基于三螺旋理论的大学外部治理结构探究*

河南理工大学 周春晓

大学外部治理结构改革是推动大学治理体系和治理能力现代化的重要内容，是构建现代大学制度的必然要求。2013年11月召开第十八届三中全会首次提出了“国家治理体系和治理能力的现代化”，大学治理由此提高到国家战略层面。大学治理主要包括内部治理和外部治理两个方面，目前研究主要集中在大学内部治理方面，大学外部治理还有很大研究空间。大学治理是一项复杂的系统工程，大学外部治理结构关乎高等教育内涵式发展，高等教育需要发展范式需要走出“单数”形态，进入多元共治的“复数”模式，只有同外部建立起足够多的价值接触点，其内涵才能获得新的活力，从而实现真正的“内涵再创新”，以三螺旋理论为基础深入探讨大学外部治理结构显得尤为重要。

一、大学外部的多重关系

国际高等教育研究协会（ASHE）系列丛书指出：大学治理结构是“涉及大学的相关利益者参与学校决策事务的过程和结构。”[1]外部治理结构主要是指高校与外部利益相关者的关系，核心主要是大学、政府、产业的关系。自大学走出“象牙塔”以来，大学的职能由单一的教学功能扩展到教学、研究与社会服务，不可避免地与多方面的主体产生了联系，其中大学与政府和产业之间的关系最为密切。现实中高等教育活动的展开不完全依赖大学，政府、企业、第三方利益相关者都可能对其施加影响。辨明大学与政府、产业的关系，对重构大学外部治理结构提供了理论前提。

大学与政府的关系是客观存在的，是自大学出现以来就不能避而不谈的。大学作为一种组织，为了自身的生存和发展，必须依赖于外部环境提供的资源，并与外部环境发生相互作用，在外部环境中，政府以一个关键的组织对大学有着至关重要的影响。大学内部的所有要素都会受到政府组织的影响，无论是行政管理、教师的学术活动与学术管理，还是学生的学习活动，也即大学组织的内部要素几乎全部都会受到政府组织的直接影响并参与政府与大学关系的构成。在我国，从计划经济时代到市场经济时代，政府组织仍然是现代大学的最大出资者，并与大学有着千丝万缕的关系。也就是，大学组织只能实现最大程度的自治，尽可能地避免政府的过多干涉，就算是在这种大学充分自治的情况下，大学组织内部还存在着行政权力与学术权力是否真正平衡、“教授治校”是否能够真正实现等问题。政府方面也要思考如何提供大学自治的土壤，明确权力边界，最大限度地放权以激发大学自身的活力。

社会性是大学的基本属性之一，现代大学面临着社会、市场等外部因素的考验。“作为社会子系统的大学，只有在与社会其他系统形成互动的关系才能够确保其正常运行，如果与社会其他系统，包括经济、政治系统不能够相适应时，就会抑制其发展”。[2]大学的外部环境纷繁复杂，对其发生着或大或小的影响，比如企业、市场等外部主体，对大学的资源配置发挥着重要影响。例如，在高等教育市场化的今天，大学除了争取政府提供的政策倾斜与生均经费以外，还不得不发挥自身优势，争取更多的企业和社会资源。大学对社会具有资源依赖性，要适应社会的发展和变化，其中产业升级、转型对大学发展具有重要影响，直接影响人才培养规模、人才培养计划；大学并不只是单方面受产业的影响，也会反过来影响产业转型与升级，因为大学掌握了知识创新这一关键环节。所以说，大学与社会、产业有着天然的联系，重构大学外部治理结构必然不能绕过这一重要方面。

二、大学外部治理结构存在的问题

重构大学外部治理结构是实现大学治理体系和治理能力现代化的重要环节，是推动大学内涵式发展的重要内容。然而，当前我国高等教育刚迈入普及化阶段，必然要进行一系列的变革与转型，市场在资源配置中的决定性作用日益显现，传统“以政府为主导”的大学外部治理结构逐渐突显出不足和问题，大学外部治理结构已到了不得不变革的时候。

（一）大学对政府的依赖程度过高

大学与政府的关系是一个复杂的巨系统，因为大学组织本身就是一个复杂巨系统。与此相对应，“大学被内化为政府组织的一个机构，成为一个政府衙门，或是被沦为政府组织的附庸，这种情况在世界大学发展史上屡见不鲜”[3]。此时的政府与大学关系实际上是不存在的，与其说有大学组织，还不如说不存在。长期以来，我国由于政治体制原因，形成了政府本位的行政管理系统，主要表现为，大学政府办，大学的资源由政府主要分配，自然而然大学的发展形态也就受到了政府的制约，导致大学对政府形成了强烈的依赖。虽然大学治理相关研究一直强调西方大学对我国大学治理的启示与经验借鉴，但是我国大学仍然存在“自治意识薄弱、对政府存在诸多层面的服从依赖、依靠行政手段和行政命令”等“先天症结”[4]，各种原因综合导致大学不能根据外部环境和社会要求变化调整发展方向与策略，整体呈现出来的现象就是不能充分实现“自治”，不能充分激发学校的办学活力。这些状况并不是一时半会能得到有效改善的，需要大学、政府双方作出转变。

