瑞典中小学校长领导力提升计划：背景、举措及效果

○陈碧雯 谢超香

中小学校长作为学校主要领导者，对教师队伍的建设、学校氛围的营造和学生集体荣誉感的培育都有着积极的引导作用，进而改善整个学校教育。进入新时代，“高品质”“高质量”成为我国中小学校长培训工作的风向标［1］。目前，我国中小学校长专业领导力存在不足。基于全球调查，PISA数据反映出中国四省（市）中小学校长领导力的整体表现指数偏低，在“促进教师参与”和“关注学生核心素养”的维度上显著低于其他高分国家［2］；基于国内调查，研究发现校长的认知与行为并不完全一致，甚至呈现出割裂或悖论状态［3］，校长对学校发展规划的认识不清晰，理解有偏差，并且缺乏实现规划的能力［4］。如何创建高质量的中小学校长教育培训，真正推动校长专业化水平发展，成为教育培训研究者需要重点思考的内容。瑞典长期重视校长个人发展，自20世纪60年代末开始对校长进行义务性质的培训。1976年颁布政府法案，确定对瑞典校长施行系统性教育，明确其具体职责，以展现其在各级教育系统中的责任。通过总结瑞典《国家校长培训计划》（《The National School Leadership Training Programme》）的主要举措，分析其实施效果，为我国校长培训提供些许经验。

一、《国家校长培训计划》的提出背景

《国家校长培训计划》由瑞典国家教育局于2010年正式发布，2015年再次修订，布置2015—2021年的校长培训发展工作。这是瑞典提升校长领导力的重要计划，旨在提升校长解决实际问题的能力，让校长有能力做出合理的教育决策，有效推动教育行动，保证教育行动能够准确地指向国家教育目标。

（一）管理权力下放，校长能力不足

在全球新公共管理浪潮的推动下，瑞典教育管理权力下放，权利与责任重新配置后，国家设定统一的教育目标，地方则基于当地实际情况开展自治以实现目标，校长同时服务于中央政府和地方政府，成为教育活动的治理者。自由和灵活的治理环境对校长领导能力提出更高要求，带来更大挑战。

1998年，瑞典发布全国质量审查报告，指出基础教育学校系统管理呈分散特点，校长在这一系统中未能较好地履行自身的管理职能，对教育活动的发展未能起到推动作用。地方政府作为校长的直接管理者，对校长工作支持不足，主要体现在两方面：一是地方政府实际上取代中央政府，充当了集中控制的角色，而非校长行动的支持者和监督者，地方政府对学校下达各项指令，校长自主管理空间依旧受到限制；二是地方政府未能给校长提供关于管理教学事务的指导和培训。教学领导力不同于行政领导力的绝对等级关系，瑞典教师在教育实践中拥有较大自主权，加大校长在教学方面实施领导的难度［5］，校长需要接受针对性训练和特色化培训，以提升有效的领导能力。

（二）培训监管缺失，培训质量堪忧

教育分权改革后，中央政府对教育事业的监管权责大幅缩减。瑞典国家教育局没有直接管理的权力，它可以对地方政府的教育事业进行追踪、检查并提出建议，但无法提出强制要求。国家教育局提供校长培训计划，但不强制要求校长参加，不提供具体规划与课程，而是向六所高等教育机构购买课程，并将课程的实施一并委托给高等教育机构。国家教育局在发布计划时特别强调应保留并加强经验教育战略，但负责开展校长培训课程的高等教育机构并未对此予以过多回应。

21世纪以来，中央政府逐步加强对整个基础教育系统的监管力度，如增设学校改进事务局，为地方的教育活动提供专业的支持，出版关于教育各方面发展的研究和成果等，目的是确保地方教育事业的质量，但依旧没有权力对其进行直接干涉。21世纪初期，对校长培训计划的评价仍不乐观。调查和报告指出［6］，高等教育机构对课程的目的、形式和内容的解释存在问题。对于培训的成效，校长确实提高了自身的沟通和评价能力，但其对自己应承担的责任缺乏了解，领导行动未能很好地指向国家教育目标。

二、《国家校长培训计划》的主要举措

《国家校长培训计划》的教育目标旨在让校长明确并承担自己的责任，主要体现在三方面：确保所有学生接受平等且合法的教育；为实现个人和集体的目标创造条件；负责学校的整体发展。校长在开展教育行动时，要同时考虑三个对象，即学生个人、学校和国家。学生和学校是教育个性化和地方化的实现空间，学生和学校的发展最终要服务于社会和国家。《国家校长培训计划》侧重于从国家层面出发塑造校长的职业认知，校长要明确和坚定“执行国家任务（mandate）”的职业信念，在地方学校的真实环境中批判性地反思自身行动，并在此基础上制定发展和变革策略［7］。学校是国家目标和个体发展能够实现联系和交融的行动场所，校长运用知识和技能组织合理的活动，《国家校长培训计划》旨在发展校长此类能力。

