新时期国土规划的任务、问题及对策探述

陕西地建土地勘测规划设计院有限责任公司 马骞宇，贺伟

优化国土规划方案，做好国土资源开发保护工作方能有效发挥国土资源应有的价值。然而，从整体结构来看，当前国土规划工作尚且存在多方面的问题，主要问题包括国土规划法律尚未健全，规划理念难以适应国土规划可持续发展，国土规划调控功能趋于弱化，国土规划民众参与度偏低等。本文将简单介绍国土规划的基本任务，系统论述国土规划工作中的现存问题，并分层浅谈解决对策。

一、新时期背景下的国土规划任务

国土规划是针对国土资源开发、配置、管理和使用活动拟定一套完整的政策，制定综合性部署方案，以便于后期活动有据可依，使工作方法更为合理。在新时期背景下，国土规划工作会对国土资源开发利用与建设管理等工作制定综合性空间布局，协调好国土规划活动与其他资源、社会经济、国民生活与生态环境的关系，将国土规划工作和各项产业结构布局调整相融合，不断提高国土资源利用价值。新时期背景下的国土规划具有五大基本特征：第一，国土规划具有连贯性、持续性和循环性。第二，在国土规划执行过程中，工作人员会制定最佳具体可行的方案。第三，国土规划工作具有层次性，有总体规划、功能性规划和地方综合规划之分。第四，国土规划是一个完整的系统。第五，国土规划属于一个学习过程，在规划方案实施过程中，工作人员会对该方案进行不断完善与科学修订。

二、国土规划工作现存问题

（一）国土规划法律尚未健全

与美国、日本等发达国家相比，中国目前所推行的国土规划法律法规还须待健全。虽然国家也颁布了一系列相关法律，却难以适应新时期的变化。简而言之，在21世纪，国内外经济环境和政治环境均有所变化，全球化对中国的发展影响极为显著，国土资源开发利用矛盾、发展瓶颈和保护工作不容忽视，然而，当前法律法规尚不能解决这些问题，难以满足发展用地需求。举例而言，在全球化背景下，外企来中国投资发展必然需要建设用地，这就很容易引发用地矛盾，如果法律不能及时处理，必然影响中国经济的发展。

（二）规划理念难以适应国土规划可持续发展

起初，国土规划工作主要是结合中国经济发展，却忽视了土地资源开发利用工作对生态环境的影响，难免存在污染问题。进入21世纪后，国土资源规划工作有了显著的环保效果。然而，从整体上讲，融入深度尚且不足，规划理念与环保、文化建设、公共服务建设、其他资源保护工作和公益事业的联系不是非常紧密，不利于提高国土资源开发效益。

（三）国土规划调控功能趋于弱化

据调查了解，国内各地土地资源开发利用瓶颈化问题显著，而国土规划调控功能明显不足。举例而言，有不少农田被征用于房地产开发建设，耕地面积骤减，给农业经济发展带来不容小觑的挑战，而土地规划调控工作却很难解决这一问题。

（四）国土规划民众参与度偏低

在国内部分市县区域，国土规划工作完全是由政府决定，人民群众通常不参与该项工作，规划人员在制定规划方案的过程中也不会了解群众的心声与建议，这样很容易导致最终的规划方案缺乏民众支持，也难免会引起纠纷。

三、解决对策

（一）健全国土规划法律机制

在新时期背景下，做好国土规划工作，理应顺应城市化建设发展目标，不断完善相关法律体系，使国土规划工作有法可依。在具体立法过程中，应着重做好三项基本工作：第一，正确认知立法工作的重要意义，确保相关法律法规能够对土地规划工作各部门（包括土地局、测绘部门、城建部门等）进行合法约束与有效管理，使合法的土地资源开发与配置方案能得以落实，禁止非法买卖土地。第二，大力推进土地规划管理制度步入法治化，为土地保护工作与开发利用工作提供法律保障，确保法律文献能够保护区域土地权益。第三，构建听证制度，确保土地规划形成统一决策之后，再依照对应合同规定来进行，同时，要确保合同的合法性。另外，应积极借鉴美国、德国、日本等发达国家国土规划管理先进经验，汲取优质法律因素，对中国国土规划法律文献进行完善。

（二）创新国土规划理念

促进国土规划工作的可持续发展，必须正视新时期的土地开发利用问题，结合各行业的发展，协调土地规划工作与环保、民生、经济发展、公益事业发展与文化发展的关系，大力创新国土规划理念，将绿色环保理念和人本主义观念深度融合于国土规划理念之中，使国土规划工作更具科学性、环保性、发展性与人文性。应坚持科学的国土规划原则，以此确保国土规划工作的顺利开展。目前，国家已针对土地规划工作制定了七项基本原则：

