新时代区域协调发展战略的多维透视

2022-01-01山东师范大学马克思主义学院王宗元

区域治理 2021年9期

山东师范大学马克思主义学院王宗元

“我国幅员辽阔、人口众多、各地区自然资源禀赋差别之大在世界上是少有的，统筹区域发展从来都是一个重大问题。”[1]进入新时代以来，党中央立足于构建中国协调发展的大格局，就如何解决区域均衡发展问题精准施策，统筹布局，推动新时代我国区域协调发展取得历史性成就。党中央把实施区域协调发展战略作为国家重大战略之一，我国区域协调发展迈入历史新阶段。从理论、历史、现实和实践四个维度解读新时代的区域协调发展战略，对于实现我国经济社会健康协调发展具有重要的理论和实践意义。

一、理论维度：马克思、恩格斯关于区域经济协调发展的思想

马克思、恩格斯认为，一方面，区域之间发展的不平衡现象是由于各地区资源分布差异所带来的必然结果，“在国和国、省和省、甚至地方和地方之间总会有生活条件方面的某种不平等存在，这种不平等可以减少到最低限度，但是永远不可能完全消除”[2]。在他们看来，区域发展的悬殊差距不可能跨越客观条件的限制而被完全消除，在差异化条件下实现最小发展差距是最佳的区域发展状态。

另一方面，对于如何缓解区域发展不平衡，马克思、恩格斯提出了三条建议。一是合理布局工业生产。科学技术的进步及其应用，使得资本主义大生产脱离了具有自然资源优势的乡村而迁往城市（或者是工业发展将广大乡村变为城市），但“每个工业资本家又总是力图离开资本主义生产所必然造成的大城市，而迁移到农村地区去经营”[3]，这就造成了工业在城乡之间分布不均衡的状况。针对这种矛盾，恩格斯设想未来社会必须充分利用国家宏观调控的手段，实现对生产布局的统一规划和对生产力的计划协调。只有这样，才能确保工业本身的成长，带动生产要素及其周边区域的发展和进步。

二是地域之间合理分工。通过考察工场手工业与社会内部分工之间的关系，马克思指出了从家庭分工到社会分工的进化过程：“在家庭内部，随后在氏族内部，由于性别和年龄的差别，也就是在纯生理的基础上产生了一种自然的分工。随着共同体的扩大，人口的增长特别是各氏族间的冲突，一个氏族征服另一个氏族，这种分工的材料也扩大了”[4]；同时，由于分工所造成的不同共同体之间生产方式和生活方式的不同，随着越来越密切的经济联系，产品转化为商品的交换也就成为必然。马克思认为，这一切都是“城乡的分离”的结果，即不同地域的分工造成了交换。因此，只有实现不同区域合理分工，充分发挥各自优势条件，才能促进地区之间经济联系，有效缓解生产效率的差异，进而实现整个社会的协同发展。

三是推动城乡融合发展。马克思和恩格斯认为，促进城乡共同发展是进行区域经济建设的客观要求。马克思指出：“消灭城乡之间的对立，单靠意志是不能实现的，取决于许多物质前提。”[5]恩格斯在《论住宅问题》一文中指出，消灭城乡对立是工农业发展的实际要求，随着资本主义生产方式的废除和剥削阶级的消灭，城乡对立的经济基础也就随之消失；在此前提下，再通过平均分配全国人口，实现工农业生产的紧密联系，扩充交通工具，进而消除城乡对立，实现城乡协调发展。

二、历史维度：历代中共领导集体关于我国区域发展的理论成果

作为马克思主义政党，历届中国共产党领导集体在汲取马克思主义区域协调发展思想的基础上，结合社会主义革命、建设和改革开放的实际，开启了区域协调发展理论和实践的探索新篇章。

新中国成立初期，我国区域发展不平衡的问题十分突出。当时，全国77%以上的工业集中于占国土面积不到12%的东部沿海地区，广大西部地区的工业生产总值占比仅有9%。[6]为尽快解决工业发展不均衡的问题，党中央对促进区域协调发展进行了初步实践，为此后探索适合中国国情的区域发展道路提供了经验借鉴。1956年，党中央提出要正确处理沿海工业与内地工业的关系，实行充分利用沿海工业与大力发展内地工业相结合的方针，并将其提升到国家战略的高度，以此平衡工业布局，带动西部地区发展。进入60年代，国际形势风云诡谲，我国面临严峻的政治经济形势，中共党中央从维护国家安全利益出发，开始大规模的三线建设，大力发展内地的钢铁、化工、机械等重工业。尽管三线建设的初衷是备战，但这一计划的实施为改善我国国民经济空间布局结构，促进广大中西部地区的发展作出了重要贡献。不难看出，这一时期我国的区域协调发展思想是综合考量平衡工业经济布局与构建稳定战略后方的现实需要而提出的，其目的在于使加快国家经济建设与巩固国防安全并行，呈现出鲜明的时代特征。

