政府间事权与支出责任

湖南师范大学 朱亚林，张夏歌

促进基本公共服务均等化是全面建设小康社会的主要目标之一。提供公共服务并不断满足人民的公共服务需求是政府的重要责任。随着现代经济的发展以及人民生活质量的提高，公众对公共服务的质量提出了更高的要求，越来越关注国家与地方之间提供公共服务的差异性，更加关心政府在公共服务上投入产出的效果，并且这些产出效果对自己的生活带来了什么确切的改观。事权与支出责任划分是理顺政府间财政关系的重要起点，是政府发挥公共财政职能的前提,也是各级政府有效提供基本公共服务的根本和保障。根据国民经济和社会发展的实际，积极探索政府间权力和支出责任的分工，不断明确中央和地方各级政府在一些重点领域的支出比例，对进一步提高国家公共服务和社会福利水平，不断改善和保障民生，完善社会主义市场经济体制，都将发挥重要作用。

本文的第一部分主要论述了政府间事权和支出责任的概念；第二部分主要阐述了关于政府间事权与财政支出责任划分思路；第三部分主要介绍了政府间事权与支出原则；第四部分根据政府间事权与支出责任划分思路，提出了划分各级政府事权和财政支出责任的建议。

一、政府间事权和支出责任的概念

（一）政府间事权的概念

政府间事权是指各级政府间依据自身的地位和职能，提供公共服务和管理公共事务的职责、责任和权力。首先，政府间权力划分是基于公共责任的划分，以实现向公民提供更好的公共服务的目标。其次，从法治政府的角度来看，政府正在建设服务型政府，这有利于提高政府的公信力。政府职能转变的方向是提供更高质量的政府服务，是政府间事权划分的重要特点之一。最后，基本公共服务水平是各级政府权力划分的基础，不再以行政划分为基础。

（二）支出责任的概念

支出责任容易与事权的概念相混淆，做事方面的支出是事责，与财政相关的事责属于支出责任。支出责任是指以满足公共服务的需要为目标，通过财政的手段履行政府间事权的职责，该职责包括资金支付和管理责任。支出责任分为三种，首先是同级政府的专项支出责任。相应级别的政府使用直接由同级政府分配的财政收入执行职责。第二种是共同支出责任，是指为实现政府的共同事权而制定的支出责任。第三种是委托支出责任，即中央政府将部分事权委托给地方政府，财政来源是中央政府对地方的专项转移支付，即政府将资金拨给地方政府。

二、关于政府间事权划分与支出责任划分思路研究

在传统思路下，公共产品供给事权划分方法及划分情况大致可分为以下四种：一是依据公共产品种类划分政府间事权。由于不同种类的公共产品性质差别明显，按照不同性质对公共产品进行分类可得到明确的分类结果，然后让特定级次政府负责提供特定种类的公共产品，从形式上看，方法简单、易于操作，且能做到政府间事权的明晰划分。二是依据公共产品受益范围划分政府间事权。公共事务的内在属性是事权划分的基本依据。按照受益范围不同，对公共产品进行分类，然后与不同级次政府辖区范围对照。三是依据行政隶属关系划分政府间事权。这种方法严格说不能算是划分政府间事权的方法，其只不过明确了一级政府财政部门需负责向该级政府的各个职能部门提供资金支持，实际仅是从横向确定了“财政→部门→单位”这样的资金分配程序。四是依据事权构成要素划分政府间事权。刘尚希等提出，根据事权构成要素在政府间划分事权的方法，把事权构成要素分解为决策权、执行权、监督权与支出权并在不同层级政府间予以划分。

李森基于公共产品多中心供给这一基本认识，引入“功能覆盖型竞争性辖区”理论，从公共产品的具体性质分析入手，通过设计，为选择合适的供给主体来完成公共产品供给事权划分提供了新思路。在既定的层级制政府架构下，把公共产品供给事权在不同层级的政府间划分，有其有利的一面，但也存在一定局限和不足；根据既定的公共产品供给种类及受益范围设立“FOCJ”，在纳入非政府供给主体的基础上划分公共产品供给事权的新思路也是瑕瑜互见。最好能实现两种思路的综合，通过相互协调、相互配合来优化政府间事权的划分，从而处理、协调二者的关系。

三、政府间事权与支出责任的划分原则

（一）公共产品的受益范围原则

由于不同种类的公共物品具有不同的利益范围，容易受到地理因素、空间因素等客观因素的影响。地方公共产品的特点是，效益范围局限于一定区域，外溢程度不高；国家公共产品的特点、利益范围跨越区域明显、外部效应贯穿国家公共产品。

由于不同类型的公共产品在不同地理区域的受益范围不同，不同政府之间的支出责任划分应体现这种差异，从而体现效率与公平的相对统一。

（二）信息处理的复杂性原则

在当今这个信息爆炸的时代，在这个时代背景下信息处理更加复杂，可能会导致信息不对称。因此，更复杂的信息应该留给地方政府去管理，因为地方政府熟悉基层情况，复杂的信息比中央政府更容易掌握。例如，医疗保险比养老保险信息更为复杂。医疗保险既可以采用中央和地方合作社统一管理的模式，也可以采用地方政府统一管理的模式，而养老保险则可以由中央政府全面管理。

