生态文明建设法治遵循

中共株洲市委党校 易泉生

生态文明建设必须实行最严密的制度和法治作为保障，生态文明法治建设主要从立法、执法和司法层面来把握，需要坚持三个“遵循”。

一、完善立法,生态文明建设法治遵循有法可依

（一）生态文明建设立法欠缺

（1）部分环境保护法律急需制定。环保法律未明确地方环保执法部门对于存在于地方的中央企业造成环境污染和破坏时，地方环保执法部门如何对污染企业进行限制、关停的具体实施程序;土壤污染防治的治理主体分工法律未明确；有毒有害土壤污染物名录及时公布；核安全法未依法强化核安全监管部门责任和国家核能领导部门的法律责任；规定核设施营运单位承担核安全责任的能力过大；生物多样性保护缺乏整体性、系统性立法、行政管理体制分工不明和权力界限不清；缺乏一部专门的《自然保护区域管理法》。

（2）立法部门之间缺乏沟通，法律措施落空。立法机构未平衡环保法律之间的立法内容，环保法律的措施无法执行，因其他法律内容抵销该措施的执行，因而形成执行的硬措施无法有效执行。

（3）生态保护法律规定原则笼统。生态保护法律规定的条款原则生硬和口号式条款较多，缺乏操作性和针对性的解决措施和实施方案，从而制约环保工作的推进和环保违法纠正。

（二）完善生态文明建设立法理念

（1）确保生态文明建设良法之治,立法须有正确的指导思想。一是保护生态环境与经济高质量发展并行，先破坏和污染环境再治理或边污染边治理的方式均不可取，要做到二者相协调；二是要将实行行政强制措施与人文关怀相统一，可以通过运用行政手段推进生态文明建设，但同时应关注人与动植物保护之间的和谐共处，特别是为了保护自然环境中的珍贵动植物而损害人民群众的财产时，政府应对人民群众的财产进行适当的利益清偿；三是生态文明建设立法的质量是王道，不能偏颇，应统筹兼顾，考虑生态文明建设立法的速度和数量，更要注重立法的质量和效果。（2）始终树立预防修复与奖惩相结合的立法理念。生态文明建设立法应体现在发展生产、开发建设首先进行环境评估和预防；生产和建设过程中应加强监督；生产和建设造成环境破坏和污染，必须履行治理和修复。始终贯彻预防保护和生态修复理念；强调惩治污染与奖励保护并行理念。（3）依靠全民参与共护共治生态理念。用绿色、环保、生态和发展观念，绿水青山就是金山银山的理念，积极调动公民共同参与保护生态环境；环境遭受破坏和污染时积极动员人民群众举报，提供线索，与破坏和污染环境的违法犯罪行为人作斗争，有利于公民参与环境的共治，也更能促进公民自觉守法。

二、落实执法,生态文明建设法治遵循执法必严

（一）生态文明建设执法存在不严的现象

（1）生态环境执法过程中以罚款收费代替执法。如：一些地方对于超载执法问题，按月开具一定数量的罚款或收费收据，以此作为通行证，以罚款收费代替执法。（2）形式化执法使执法对象违法受查率偏低。生态环境执法机关在执法检查时主要以证照检查为主；执法取证过程中主要以法律文书为主；执法处罚过程中以被处罚对象可接受的程度为主。这种“形式化执法”现象的存在,使执法对象违法受查的几率偏低。（3）生态文明建设与物质文明建设执法观念存在冲突。由于对领导干部片面追求GDP的考核，忽视对环境保护和生态环境发展的保障考核。甚至一些领导同意在本地区建设或批准重污染企业，影响当地生态环境，激发群众情绪，除让国家利益受损外，还造成大量的不必要的环境污染信访事件，给接访和处置增加难度。（4）生态文明建设监管缺位。由于财政支出不足、专业人才缺乏和科技产品设施投入不足等原因，制约生态环境执法监管能力的提升；生态环境部门的监管缺乏科学考核依据、监管标准不统一、监管措施不力；由于破坏和污染生态环境是常态化的存在，但是生态环境执法部门的执法工作未实行常态化，监管工作缺失常态化监督。

（二）生态文明建设执法必严的保障

（1）提高生态环境部门执法人员的素质。增加生态环境执法人员的选拔标准,让优秀的执法人才进入生态环境执法队伍；加大对生态环境执法人员定期的专业知识培训力度，高标准、严要求打造一支适应现代生态文明建设执法的专业素养高、法律意识强的生态环境执法队伍。

（2）保障生态环境执法的持续财政投入。执法工作人员的薪酬和专业人才培训费用的支出和检测设备、科技产品的投入，其主要来源仍然是财政资金供给,不能依赖罚没收入直接用于执法经费开支,以免影响执法的公正性和执法机关的权威。同时，对于检测设备和科技产品的投入可以接受企业单位和个人的捐赠。

