网络化治理视角下农村环境治理的研究

安徽大学管理学院 杨宇雷

一、农村生态环境治理问题及研究现状

随着我国经济的不断发展，越来越多的环境污染问题出现，国家一直十分关注农村生态环境治理这一问题，相继提出了“没有美丽农村就没有美丽中国”“绿水青山就是金山银山”等一系列重要理论。加强农村环境治理是实现农村振兴战略的重要举措和任务，是促进“三农”工作推进和发展的重要条件，是社会主义生态文明建设这一任务的必然要求，亦是事关广大农民福祉和社会文明的一件大事。

国内许多学者围绕农村环境治理进行了多方面研究，具体而言，已有研究主要关注了以下几个方面；一是农村环境问题的溯源。有学者指出，乡镇企业、工业的大力发展是造成环境污染的重要原因。还有学者指出，农村居民这一群体具有分散性，缺乏组织性部门的帮助和系统性环保教育培训。同时有研究表示，对于农药、化肥等农资的使用缺少科学规划，导致严重的水土污染，农业垃圾无法得到有效利用。二是农村环境问题的解决对策研究。部分学者建议政府加强环境治理的宣传力度，增强农民主体意识，提高人居环境认知度，还应提高地方财政资金投入，完善基础设施。有学者通过调查研究指出，首先应推进农村生活垃圾治理工作，其次要梯次推进污水治理工作，然后推进村容村貌整治工作。还有学者建议加强地区间的统筹规划，发挥整体协调功能，把环境建设成效列入政绩考核之中。三是有关农村环境问题的治理主体的研究。部分学者指出，在农村环境治理中，政府不仅是解决环境问题的主导力量，同时也是一个重大阻碍，应该在地方立法中明确政府的职责和权限。有人指出，公众参与农村生态环境治理的范围较窄，参与行为仍以个人利益相关为主，农村环境治理中各种错综复杂的问题是相互交织在一起的，一味坚持以地方政府、企业、农民或非政府组织的单一主体治理模式肯定会“失灵”，因此个别学者提出了“生态环境多元共治模式”。

综上所述，目前还很少有人从网络化治理着手探讨农村环境治理问题。斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·埃格斯提出网络化治理这一治理模式，在他们所著的《网络化治理：公共部门新形态》一书中指出，传统的阶层官僚式管理模式正在走下坡路，取而代之的“网络化治理”，这是一种全新的治理模式。在该理论中，主要的构成因素包括公私合作关系、营利性组织与非营利性组织、多元主体广泛参与等。要运行网络化治理体系，包含了设计网络、连接网络、责任划分、网络治理能力建设等几个方面的内容。网络化治理克服了传统的碎片化管理的弊病，强调了多元主体、网络化机制和分散的责任等特点。

二、网络化治理视角下我国农村环境问题产生的原因

（一）地方行政部门职能缺位

首先，长久以来地方环境保护相关部门偏重于经济增长，对环境保护的重要性关注度不够。在当前的管理模式中，环保部门处于主导地位，具有很大的自主性。其次，农村并未设置相应的组织机构，在县级以下几乎没有专门的环保机构来执行环境治理工作。农村环境治理的工作主要由以环保局为主的多个部门同时进行，但由于各部门职能的分散，形成了多头管理或无人管理的局面。再者，政政部门之间、政企之间、政社之间缺乏有效的沟通交流与合作。

（二）第三方组织参与能力有限

环保组织具有行政部门难以替代的作用。但从当下来看，民间环保组织的数量并不充裕，人才队伍稀少，且资金来源也是不稳定的，很难有效参与到农村环境治理过程中，原因是非政府组织缺乏独立性。按照规定，民间组织注册需有一个挂靠单位，开展活动要接受相关部门的监督,这种双重管理制度使非政府组织独立性不强。此外，缺乏相应的资源支持，民间环保组织的经费有限，缺乏充实的资金来源和力量支撑，这种缺乏状态直接制约了民间环保组织参与到农村环境治理之中的能力。

（三）乡镇企业生产与环境治理存在矛盾

在讨论环境治理保护这一话题时，乡镇企业表现出一种追求利润最大化与参与环境治理的矛盾。随着乡镇企业近些年来的不断发展，农村的经济水平也得到了相应的提高。但是乡镇企业的发展大多是以粗放型发展为主，而且很多甚至都是高污染行业或企业。与经济发展相反的，乡镇企业自身的环保意识不是很高，经营管理水平也不高，他们为了追求利润的最大化，只要缺少了政策或法律的强制性约束，便不会为环境治理保护工作主动地做出太多投入和努力。但是，一旦政府行政部门加大监督和惩罚力度，企业的环境成本也就有所增加、利润降低，导致地方财政收入也会随之下降。因此，监管部门选择睁一只眼闭一只眼，监管力度降低。

