城市社区生活垃圾分类的难点与对策

杭州师范大学经济与管理学院 叶明轩

截至目前，城市生活垃圾产量达到了27097.2万吨，城镇生活垃圾无害化处理率为90.12%，其中设市城市94.10%，县城79.0%，全国尚有67个设市城市和425个县城未建成无害化处理设施。“垃圾问题”已成为制约城市发展、破坏生态环境、影响居民生活的社会问题。破解垃圾问题，我国大部分城市采取的主要攻略为大力发展垃圾处理技术，加大经济投入。但从实效来看，垃圾问题虽得到了改善，但仍未从根本上得到解决。究其缘由，垃圾问题已不仅仅是一个技术问题，更是一个管理问题，应该从根源出发，把城市最末端的社区垃圾分类治理作为研究重点。

国内外研究表明，垃圾分类管理是解决“垃圾围城”问题，实现“变废为宝”的行之有效的方法。从2000年开始推行垃圾分类试点工作，部分地区也出台了地方垃圾分类管理条例，但是分类效果参差不齐，且分类方法五花八门，各具特色。

一、城市社区生活垃圾分类的难点

20世纪80年代末90年代初，由于城市经济的发展和居民消费方式的改变，城市生活垃圾种类和总量均大幅度提高。杭州市作为我国率先开展生活垃圾分类投放的城市，从1986年起开始探索生活垃圾分类，2015年被住建部列为垃圾分类示范城市之一，垃圾分类试点推行了十几年，效果显著，但也存在一些问题。如：全市开展“定时定点”分类投放模式的社区达到300个，但民众参与度不高，政策落地实际效果并不好，垃圾分类依然处于补贴引导阶段；社区在垃圾分类和清运监督过程中的混装混运问题依然没得到解决，全市的垃圾分类仍然处在成长阶段；垃圾分类面临政府忙、市民看的问题，大多数市民未养成良好的分类习惯，遮遮掩掩，偷倒混倒现象严重。

（一）政府政策落地难

目前杭州垃圾分类在制度设计层面已形成了三级体系：一是法律法规体系，将垃圾分类的相关内容纳入杭州市生活垃圾管理条例中；二是标准体系，建立了生活垃圾分类方法与标志标准等相关标准体系；三是实施体系，杭州市每年都会结合当前实际实施情况，出台市区生活垃圾分类投放工作实施方案。

在整体的宏观政策层面上，可以说是法律法规完善、标准体系明确、实施体系动态人性化，但也有现实的困难存在。

1.政府大包大揽模式是否长效

垃圾分类建立长效机制是一项系统工程，需充分协调顶层设计和操作层面等诸多环节，统筹规划。杭州市垃圾分类起步很高，开始时用力过猛。从街道到社区，全面铺开，费用全部由政府买单，年投入8000万，包括垃圾袋、垃圾桶的配置。举个例子：当停止了“免费垃圾袋”的供应，居民反应强烈，培养了长达4年的垃圾分类好习惯似乎有“一夜回到解放前”的感觉，在前期铺设的很多垃圾分类网点也由于人员的无法长效性和人员消耗的成本过大而造成暂停、无人管理的局面。法律措施的设立并没有使人们养成良好的习惯，标准体系的建立也由于人员管理上的高成本而无法进行下去。再有，垃圾分类许多地方都是政府唱独角戏，在绩效不明显的时候会松劲。

2.政策法规执行情况较差

杭州市从法律法规、方法标准、实施考核3个层面对生活垃圾综合管理提供政策扶持，政策扶持与政府投入相结合形成了杭州模式的驱动力。但是政策体系虽然全面，大多还停留在文件、表格层面，停留在逐级分解过程中，执行情况较差。在一些郊区，面临着区域面积巨大，整体上的垃圾分类标准无法统一，推广的难度巨大，资金的缺少加上管理费用无法落实，进而就会影响垃圾分类成效。