（二）社会参与大学治理的渠道不畅

社会其他利益相关者参与大学治理是提高办学质量和效益的重要举措，但事实上，在多元共治方面，我国社会各界参与大学治理的渠道还不够通常，同时参与积极性调动不够。大学由于自身组织的特殊性，仍然具有半封闭的性质，与社会的合作程度不高，仅限于一些无关紧要的管理事务，社会力量还没有真正进入到大学治理的关键层面。尽管承认高等教育市场化是大学必须面对的现实，但是政府仍然是大学的主要投资者，大学还没有形成争取社会资源的体制机制，加之社会捐资教育制度不健全等因素，企业对大学的关注和资金支持还远远不够。当前的社会参与大学治理的形式多为“即兴式”“短暂型”，尚未形成完整、严密且富有层次的社会参与大学治理网络体系。[5]相关机制平台建设滞后、社会对大学治理的参与不足，导致社会资源无法进入大学，大学产品难以融入社会，这就需要一些核心因素将这些不同的社会组织连接起来，其中知识与人才是最关键的。

（三）产学研协同创新程度不高

高等教育市场化背景下，大学治理绕不开外部环境的影响，其中最主要的就是市场、企业的影响，并且其影响力越来越凸显。产学研合作是大学发展的必然趋势，是大学提升自身创新能力的有效路径，也是国家实现创新发展的基本途径。产学研结合政策驱使下，产业、大学、科研机构等需要充分发挥各自的优势，推动深度合作的达成，形成强大的集研究、开发、生产一体化的创新系统，产生更高的经济社会效益。但是，当前企业与大学、科研院所在价值取向上的差异性导致了技术供给与需求的严重脱节；不合理的利益分配机制直接影响了产学研合作的开展；还有合作模式的选择不当，企业自身技术创新能力提升缓慢等原因。从我国大学产学研合作模式的选择来看，表现出方式单一，结合的深度、广度和效度不够等特点。

三、基于三螺旋理论的大学外部治理结构的重构

创新型大学是大学发展的必然形态，三螺旋理论为大学转型提供了理论支撑。三螺旋的实质，是从“核心元素驱动（线性驱动）→系统驱动→多系统驱动”的转变，大学-产业-政府，不是三个主体，而是三个系统的互相补充、交叠和促进。[6]三重螺旋模型由大学和其他一些知识生产机构；产业部门，包括大型企业集团和跨国公司、高科技启动公司；政府部门，包括国家层面的以及跨国层面的、区域性的、地方性的等三个部分组成。这三个系统在履行传统的知识创造、政策协调和财富生产职能外，各部门之间的互动还衍生出一系列新的职能，最终孕育了以知识为基础的创新型社会。[7]创新型大学首当其冲包括在内，这就需要通过重构大学外部治理结构，来平衡大学的利益相关者，确保大学的有序运行，大学外部治理的三螺旋模式所描述的是一种理想的三螺旋关系，大学、政府、产业三者既有共同的目标，又有各自的发展逻辑。

（一）明晰政府的权力边界，提升大学的自治水平

大学与政府是既有交集也有相对独立的部分，要想促进大学内涵式发展，必须先厘清大学的外延，也就是明确大学与政府的关系，大学与政府是具有共同目标又有各自发展逻辑的辩证关系。大学外部治理结构中最关键的一环是实现政府与大学之间的“管办分离”，使大学摆脱对政府的过度依赖。“放权”不是简单的政府权力向大学的“下放”，而是意味着大学办学事项中政府不该管的权力向办学实体的权利回归。当前存在的政府权力对大学权力的僭越现象，其根本原因在于政府管理大学的权力内容和边界的具有模糊性，给政府教育行政自由裁量权留下“恣意”的可能空间。大学拥有办学自主权，实现充分的自治，是我国建设创新型大学的重要前提，大学对政府不能只是资源依赖，要充分实现大学自治，巩固校长的法人地位，以法治化思维破解高等学校办学自主权难题，维护学术自由，充分发挥学术优势，为政府提供相关服务与知识创新，进而改变大学与政府的行政化关系。

（二）加快机制平台建设，实现大学与社会的有效沟通

大学既要遵循社会的发展逻辑，又要遵循其本身的发展逻辑，既要有选择地适应社会，又要充分发挥大学的主体性，这是现代大学发展的基本要求，也是保证大学健康、有序发展的基本条件。重建大学外部治理结构，需要通过机制和平台建设，实现大学与社会的参与互动。首先，可以借鉴国外大学董事会制度，提高社会参与的广度和深度。让有一定影响力的政治家、企业家加入董事会或理事会，社会人士的大量加入，可以极大地提高大学决策的广泛性和科学性；大学应加大与社会组织的联系，通过签订合作协议、互派工作人员和联合开展科研等形式，扩大互动的内涵和外延，这种合作不是流于形式的浅合作，而是互相吸收、互相促进的深入合作。其次，大学还应接受社会力量的监督，可以通过制定和公开大学发展年度报告的形式，向社会公布大学的发展情况，包括财务情况、年度总结、科研情况以及发展规划等内容。

（三）深化产学研协同创新，提高大学的创新能力

我国领导人在中国科学院第十九次院士大会上指出：“要加大应用基础研究力度，以推动重大科技项目为抓手，疏通应用基础研究和产业化连接的快车道，促进创新链和产业链精准对接，加快科研成果从样品到产品再到商品的转化，把科技成果充分应用到现代化事业中去。”创新链与产业链如何实现精准对接，核心要素是知识创新，新知识生产范式下的知识创新具有系统性和互动性特点，大学与产业两大创新主体之间的互动融合和相互协同为知识创新提供了良好土壤，同时，知识创新也为大学与产业的互动合作提供了坚实桥梁。虽然大学与产业在互动合作中有着不同动机和诉求，但人才与知识这两方面至始至终都是大学与产业互动合作的有效结合点。大学与产业融合发展既是教育形态变革的途径，也是产业转型升级的通道，以人才驱动产学研协同创新发展的核心连接点。产业可以借助官方或非官方平台发布技术需求，大学可以密切关注行业产业发展的核心需求，开展核心技术研究，从而实现从根本上解决当前科技、经济“两张皮”的问题。