第一，可持续发展原则。该原则要求工作人员在开展土地规划工作、执行土地资源开发利用与管理计划以及落实土地规划方案的过程中应坚持可持续发展原则，不断完善土地管理制度，优化土地资源经营管理体系，将土地经营承包确权证书、土地资源使用证书、土地承包合同文件、土地规划证书作为工作参考基础，努力实现土地资源开发利用、配置与规划建设的可持续发展。

第二，尊重历史，坚持法治原则。该原则要求工作人员在执行土地规划工作的过程中应认真参考《土地管理法》《物权法》和《房地产管理法》等法律文献，依法开展土地确权与登记颁证工作。同时，在工作过程中，应尊重历史，即遵循原有的产权归属关系和承包关系，如果发现实际状况和账面内容不一致，就要再次认真核实与调查，将现状和历史因素对比结合，统筹兼顾，全面核实后方能进行科学调整与准确等级，切忌非法调整和非法征用土地。

第三，坚持因地制宜和民主协商原则。国内土地类型不尽相同，因而，不能采取同一种方法对所有土地进行统一规划，必须采取因地制宜方针，根据实际需要采用最细致的针对性规范方案，对方案内容进行细化。与此同时，土地规划工作并非由政府或者某一组织独立完成，而是要发挥人民群众的力量，开展民主协商活动，鼓励民众积极参与土地规划工作。

第四，发挥政府引导作用，检查市场运作原则。在市场经济背景下，处理好土地规划工作，协调该项工作与社会经济发展和国民生活以及自然生态环境保护工作关系，确保规划工作的合法性与明确性，必须充分发挥政府的引导作用，由政府颁布引导性政策，做好业务指导工作，发挥监督职能，引导工作人员完善土地规划管理机制，培养良好的市场主体，完善相关制度，顺应市场经济发展趋势，按照规律探究合理的国土资源配置方案，以此推进国土规划工作市场化和资本化。

第五，坚持实效性原则和求真务实精神。工作人员应立足于国土资源规划目标，处理好稳定与发展的关系，坚持实效性原则，秉承求真务实精神，分清工作重点，采取先易后难方针分步开展国土资源规划工作，处理好轻重缓急问题，根据实际情况率先突破关键环节和重点工作领域。

第六，坚持勇于创新和试点先行原则。中国国土面积广阔，整个国土规划工作难度高，因此，要试点先行开展规划工作，勇于创新，以此总结成熟的经验，并予以推广。第七，坚持统筹兼顾原则。国土规划工作覆盖范围广，涉及到了多项细节，存在大量的重点工作，为了处理好细节问题，做好各项工作，则必须坚持统筹兼顾原则，促进各部门与人民群众的有机协作。

（三）完善国土规划调控功能

国家政府应重视优化国土规划调控功能，在规划工作中，不能只重视土地资源开发规划，而是要兼顾各种资源，像环境资源、矿产资源、农业资源、林地资源等，将这些资源规划一并纳入土地规划中。与此同时，规划人员要做好土地勘测工作，加强土地资源开发利用准入管理，优化国土空间布局，努力提高土地资源综合利用价值，使国土规划能够服务于城乡一体化建设、社会经济发展、环境保护与交通建设等各项工作。另外，要注意科学缓解国土规划工作中的各种矛盾，解决土地资源过度开发利用问题，确保国土规划的合理性。

（四）提高国土规划公众参与度

在国土规划工作中，政府应密切联系人民群众，鼓励群众勇于提出个人见解，贡献智慧，以便结合群众意见不断改善国土规划方案。需要注意的是，公众参与并非形式主义，而是一种有序的计划方案，由政府部门、土地开发单位和人民群众交互完成，群众参与国土规划决策工作有助于缓解群众自身和政府以及土地开发单位的矛盾，减少冲突。在正式制定和执行土地规划方案之前，政府应事先和当地民众进行沟通，说明规划主旨与目标，征求群众的意见，并将群众建议纳入规划方案中。在信息时代，公众参与国土规划决策的方式呈现出多样化，有走访反馈、群众交流会、微信交流与平台留言等，政府和土地开发单位应集思广益，尊重民众的心声，将群众意见反馈于国土规划决策之中。

四、结束语

综上所述，在新时期背景下，做好国土规划工作，理应顺应城市化建设发展目标，不断完善相关法律体系，使国土规划工作有法可依。其次，应正视新时期的土地开发利用问题，大力创新国土规划理念，深度融合绿色环保理念和人本主义观念，使土地规划工作科学化、持续化与环保化。再次，应着重优化国土规划调控功能，缓解土地规划工作中的各种矛盾。另外，在执行国土规划工作中，政府和土地开发单位应重视加强与人民群众的联系，尊重群众意见，不断提高国土规划工作的公众性。