济南高品质城市空间治理规划策略与实践——以济南市“生态修复、城市修补”规划为例

济南市规划设计研究院 李砚芬，朱昕虹

一、引言

城市治理是国家治理体系建设和治理能力现代化的重要内容，是实现人居环境高质量发展，提升城市空间品质的重要路径。“城市双修”即生态修复、城市修补，是存量规划时代空间治理的新方法、城市更新的新模式，不仅是一项规划转型的有效实践，更是全面提升城市综合治理能力，推进城市生态文明建设的有力实践，主要也是基于我国追赶期快速发展阶段出现的无序生长、粗放开发、环境恶化等城市问题而提出的。

“生态修复”指用再自然化的理念，修复重建城市中被破坏的山水、湿地、植被等自然环境，逐步恢复和提升城市生态系统的自我调节功能，改善生态系统功能和人居环境质量；“城市修补”用更新和织补的理念，以系统的、渐进的、有针对性的方式，修补完善城市功能设施、空间环境、景观风貌等，提升城市宜居环境和品质活力。

2017年7月，济南市被列入国家第三批“生态修复、城市修补”试点城市，通过生态修复、城市修补，着力解决城市病等突出问题，完善城市治理体系，提高城市治理能力，促进城市转型发展，不断提升城市发展的持续性和宜居性。本文将从济南市地域特色和面临的主要问题入手，构建济南市“城市双修”的规划策略和体系，在此基础上，提出市高品质城市空间治理的规划策略与行动。

二、济南市地域特色及主要问题

（一）地域特色

济南北跨黄河，南依泰山，是国家历史文化名城和著名的“泉城”。济南市因泉而生、泉城共生、古城与商埠东西并举，中心城范围内拥有山体150余座、河流100余条，“南山、中城、北水”的城市形态和“山、泉、湖、河、城”有机融合的城市风貌极具特色。城内泉水串流于街巷与民居之间，构成泉城独具特色的“家家泉水，户户垂杨”的生活环境，是独一无二的“山水泉城”。

（二）主要问题

1.生态资源方面

（1）南山北水，边缘及总量退化。南部山区及黄河沿岸地区生态现状优良，但主要生态功能区边缘生态资源退化现象依然存在，林地、草地、水域、湿地等自然生态资源总量近五年呈现下降趋势，且禁建区、限建区内仍存在部分村庄、违建和裸土等待治理情况。

（2）“点、面、廊”，隔离作用及节点环境有待提升。南部群山为“面”，梳状河网为“廊”，独立山体及湖泊湿地为分散的“点”。主要梳状河流廊道整体生态现状优良，局部出现沿岸植被带小于30米的瓶颈区段与卡口节点，河流生态效益与生态隔离作用难以发挥；中心城12处重要郊野公园中，4处节点生态品质亟待修复。

（3）公共绿地系统性及人性化有待加强。中心城范围拆违建绿成效显著，但区域间绿地配置存在不平衡现状；城市绿道、绿廊建设有待推进，绿地系统性不足；社区公园数量、游憩健身等人性化设施缺乏。

（4）泉水重点渗透带受城市建设影响。泉水是济南最具特色的生态资源。目前来看，泉水保护体系逐步完善，但直接补给区受建设硬化影响，泉水入渗能力逐年下降；重点渗透带中有5条已完全被城市建设所覆盖，剩余19条渗透带内已建已批面积占比30.6%，现已启动抢救性保护措施。

2.城市建设方面

（1）街道级设施配置不足，新旧城区分布不均。城市养老设施短板明显，基础教育设施大班额、用地标准化等问题突出；街道、邻里两级设施亟须加快配建；雨污水老旧管网、电力电信架空线路存在一定安全隐患。

（2）交通时段性拥堵，公交、慢行系统有待提升。旧城区内仍旧存在高峰期常发性拥堵；中心城现状路网密度4.88km/km2，公交线网密度约0.92km/km²仍旧偏低，站点500m覆盖率和公交服务水平有待提升；现状机动车和非机动车隔离不足，慢行环境亟须提升；老旧小区停车设施缺乏，管理有待加强。

（3）城市形象与景观风貌有待提升。泉城特色风貌带、沿高铁、高速、高架等重要廊道空间秩序及滨水空间活力有待进一步提升与塑造。

（4）历史文脉与特色资源有待凸显。商埠区、古城核心区的文脉与特色挖掘不足，业态指引及立法保护亟须加强，风貌特色有待彰显。历史城区功能有待提升，现状功能以居住为主，与形象定位不符。古城内道路狭窄，市政设施配套较为困难。历史城区的人口密度较大，仍需疏解。