（二）社区监督管理难

1.人力资源配置不足

自2015年12月1日起开始实施“杭州市生活垃圾管理条例”以来，政府从分类方法、分类规定、分类管理部门、分类宣传、教育、培训、分类管理责任人及其职责等方面都进行了详细的规定，并就监督管理及法律责任提出了明确要求，条例的制定及实施为杭州市垃圾分类投放工作的有效开展提供了法律保障。城市社区要在此要求下联合城管、业委会、物业、社区委员会、环卫所实行多部门进行多元化共同管理，分派到人，责任分明，互相监督，联合执法，但就是这样具体的工作，也很难落实到具体的事务中去，社区在人员配置上存在明显的短缺，部分人员身兼多职，岗位职责界定不清，很难扮演好自己的角色，由此也导致了垃圾分类工作的有效展开。并且，垃圾分类工作要派专门的人员在垃圾房旁边进行引导、指导和强制执行罚款管理工作，工作时效长，工作环境艰苦，很难做到全天候进行。

2.人员变动幅度较大

从2016年初始，杭州市主城区的部分社区根据“杭州市生活垃圾分类方法与标准”的文件结合本社区的实际情况制定了符合该社区的治理标准，细化了末端的管理工作，同时也加大了基层管理的难度。基层工作压力在逐层加码的同时，人员的薪资待遇和升职途径却没有一并的进行调整，多数社区基层工作人员都是临时工和志愿者，工作接续能力弱，连续性差，很难进行整体性的工作，部分人员代表政府但却没有执法权，只能作为辅助人员进行工作，工作态度消极，应付差事，不能有效地进行垃圾分类管理工作。

（三）居民养成方式难

杭州市为了推广垃圾综合管理，在电视、网络、广播、报纸等媒体编制专题栏目进行宣传，垃圾分类居民知晓率高达95%以上，居民参与到各个活动中的积极性很高。但是宣教只停留在表面，与垃圾分类管理的具体实施联系不紧密。居民由于无法掌握垃圾投放的时间，为了方便，也出现了更混乱的垃圾乱扔乱放的现象，不少垃圾站的边上出现了零散分布的垃圾袋，严重影响市容市貌。

二、对策建议

我国的垃圾分类尚处于探索阶段，还没有形成完善的管理和处理体系，在后期的研究探索过程中，应结合当前已有的垃圾分类工作基础，借鉴部分试点城市取得的成功经验，总结提高，很有必要。现就城市社区生活垃圾分类管理发展方向提几点建议：

（一）加速落地社区生活垃圾管理办法

合理的管理办法是实现垃圾分类工作落地的重要保障。城市生活垃圾分类是一个自上而下与自下而上的双向推动过程，不仅关系到社会环境、政治稳定、经济发展等宏观方面，也与个人行为方式、生活习惯、文化传统等私人领域密切相关。要统筹多元主体共同参与，结合社区的实际情况拟定适合本社区的管理办法，共同推动垃圾分类工作。政府主导保障了相关法规标准、实施细则的实施，社会参与有助于我国垃圾分类技术的提升，实现垃圾分类全民参与,共同促成这项公益事业。

（二）实行有效人员监督管理体系

从治理体系看，一个社区适合哪种体系，与该社区人员构成、生活工作方式、经济发展水平有关，故在实际操作中应结合各地实际，制定差异化的人员监督管理体系，分梯队对不同社区进行归类，找出最适合他们的标准，合理划定垃圾分类范畴、类别、要求、方法、收运方式等配备专职人员。

（三）推行奖惩制度帮助居民养成良好的生活垃圾分类习惯

已有调查表明，我国多数地区前端要求居民进行垃圾分类，但管理的时候不严格，不能很好地纠正居民在垃圾分类中存在的错误行为，由此造成垃圾分类习惯难以养成；还有部分地区虽实现了垃圾分类投放，但多是工作人员耗时耗力亲自挑拣分类，没能帮助居民树立正确的垃圾分类目标，造成居民垃圾分类有所依赖，垃圾分类工作做表面文章，没有起到实质性作用，达不到应有的效果。故应加强奖惩环节的衔接。调动垃圾分类者的积极性，提升居民垃圾分类的动力，逐步建立垃圾分类习惯。