改革开放让我国进入了建设现代化国家的新时期，党对如何推进区域发展有了更加清晰和完整的思路。党中央领导在集体吸取新中国成立初期“均衡发展”思想的基础上，提出了优先发展沿海地区，随后带动内陆地区发展，最后实现东西部地区共同发展的“非均衡”发展理念。即“让一部分人、一部分地区先富起来，大原则是共同富裕。一部分地区发展快一点，带动大部分地区。”[7]，要做到“先富带动后富”，必须依靠改革开放，坚持“两个大局”原则：一方面，沿海地区要发挥位置、技术等先天优势实现率先发展，广大内地要顾及这个“大局”；另一方面，沿海地区发展到一定程度后要照顾“大局”“反哺”落后地区，帮助内地发展。

此后的中国共产党人又进一步吸收和发展了党的区域发展思想，继作出了西部大开发等一系列安排，贯彻全面协调可持续的科学发展观，进一步丰富和完善了区域协调发展理论。

三、现实维度：区域发展的不平衡问题依然存在

进入二十一世纪，随着西部大开发等国家战略的实施，我国区域发展向整体性、协调化的目标全面迈进，各地区间的相对差距实现了由扩大到缩小的转变。但同时也要看到，我国区域发展不平衡、不协调的问题并未得到根本解决，发展过程中出现了许多新情况、新问题。正如习近平所指出的，“我国正处于由中等收入国家向高收入国家迈进的阶段，国际经验表明，这个阶段是各种矛盾集中爆发的时期，发展不协调、存在诸多短板也是难免的。”[8]在宏观区域层面，我国“四大区域”经济发展分化态势日渐明显。2018年，我国东部沿海地区生产总值占全国GDP总量的52.6%，高于其他三地区之和；在人均地区生产总值之上，东部地区为84595元，西部地区仅为45522元，东西部的差值接近1.9倍；[9]此外，东部地区在人均消费水平、城镇化速率、经济增长速率等方面也整体优于其他地区。需要特别指出的是，我国东北地区人才流失严重，发展内生动力不足。“2012年至2018年，东北地区经济总量占全国的比重从8.7%下降到6.2%，常住人口减少137万，多数是年轻人和科技人才”[10]；相比之下，2016年，作为人才主要流入地的长三角、珠三角和京津冀地区却仅以占比23.66%的人口创造了39.33%的地区生产总值。

从重点区域经济发展状况来看，“长三角、珠三角等地区已初步走上高质量发展轨道，一些北方省份增长放缓，全国经济重心进一步南移”。据统计，京津冀、长江经济带、粤港澳大湾区在2018年的经济增长率分别为5.9%、7.4%、6.9%，长江经济带沿线省市继续保持领先地位，京津冀地区则落后于全国，且与长江经济带、粤港澳地区的增速差距加大，区域发展同样出现分化现象。

因此，通过实施新时代区域协调发展战略，填补不同区域之间的发展鸿沟，缩小区域发展的绝对差距，从而构建更加科学的经济发展格局，已成为解决我国当前区域发展不协调问题的必然要求。

四、实践维度：精准施策，统筹布局，多举措推进区域协调发展

党中央从我国发展的区域性特点出发，立足于构建中国协调发展的大格局，精准施策，统筹布局，多举措推进我国区域协调发展取得新成就。

（一）精准施策，因地制宜优化“四大区域”发展战略

新时代区域协调发展战略，着眼于我国不同区域发展的主要障碍和优势条件，统筹推进经济发展与环境保护两个大局，为坚定信心实现区域发展新跨越明确思路、指明方向。

在振兴东北等老工业基地上，行政管理、经济体制机制僵化成为困扰老工业基地发展的主要因素。习近平总书记强调：“要坚决破除体制机制障碍，形成一个同市场完全对接、充满内在活力的体制机制，是推动东北老工业基地振兴的治本之策。”新时代区域协调发展战略在推动东北全面振兴的过程中，坚持社会主义市场经济改革方向，加快国有企业和传统制造业的改革，鼓励支持民营企业和创新型产业发展，深入挖掘地区市场潜力，吸引人才反流，为老工业基地全面振兴创造了有利条件。