（三）行动原则和技术规模原则

所谓行为原则，是指根据政府公共行为的活动范围，将政府权力和支出责任分别划分到中央政府、省级政府和县级政府中。所谓技术规模原则，即根据政府事权和项目的技术水平要求、设计范围的大小，分别将事权和支出责任划分给中央政府、省级政府、县级政府。

（四）事权和支出责任划分的法定原则

明确各级政府之间的权力，才能更好地确定其支出责任。政府权力的划分也是分级财政制度设计的出发点和目标，并且应以法律的形式确定，形成相对稳定的框架，并在此基础上不断完善和调整，最大限度地减少人为的干预，为各级政府有效行使这些权力和责任创造有利条件。

四、地方政府间事权力和财政支出责任的建议

（一）需要精简政府层级

我国政府之间的层级过多，分为中央、省（自治区）、城市（州）、县和乡镇五个等级，导致政府间的事权严重重叠。随着现代信息技术的发展和交通运输逐渐便捷，政府进行社会管理的距离也大大缩短，扩展了行政管理的范围，因此应适当压缩行政层级。压缩行政层级的方式，可以在一些有条件的地方建立减少行政层级的试点，在不适宜压缩行政层级的地方，应将其本级政府的事权逐渐上移，各级政府间事权交叉重叠会逐渐减少。在我国着力构建简政放权改革的背景下，简化政府层级符合了简政放权的指导思想，也能解决各级公共产品的有效问题。

（二）科学界定政府事权范围

政府权力划分的法制化、规范化是一个发展趋势。按照依法治国的原则，逐步规范各级政府、企业、社会各自的职能范围，合理界定各级政府间的权力范围。在我国《宪法》和《预算法》的框架下，明确了政府权力的范围，并以“肯定清单”的形式对政府进行限制。在此背景下，政府应该是“法不允许”，而“法不禁止”是市场主体行为的行政权范围。对于新治理和权力划分不明确，应逐步建立动态调整的治理机制，根据客观条件的变化调整治理范围，即根据客观条件的变化动态调整治理范围，其中由企业市场和社会力量或市场和社会承担，各层级政府之间合理进行权力分配。

（三）科学界定各级政府间的事权

对于界定各级政府间的事权范围，应遵循公共产品供给受益范围和公共管理相结合的原则。例如涉及全国统一市场以及市场经济稳定等问题，对于全国性的公共产品应该实行集中管理；某些特定的、便于管理的产品，应由地方政府统一承担。关于允许地方政府立法的事项，应将省级以下政府间事权予以明确划分，尽量减少上级政府决策、地方政府执行的事项；关于跨区域事务应由中央和地方政府共同承担。为了解决中央政府与地方政府权力重叠的问题，避免各级政府互相推卸责任，国务院可以根据宪法明确划分各级政府的权力，并以法律或者其他规范的形式确定各级政府支出的责任和事权。中央政府应起到引领作用，带头示范明确自己的事权范围，承担应有的支出责任，依据法律制度行使职权。在执行的过程中优化财政支出环节，对地方政府起到模范示范作用。确定各级政府事权与支出责任之后，还应给予地方政府相应的财力保障，适当增加中央支出以分担地方财政负担，并且划分部分地方事权，增加地方政府财政获取的途径。

（四）加快推进政府间事权划分的立法进程

要解决法律上权力划分不清的问题，必须推进权责法治化的立法进程。劳动分工应该在法律层面上进行。政府间权力划分的原则和范畴由基本法规定，政府间权力划分的具体类型和范围由部门法规定。宪法、国务院组织法、各级人民代表大会组织法、人民政府组织法等有关行政职权划分的法律逐步纳入立法程序，通过立法逐步完善了关于具体行政权力划分的财政法和财政转移支付法。为了解决政府权力越位和缺位的问题，有必要通过立法界定政府与市场的界限。为了明确各级政府的职责，有必要通过立法来明确政府权力的范围。为了使转移支付更加规范、公开和民主，确保政府间权力和财政资源与法律约束相匹配，有必要通过立法明确转移支付的分配方式和决策程序。

（五）完善政府间纵向转移支付制度

为了形成正确规范的各级政府间的财政管理体系，必须解决财政支出责任与财政收入之间的不平衡，使全体居民平等享受基本公共服务，有必要通过立法使转移支付制度更加科学合理、透明规范。第一，为了使转移支付更加合理、透明和民主，确保政府间权力和财政资源的法律约束相匹配，有必要通过立法明确转移支付的分配方式和决策过程，以规范财政支付程序。第二，完善转移支付制度监督机制。由于没有规定特定的用途，需要地方通过对地方政府财政的预算、决算的审查和预算的执行进行监督，对专项转移支付、项目评审、项目跟踪监督、项目验收评价等全过程进行监督管理，建立转移支付制度绩效评价机制。为了确保政策效应的财政转移支付制度,有必要定义政策目标、资金来源和分配程序的财政转移支付制度,通过法律、法规和相关系统,以合法化和规范财政转移支付制度。依据法律法规明确财政支付程序，界定财政制度范围，并且完善财政转移支付制度。