三、规划策略与体系

基于目标与问题双导向，以“外修风貌、内修民生”为总体规划方向，构建“上显特色、中修品质、下解问题”全方位的修复与修补策略，统筹“生态环境、城市功能、景观风貌”三个系统。

（1）生态环境系统。遵循独特自然禀赋条件，划定生态控制线，构建生态安全格局，统筹山、水、林、田、湖、草的系统治理，大力推进山体、河流、湿地、林地、工业废弃地的生态修复，严格保护生态基底，提升生态系统质量和稳定性，促进人与自然的和谐共生。

（2）城市功能系统。重点坚持问题导向，填补城市市政基础设施、公共服务设施欠账，提高城市综合承载能力和群众生活舒适度。实施治堵攻坚，推进城市高快速路网、城市道路、公共交通、慢行系统建设，提高绿色出行比例，有效缓解城市交通拥堵问题。

（3）景观风貌系统。突出“中疏”战略，推进城市更新，全面加强城市设计，大力开展违法建设、广告牌匾、老旧小区、街景和路口通道整治，实施特色街区综合更新、见缝插绿、裸土覆绿工程，促进千年古城、百年商埠复兴，塑造山、泉、湖、河、城有机融合的城市风貌特色，提高“现代泉城”美誉度。

四、生态修复策略与实践

生态修复系统以保护生态本底为基础，实施山体、水体等重点实施两大修复行动，突出地域特色蓝绿空间的结构。

（1）山体生态修复行动。以“山体复绿、青山入城”为总体目标，实施山体保护线、建立保护名录划定、破损山体治理与山体植被修复、城区山体公园及环山绿道建设等山体生态修复行动。

（2）水体生态修复行动。以“拓展生态走廊，重塑生态水岸，实现水体功能的全面修复与提升”为总体目标，实施紧扣北跨战略、构筑沿黄生态走廊，提质拓展梳状滨河生态走廊、打造层次分明的生态隔离体系，提升湖库湿地等生态节点、改善区域生态环境等水体生态修复行动。

五、城市修补策略与实践

重点针对问题较为集中的老城区，围绕公共服务设施、交通出行、风貌提升、特色塑造、核心区域等方面，实施五大行动，让“疏”与“补”动态结合，实现城市有机更新。

（1）完善公共服务设施行动。以“统筹民生设施建设，推进重点项目落地，构筑十五分钟生活圈”为总体目标，实施优化提升城市服务功能、推进齐鲁医科大学等具有区域辐射力和影响力的大型公共服务设施建设，统筹民生设施建设、推进基层综合性文化服务中心网络体系建设，完善街道及邻里设施配置、打造居民方便快捷生活圈等公共服务设施完善行动。

（2）提升出行便利度行动。以“完善路网体系，缓解交通拥堵，提高运行效率”为总体目标，实施结构性路网完善、打通城市断头路、改善交通微循环，完善城市公共交通规划、推进轨道R1线建设，完善慢行系统网络、提升停车服务管理水平等出行便利度提升行动。

（3）提升城市形象风貌行动。以“彰显城市特色、打造精品廊道、塑造泉城风貌”为总体目标，实施沿“高速、高铁、高架”等重要廊道、泉城特色风貌带及千佛山景区等重点区域风貌提升工程，华山—白泉等水系景观塑造工程等城市形象风貌提升行动。以“打造幸福街巷，共享宜人空间，提升市容市貌”为总体目标，开展1+5特色街区等街道景观提升工程，加快老旧小区改造及开敞空间形象塑造，提升市容市貌。

（4）塑造历史文化和泉水特色行动。以“挖掘古城、商埠文化底蕴，凸显泉水独特风貌，全面复兴历史城区”为总体目标，实施古城历史文化街区、商埠区保护与更新等历史文化复兴工程，泉水申遗及泉水街巷、民居修缮，强化重点泉池及特色节点塑造，打造具有独特品质的中央泉水区，凸显泉水特色风貌等特色风貌塑造行动。

（5）提升“一湖一环”核心区及城市重点区域风貌行动。以“点亮一湖一环，激发重点区域活力，体现独特历史韵味和文化特色”为总体目标，实施打造“泉城夜宴”及“明湖秀”水景表演，解放阁、百花洲等标志性节点风貌提升和文旅融合工程，突出泉水生态特色，加强业态指引，营造丰富多元的城市活力中心等重点区域风貌提升行动。

六、结语

在当前城市发展转型的宏观背景下，生态修复、城市修补不仅是一项规划转型的有效实践，更是全面提升城市综合治理能力、推进城市生态文明建设的有力实践。济南通过制定“生态修复、城市修补”规划探索高品质城市空间治理策略和实践，并提出了具体实施保障机制，有效指导了全市的空间建设高质量发展和城乡发展品质的提升。