在推进西部大开发上，新时代区域协调发展战略将保护西部地区生态环境，转变地区经济发展模式作为西部大开发的重中之重。我国持续推进退耕还林、还草、还牧，实施三江源等生态保护和建设重大工程，持续加大生态修复的资金投入。同时，西部发展是提升全国发展平均水平，协调区域发展的巨大潜力所在。因而，我国将西部大开发与“一带一路”发展战略有机结合，培育西部地区国际经济发展新优势；加强东西部扶贫协作和对口支援工作，完善省际结对关系，明确扶贫重点，力争彻底消灭西部地区的贫困和返贫现象。

在推动中部地区崛起上，党和国家抓住我国中部地区在地域、交通、工业基础、人力资源等方面的优势，将中部地区作为连接东西部的发展纽带和缩小东中西部发展差距的重点突破地。新时代区域协调发展战略紧紧立足东部地区“一中心、四区”的战略定位，支持中部地区发挥自身基础优势，推动中部地区制造业高质量发展，坚持重点区域生态保护，加强中部地区民生建设工作，加快将中部地区建设成为全国先进制造中心、新型城镇化重点区、农业发展核心区和生态文明建设示范区。

在助推东部地区优化发展上，新时代区域协调发展战略坚持发挥沿海地区经济发展“高地”和对外开放“窗口”的作用，充分利用东部地区地理位置和各类创新要素聚集的优势，加快深化改革步伐，突破体制藩篱，创新优化各项制度；以调整产业结构为出发点，促进新旧动能转换，淘汰落后产能，发展互联网、人工智能等高新技术产业；加大对外开放和对内引进力度，将引资、引技、引智相结合；充分发挥国家战略支持优势，为把东部地区打造成为具有全球影响力的科技创新高地和高新制造业基地而努力。

（二）统筹布局，培育建设“重大区域”发展新平台

我国进入新时代以来，党中央瞄准区域高质量发展前沿，不断优化升级经济发展格局，培育建设区域经济发展和对外开放新平台，开创了我国协调发展新纪元。

首先是进一步规划重塑了我国经济发展格局，更加注重不同区域间发展的协同性。2013年以来，我国在原有区域经济发展格局的基础上陆续实施了“一带一路”、京津冀、长江经济带等重大发展战略，培育了一批范围更加广泛、整体联动性更强、经济发展辐射范围更广的新型区域现代化发展新空间。这些新区域经济发展平台打破了原有行政区的限制，在经济发展空间上有了进一步的延伸，并且结合原有的经济区、经济圈和经济带，在内陆及陆海之间构建起“五横四纵一边”的经济发展网络，有利于充分调动沿途各区域发展活力，将地域发展比较优势与整体经济提升进行了有机结合，实现了不同区域之间的优势互补，进一步优化了我国的区域经济发展空间格局。

其次是建设了一批具有先行先试功能的高质量新型区域发展平台，探索了更具活力的区域经济发展新模式。在战略实施过程中，党中央规划建立起如河北雄安新区、粤港澳大湾区、海南岛自由贸易区等一批具有先锋带头作用的新型区域经济发展平台，打造了一批服务于全国经济发展大局的经济发展样板地区。通过先行先试的实践，助推我国构建起更加科学高效且符合时代发展潮流的区域经济发展空间格局；在培育更具发展活力的区域经济发展新生力量的同时，也为其他地区探索建立体现地域发展特色的新型发展模式提供了经验支撑。

（三）加强制度建设，创新区域协调发展体制机制

构建和完善区域协调发展机制是确保区域协调发展战略贯彻实施的重要保障。从党中央提出建立更加有效的区域协调发展新机制，到2018年11月中共中央、国务院正式发布《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，再到中共十九届四中全会通过的《决定》进一步强调构建区域协调发展新机制，都表明党中央对建立一套行之有效的区域协调发展体制机制的高度重视。新时代以来，我国在区域协调发展方面已经形成了一系列配套机制，例如构建国家重大区域发展战略统筹机制、健全市场一体化发展机制、优化区域互助机制、创新区域调控机制等。这些体制机制已经初显成效，但应根据我国经济社会发展的现实条件和各方因素，谋求实现进一步理论创新和实践突破：建立陆海统筹机制，推动我国建设海洋强国；将有关机制上升到国家制度和法律层面，建立健全相应的制度保障体系和法律法规体系，为确保区域协调发展战略“落实落细”提供更加可靠的后盾。