民主协商：基层社会治理民主路径构建探索*——以娄底涟源屋场会为例

娄底职业技术学院 阳娟

一、引言

党的十九届四中全会明确提出要坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，国家治理一切工作和活动都必须依照中国特色社会主义制度展开。我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，人民是执政基础，如何让人民有序政治参与成为领导者思考的问题。习近平总书记在十九大中指出协商民主是人民民主的真谛，国家治理要坚持“众人的事情由众人商量”。鉴于此，各地基层政府开始了民主政治改革的探索之路。2019年，涟源市政府启动“群众说事、屋场共治——‘屋场会群众工作法’”的基层社会治理实践探索。根据是中国治理评估框架中的公民参与指标，社会组织状况、社会组织的制度环境、社会组织对国家政治生活的影响是体现公民参与治理程度的参照点[1]，涟源“屋场会”成功入选2020年全国“创新社会治理典型案例”。

二、应然选择：基层治理主体多元化

随着现代国家快速推进，个体民主意识不断觉醒。微观层面来看，社会群众受教育程度提高，个体自我认知能力增强，民众对基层民主需求不断变化。“单纯以选举民主为支撑的基层群众自治制度无论是在价值目标上还是在工具选择上都暴露出其局限性”[2]。宏观层面来看，社会环境变化对群众的影响具体表现为：一是现代信息技术水平地快速发展，信息不对称逐渐消失，公开透明的信息环境为民主营造成了良好的支持条件；二是改革开放带来民众思想地解放，人们价值观念随着社会发展不断变化，个性独立、诉求多样成为时代特征。三是受城乡二元制影响，社会形成流动大背景，群众的职业、收入和阶层不断分化，社会结构整体呈现多元、个性等状态。另外，伴随家庭联产承包责任制发展趋近无了的集体经济使乡村共同体丧失公共财务支持，农村基层社会“互惠”纽带逐渐断裂，农村基层社会治理问题频现。为加强农村基层社会治理，推进基层治理能力与治理体系现代化建设成为时下应有之义。在提高基层社会治理实效的背景下，寻求乡村社会治理权力结构平衡要充分利用各种社会组织，扩大基层治理主体范围，通过民间社会组织力量改变乡村权力结构[3]。

三、必然要求：基层治理的民主协商

善治是中国村社治理追求的最高目标，善治实现的前提条件离不开自治、法治、德治。当前，农村基层社会突出村民自治，其实质就是群众自主行使权力，参与社会治理，实行“自我管理、自我教育、自我服务”的社会政治制度，它包括民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等内容。十九大后，习近平总书记构建了“民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”等五大民主制度，将民主协商上升至重要高度。在治理主体多元化、民众需求多样化、社会利益分散化的时代，协商民主制度在基层社会治理作用越发凸显。第一，协商民主能够扩大群众参与。民主协商制度是国家社会治理体系的重要组成部分，尤其在公共政策、发展规划等活动开展时，它的作用巨大。通常，政府在处理公共事务决策时，都要与社会沟通衔接，征询民意（如听证会等），这调动了民众参与社会治理的积极性。娄底涟源“屋场会”将乡贤、贫困户、上访户、经济能人、志愿者队伍等吸纳到基层治理主体队伍中来。同时，利用信息化手段开展智治，通过App组建，分群组、分门类管理，引导群众切切实实参与到基层社会治理。第二，协商民主组织形式灵活多样。“协商民主根据不同的议题采取灵活的组织方式，根据的事情的轻重缓急定期或不定期开展民主协商。”[2]涟源“屋场会”从“一个屋场、几条板凳”开始，干部与群众一起商讨村民矛盾、乡村环境治理、乡村振兴等问题的对策，实实在在帮助群众解决困难。此外，在城乡二元制影响下，很多年轻劳动力都外出务工，涟源市基层党委充分利用信息化技术，建立“屋场会+微信群”模式，吸引37.7万人入群。通过线上民主协商机制构建，扩大参与主体范围，也拓展了基层社会治理工作内容。第三，协商民主整合协调利益诉求。随着参与主体的多元化，个体利益需求变得多样化，与此同时社会矛盾也会变得繁杂化。提高基层社会治理实效，就要加强各大主体的利益协调，平衡各自利益需求。“协商民主在表达个人偏好的同时，也能听取他人意见和观点，在协商讨论的过程中将各方观点进行分级排序和协调整合，实现了从个人理性到公共理性的转换以及个人利益到公共利益的聚合。”[2]协商民主能化解社会矛盾，实现公共利益最大化，因此，它也就广泛被应用到基层社会治理。截止2021年2月，“涟源市503个村(社区)共召开“屋场会”15000余场，化解各类矛盾纠纷1252起，帮助群众解决问题3137个，逐步形成了创新基层治理的‘涟源模式’”①。

