大小事务。繁杂众多的工作往往使社区基层人员分身乏术，难以为社区居民提供优质高效的福利服务。其次是财力资源匮乏。访谈中发现社区的资金主要来自于政府财政支出与劳模工作室的收入。社区周边的商业极不发达，基本是一些小商铺，社区难以从这些小门面中筹集资源投入到社区福利服务体系的建设中。资金的缺乏，使得社区很多福利服务项目都无法开展：如智慧居家养老、智慧停车等，甚至为残疾康复中心聘请专业人员，都由于社区资金不足而暂且搁置。资金的严重缺口使得H社区难以将福利服务全面开展，绝大部分的福利服务都只面向民政对象而不是社区全体居民，社区提供的福利服务更多趋向于“补缺型”服务，很难从长远或全面的角度为群体社区居民来提供优质高效的福利服务。

（四）社区福利服务的服务可获得性弱

在社区调查与访谈发现，很多面向弱势群体的福利设施服务如居家养老中心、残疾人康复中心、心理咨询室等，由于室内面积不够大、地理位置较偏、专业人员配备缺失等因素，导致这些服务中心形同虚设，无人使用，造成社区资源的极大浪费。如作为社区福利服务重点内容的居家养老服务，仅有2张床位，无法容纳基数庞大的老年群体。此外，日间照料服务也仅能满足社区部分老人的需求，服务供需关系紧张。

又如社区的残疾人康复中心，由于资源的限制，残疾人康复设备并不齐全，也缺乏专业的医疗人员。一般情况下，社区为了维护器械的正常使用而不允许残疾人在缺乏医疗人员的情况下独自使用康复器材。如此一来，社区许多的福利服务设施实为“面子工程”，老百姓往往接触不到，沦为了应付上级检查与政策要求的摆设。由此可见，H社区的福利服务在服务覆盖方面存在很多不足，现有福利服务体系的渗透性有待加强。

四、优化路径

（一）理顺纵向主体关系，明确主体职能

内容上，2017年，《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》对各个治理主体进行了功能定位，为理顺不同治理主体的权责边界提供了框架性思路。在此思路基础上，进一步明确政府与居委会的关系、居委会的权力与义务、治理方式和运作程序等相关内容，使居委会的运作有章可循[6]；理顺纵向主体之间的关系，需建立强有力的组织领导机构，协调社区自治性事务与政府下沉的行政性事务的边界，减轻居委会的行政负担，实现去行政化。在执行上，加强法律政策的执行力度，使法律执行真正落实到居委会实践中。同时，各服务供给主体应清楚自身所担任的角色，厘清各自的职责权限，不得僭越。尤其街道办事处要划清自己干预的边界，将社区事务的决定权交还给居委会，形成一种真正平等互助、共同参与的社区福利服务治理局面。

（二）整合社区资源，拓宽融资渠道

1.关于人力资源方面的解决措施

首先要建立健全激励机制和福利待遇机制，提高社区工作人员的福利待遇和薪资水平，绩效与工作表现相挂钩，提高人员工作积极性与工作热情，从而推动福利服务事业的发展；创造更为诱人的工作条件吸引优秀年轻人前来应聘，为社区注入年轻的血液，提高社区活力。其次，提高社区工作者的职业素质。培养新型社区干部，逐步建设一支政治素质好、业务能力强、执法水平高、作风过硬、工作热情高的新型社区工作者队伍，是实现福利服务的多样化、专业化与精细化的重要保证。因此，社区要加强培训工作，定期邀请专家学者或有经验的社工授课，提升街道和居委会干部的管理能力，丰富社区工作人员的专业知识，提升服务能力，使他们与基层群众紧密联系，多渠道了解社区百姓的真实需求，提供更贴合实际的福利服务。

2.关于财力资源方面的解决措施

社区经济是社区福利服务的物质基础，而资金短缺是我国社区服务中普遍存在的问题。

面对H社区资源分散与社区福利服务相对滞后的矛盾，需整合社区资源，挖掘H社区自身潜力，拓宽各种筹集资源的渠道，并大力鼓励支持辖区内商业的发展，给予他们政策上的支持，与他们形成互帮互助的良好关系，从而搞活社区经济。此外，社区的资源是有限的，但如果能转变思路，扩充社区资源的来源渠道，即在充分整合自身社区资源的同时积极与其他社区合作，与其他社区共享资源或共同开发新资源，这样或许能达到双赢的局面。

（三）培育社区的自治力量

1.增强居民的社区意识

一是要普及民权教育和社区建设知识，让社区居民明确自己的“本有”身份是国家公民，并清楚参与社会管理事务和享受国家公共服务是他们应有的权利。二是营造社区服务民主氛围，让社区居民在公共服务中拥有话语权，摆脱社区以往“只唯上，不顾下”的行政化工作方式，逐步形成社区意识，增强社区凝聚力，鼓励居民自发寻求解决社区服务问题的途径。

2.推动居民参与的制度化

参与程序制度化是保障公民有序参与的重要途径。一是社区要制定社区自治章程与公约，建立与各类决策议事规则相配套的自治规则制度体系，规范居民自治行为，使居民在自治过程中有法可依，有章可循。二是实行自治培训制度化，定期进行培训，提高社区居民的自治能力。

3.拓宽居民参与的渠道

街道办事处及社区要积极鼓励居民参与社区服务自治，拓宽居民参与的渠道，如积极举办居民理事会、听证会等，同时为居民搭建社区议事会、社区客厅等自治载体和空间，提供议事环境空间，形成民主氛围。