（3）构建环境损害赔偿标准和法律责任等法律制度。完善生态环境执法的损害赔偿制度，着力构建生态环境执法的法律责任制度。具体建立和完善损害环境的赔偿标准、范围以及生态修复费用的收缴和使用，破坏和污染生态环境的法律责任等法律制度。

（4）推行社会强制保险和公共基金补偿制度。环境污染生产企业必须强制购买环境损害责任商业保险，一旦环境污染企业造成污染损害立即启动社保承担理保救济措施；二是筹集和成立环境污染损害公共补偿基金和机构，由成立的机构发放一定金额的公共补偿金给受害者，分担涉环污企业和政府的赔偿责任。但该公共补偿基金内资金需严格规范使用、监管、赔付和申请补偿的条件、支付程序等制度。

三、推进司法,生态文明建设法治遵循司法公正

（一）生态文明建设司法公正缺陷

（1）司法预防作用发挥不够。未将生态文明优先理念贯彻人民法院对环境案件的审理、裁判和执行的始终，影响了生态环境案件的裁判和执行效果。对环境民事案件,部分法官仅考虑当事人赔偿损失的诉请,没有从环境遭受破坏后的修复上下功夫，特别是污染后的治理效果的关注不够，重视赔偿金额的到位，忽视环境秩序的维护，从而不能有效遏制各类环境污染行为的频繁发生。

（2）以刑事处罚代替环境修复的民事责任。特别是当环境损害者无力或不愿承担赔偿的情况下，司法机关只好对企业负责人或直接破坏者予以刑事追究，但生态破坏者或污染肇事者对环境损害的高昂修复成本留给社会和政府来承担了。

（3）公益组织提起公益诉讼难。一是提起公益诉讼的门槛过高，诉讼主体法律规定过窄；二是提请环境公益诉讼的组织不能获利，经费奇缺；三是环境公益案件比其他民事、行政案件执行更难；四是公益诉讼主体缺乏对立案条件、审判机制、审判模式以及非诉执行、环境资源审判基本理论的研究。

（4）环境污染损害司法鉴定结果影响法院案件审理效果。环境损害的司法鉴定局限性明显，涉及的领域过窄，不能全面地对环境破坏和污染案件进行有效的司法鉴定；司法鉴定结果出现权威性不够、重复鉴定和客观真实性不足等现象，直接影响法官对生态环境案件中专业性问题作出客观判断,影响案件的审理效果。

（二）生态文明建设司法公正保障

（1）突出检察机关在生态文明建设的主体地位。检察机关在生态环境保护和治理发挥着十分重要的作用，特别是其法律规定的职能更不能缺位。如：提起环保公益诉讼；对造成大气、水和土壤污染以及农村环境综治等方面的违法犯罪行为及时行使检察职能；为依法打好污染防治攻坚战保驾护航；对司法案件审理、裁判结果和执行过程实行严格监督。

（2）检察机关在行政机关未及时履职，缺位公益诉讼时应主动提请公益诉讼。明确生态破坏时政府优先进行行政处罚和主动执法，代表政府机构进行索赔，做到“先行后民”；当行政机关救济、公民和社会组织均缺位的情况下，检察机关应及时行使检察监督职能，对环保工作中存在失职和渎职行为的行政工作人员进行及时立案查处，同时主动提起公益诉讼保护受害者的合法利益，为及时保护和恢复生态环境发挥主体作用。

（3）人民法院积极发挥在生态文明建设司法保障中的主体作用。一是改革环境资源传统分类方法，由原来的民事、刑事和行政案件的三类分法转变为环境污染防治、生态保护、资源开发利用、气候变化应对和生态环境治理与服务等五类分法；二是对生态环境案件的责任承担方式和执行方式进行改革，促进生态环境及时有效的恢复。由原来的一次性现金履行，改为限期履行、劳务代偿和替代性修复等担责方式；由原来的本人履行改变为代履行的执行方式；三是人民法院对长江黄河保护和生态文明建设的相关案件加大审判力度，将司法保护工作提升至流域和区域层面,助力打好蓝天碧水净土保卫战。

（4）人民法院落实生态文明体制各项具体改革措施。一是对自然资源产权纠纷案件及时发布典型案例，依据自然资源的所有权属性和物权的状态确立国有矿藏、水流、森林和土地，并及时进行确权登记。依法维护国家自然资源的所有权和开发利用权；二是依法公正审理各类主体提起的破坏和污染环境的民事、行政和刑事诉讼案件。三是及时终结生态环境损害赔偿诉讼案件，完善各类诉讼案件的协调衔接；四是各级人民法院下大力气解决生态环境破坏和污染案件生效判决书和裁定书执行难的问题。

（5）公安机关应及时处置破坏生态环境的各类案件。一是对破坏生态环境的治安案件采取罚款和行政拘留措施；二是对破坏生态和污染环境的违法犯罪行为人及时立案侦查，绳之以法，决不手软；三是对于食品药品犯罪案件及时与市场监管、卫健委生态环境等有关部门等联合执法或司法；四是促进建立和完善全国公安系统所有案件线索、执法设施和情报信息共享机制。