（四）农村居民环保意识有待加强，相关法律制度不完善

农村居民是农村环境公共物品的拥有者和使用者，也是环境治理最直接的受益者。按理来说，他们本应是农村环境问题治理的“主力部队”，但受到我国传统政治、文化、社会因素的影响，农村居民自身文化素养并不是很高，普遍缺乏环境保护意识。他们认为环境治理是政府部门、企业或是社会组织的责任，参与环境治理的意识还不够高，只有影响到自身利益时，他们才会有所反应，且对涉及自身的环境权益保护意识也有待加强，当问题发生时，很多人不清楚维权的方式和渠道，对于环境问题只依赖政府行为。从立法层面来看，缺少具体的针对农村环境保护或治理的法律。同时，立法部门在制定法律法规时并没有充分考虑城镇化对与农村环境的影响，导致农村环境治理相关法律法规的缺位。

三、我国农村环境问题的网络化治理路径

（一）构建农村环境问题的网络化治理模式

农村环境问题的网络化治理模式需要通过政府、企业、第三方组织和公民的共同参与合作，在各参与主体之间彼此建立起信任机制、协调机制、责任机制和整合机制。各主体在环境治理过程中充分发挥自身优势并共同参与、共同承担责任，彼此之间的合作基于信任的基础之上。同时还须强调每一个主体的主人翁意识，形成各主体之间的协调联动，形成一种协商合作的管理模式，实现有效治理。

（二）转变行政部门的角色定位

在农村环境治理中，环境保护部门负责一切管理措施的实施。但农村环境治理这一话题关乎每个公民的利益，政府部门不应拥有无限的权力，应该转变其自身的角色定位，明确其权力责任，实现权力与责任的统一。基层政府应从宏观把握问题，起好主导作用，规划好政策体系，赋予相应的部门应有的权力，划定职责范围，并逐渐引导市场力量进入农村环境治理这一领域，以此来降低政府成本，提高农村环境治理工作的效率，克服单一政府管理的弊端。一方面，地方政府要尽力改变过去命令控制型的政策工具和手段，相反的，多使用更柔性经济手段，充分发挥两种方式的协同作用。另一方面，政府要立足长远考虑，对农村环境进行综合治理。

（三）发挥市场的作用

在农村环境治理这一话题下，当前最大的痛点莫过于市场的缺失。一方面，要通过强制措施，制定相关政策或法律法规来规范和限制乡镇企业的行为，提高他们的责任感。另一方面，要引入市场机制，将企业的利益与环境保护相结合，政府部门可以明确污染总排量，向企业出售排污许可证，让各企业根据自己的实际生产作业情况进行购买，超出规定的部分要额外付费，通过这种经济手段来倒逼企业不断提高其自身的环境治理能力。与此同时，地方政府还可以通过奖励、补助等激励性措施和经济手段来促进乡镇企业发展绿色经济产业，从源头上减少企业对农村环境造成的污染。

（四）完善第三方组织的作用

在农村环境治理过程中，采取单一的政府管理或自发市场都会“失灵”，而处于第三方的民间环保组织可以通过与政府部门和市场彼此间的互动，提供一种更高效的方法。与政府或是市场相比，第三方组织处于一种特殊的地位，具有贴近农村、运行弹性、组织灵活等长处，他们能抒发不同利益群体的意见和建议，并与其他相关利益群体进行交涉。民间环保组织弹性灵活的组织运行特点能够使他们更快捷有效地与官方部门进行交流沟通，表达彼此的诉求，也能更好地吸引民间资本进入。这样一来，不仅可以缓解地方政府的财政压力，还能带动各种社会力量参与到农村环境问题的治理中来，促进治理效果的良性循环。

（五）强化公众意识，完善法律制度

地方行政部门要加强对农村村民的宣传与教育，通过多元化的方式手段对村民进行培训，让农村环境治理工作更贴合他们的生产生活，提升他们的环境治理保护意识，增强他们的环境治理能力。此外，还要建立一个畅通无阻的参与与表达渠道，最好是建立一个官民结合的对话平台，使决策部门能更好、更及时、更全面地了解村民的想法和诉求，这也会使村民更好地发挥主人翁的精神，行使公民权利，实现农村环境治理的有效性。农村环境的网络化治理需要法律作为保障。地方政府应制定适用于本地农村环境治理的法律制度，为公众提供法律依据和保障。同时要加强农村环境执法力度，对违法现象切实履行起监督管理职能。

四、结语

农村环境治理的好坏决定着“三农”工作的成效，也直接表现出国家的综合治理能力。农村环境治理涉及多方主体的利益，且各利益群体之间彼此交互、息息相关。因此，我们应努力整合各方资源，鼓励动员各个主体共同参与到农村环境治理中来，充分发挥政府、市场、民间环保组织和村民的优势，实现由治理单一化向多主体转变，以网络化治理的方式发挥合力，从而促进农村环境治理良性发展，建设美丽农村，实现农村振兴。