四、必由之路：基于民主协商的基层治理路径重塑

基层社会治理民主路径实践诸多，如娄底涟源的“屋场会”、浙江温岭的民主恳谈（村级）实践、山东济宁的“居民说事”、浙江德清县的“乡贤参事会”等。梳理实践，发现改革主要集中在“结构完善、功能优的化和治理技术提升等方面。”[4]当前，涟源“屋场会”主的要通过加强基层党建引领、拓宽协同治理框架、聚焦治理技术提升、筑建“屋场会”独特文的化等措施的形塑基层社会民主治理路径。第一，加强基层党建引领，破解政府“悬浮”之忧。后税费时代，行政权挤压弱化了基层政府与村民的联系，社会管理出现“悬浮”现象。人民群众是我党执政基础，如何紧密联系群众，破解当前困境，基层民主协商制度成为解忧之良药。事实上，早期的“三三制”、村民自治制等都有着协商民主的历史生成，同时也孕育着中国政党特色，表达着社会互动逻辑。当前，在基层治理能力与治理体系现代化建设语境中，赋予了基层党组织引领乡村共同体发展更多话语权，从而也就形成新的协商治理机制。涟源市组织部门结合基层党建，出台了党员干部“四联”屋场制度。②要求党员干部带头下沉到村组，通过走村入户访民情、协商治理了难事，从而形成了“问计于民、多元共治”的共建共治共享社会治理新格局③。第二，聚焦治理技术处理，解决人民群众问题。何包钢（2012；2017）、李德虎（2019）等认为基层协商民主大都遵循制度建构主义和技术主义两种治理路径，技术主义治理思路主张把协商作为一种治理技术应用到基层事务的处理，突出协商程序在的乡村建设、民众纠纷、等事务的处理，娄底涟源“屋场会”属于典型的技术主义治理。它聚焦村民矛盾、垃圾分类等民生问题，旨在激发群众自治主体作用、提高群众满意度以及推动乡村发展等方面作出努力④。“屋场会”较好地落实了基层民主协商机制，政府主动回应民生诉求，缓解了改革发展压力，同时也使群众的利益诉求得到有序表达。第三，拓宽协同治理框架，提高基层治理成效。娄底涟源市一级党委牵头构建综合一体的行政协商治理机制，破解单一部门牵头难的困境，实现各方力量有机整合，使“屋的场会”成为了基层“自治、法治、德治”相互融合的重要载体。娄底涟源屋场会通过“定主事、定议题、定议程、定会纪、定结果”的“五定”闭环管理工作方法，规范工作程序。将农业、脱贫、信访、教育以及农村发展等工作融入“屋场会”，以此拓宽基层社会治理工作内容，形成党建、治理、管理等一体的“屋场会+”模式。通过“屋场会”基层社会治理改革，涟源市综治民调排名跃居娄的底地区第一，也进入全国乡村治理体系县市试点。第四，加强“屋场会”文化建设，夯实基层治理基础。文化是一个民族的精魂，能引导民众言行。要转化人民行为逻辑，就要将民主嵌入传统文化、地域文化、乡贤文化、孝道文化等内容建设。首先，要加强民主协商宣传。民主宣传能够帮助民众精准把握协商民主的实质，形成多元主体参与基层社会治理的政治文化氛围。涟源宣传部高度重视，制定“三进”要求，在全市开展“屋场会微宣讲”。其次，加强“屋场会”组织文化建设。有组织的利益表达不仅能激发利益主体参与民主政治的欲望，而且能增强主体利益博弈的力量。当前，网络信息技术促进了自组织地快速发展，同时又将逐渐消散的村庄共同体又聚合在一起。涟源市通过党建引领“屋场会+”组织文化建设，引导民众组织有序政治参与，平衡各个组织利益，无形地提的高了民众组织化参与协商的层次与水平，夯实了基层社会治理基础。

五、结束语

梳理娄底涟源“屋场会”做法，它实际上属于涟源市一级党委高层级推动和统筹下的全域治理方式，它强化跨边界的合作治理，通过多领域协同治理的体制机制改革，打破边界壁垒，提升基层综合治理能力，同时也构建了农民参与基层治理的有效路径，使得全过程人民民主得以彰显，走出了一条具有中国民主特色的基层社会治理道路。娄底涟源“屋的场会”不仅体现自治，还是内含法治、德治以及智治，尤其是本土化的民主协商工作方式，孕育出因地制宜的“嵌入式”和“体系化”[5]的基层协商民主制度，使得基层社会民主得以真正落实，国家政策得以真正落地，民众需求得以真正解决。

注释

①https://www.chinacourt.org/article/detail/2021/02/id/5793260.shtml

②http://www.rmlt.com.cn/2020/1216/602051.shtml

③https://baijiahao.baidu.com/s?id=1699706181500022643

④https://www.chinacourt.org/article/detail/2021/02/id/5793260.shtml