（一）完善法规，明晰校长责任边界

2010年，瑞典的国家教育局制定《国家校长培训计划》，同时在《教育法》中新增各教育主体的职责分工，对校长的责任做出更为充分细致的要求，“校长”一词的出现频次自首部《教育法》中的22次上升到111次［8］。《教育法》第二章第九条规定［9］：各学校单位的教学工作由校长领导和协调，特别是对教育的发展，校长必须承担责任。这一规定奠定校长在教育事务中的主导地位，避免其他教育管理主体过多干预校长的工作、指派大量与教学工作无关的工作等。同时进一步说明了主导地位的具体含义，即校长决定了其所在学校的内部组织结构，并且根据学生的不同情况和需求，负责分配校内的各类资源，还可指派一名有足够能力与经验的教职工，来完成本属于校长的管理任务。校长可以向他人寻求协作和帮助，但学校内教学事务的主要责任人不会随之转移，仍然是校长本人。新增法规指向权责一致，即制定《国家校长培训计划》的主体——国家教育局——所拥有的职权应当与其所承担的职责保持一致，且贯穿实施《国家校长培训计划》的始终，国家在对高校执行《国家校长培训计划》的情况进行审查和监督后，有权要求其根据建议或评价结果做出相应的调整，让政策的规范和约束作用得以充分发挥。这是提高《国家校长培训计划》执行效率的关键，也是全面提升校长领导力的前提。在权责一致的基础上，国家教育局通过颁布新的《国家校长培训计划》，多方位助力校长领导力的提升。角色定位指明校长领导力的发展方向，在政策中明晰校长的责任边界。这不仅是校长培训的学习目标，而且确认校长对其所在学校的领导地位。帮助地方执政者在指挥校长工作时能做出合理安排，期望在管理层面上为校长的领导力发展带来便利而不是阻力。

（二）加强管理，国家收回监管权力

在新公共管理主义影响下，曾经高度集权的教育管理体制为瑞典建设平等教育提供了强有力支持。20世纪90年代，人们意识并感受到地区间的发展情况愈发差异化，高度统一的教育管理模式明显适应性不足，成为教育的主要挑战。关注地方差异性和发展多样性的声势高涨，瑞典也在这一时期走上了教育市场化道路。学生自由择校、学校自由竞争，为瑞典基础教育注入新的活力和动力。管理校长培训的权力从中央手中脱离，由强制参加变为自愿原则；国家教育局不再负责开展培训，校长教育被委托给六所高等教育机构。在自愿原则下，《国家校长培训计划》的参与人数骤降，且地方管理者对教育科学认识不足，在分配资源管理教育时，对校长教育没能给予足够的重视。20世纪90年代末，国家层面对地方政府管理水平的持续担忧，促使瑞典重新收紧对教育活动的监督和控制。1998年，国家教育局设立10名督导官员，在对学校教育中的特定领域进行检察的同时，特别从体制层面上讨论学校教育的质量问题［10］。督导工作为中央政府重新组织校长教育的权责问题和落实问题起到推动作用。2008年，《国家校长培训计划》进行修订，再次对义务教育和高中校长实行强制性培训，对学龄前校长实行自愿培训，接受培训将作为校长任职的基本要求。

（三）保障质量，定期考核授课机构

部分高等教育机构获得校长教育的授课权，负责编制课程以及实际授课，是决定校长培训计划质量高低的重要因素。在非强制性的校长培训中，作为计划委托方的国家教育局和作为计划承办方的高等教育机构同样存在二者间权责配置失衡的问题。与地方政府不同，高等教育机构并非缺少教育资源，问题在于教育监督在一个双重行政体系中运行，即是否采纳国家教育局的评估建议，最终决定权在高校手中，这导致评估建议在高校开设的校长培训课程中的落实难以保障。只有中央政府获得更多权力执行其建议，才能更有效地提升校长培训的质量［11］。加强国家教育局对校长培训的监督效力，定期考核授课机构。新修订的《国家校长培训计划》规定，对课程进行检查和评价后，国家教育局有权利依据结果，收回评价不合格机构的承办权。这有利于督促承办机构积极地反省课程，使课程质量稳定地维持在较高水平，提升校长培训计划的吸引力和有效性。《国家校长培训计划》在高等教育中逐步实现正规化，校长完成培训后获得相应学分，相当于接受硕士教育。不仅规范校长培训，同时也作为特定实施标准，对承办机构的课程进行规范化的审查，有意向承办的高等教育机构提出申请，所有申请均需要进行评估和审查，成功通过的机构将同中央政府签订合约，合约期为六年。合约快到期时，会对机构进行新的审查，如果不合格，合作中止。2008年，国家教育局收到多所大学提出承办校长培训的申请，最终只有六所被选中。2014年，国家教育局审查，有四所大学得以续约，并再次公开招募合作对象，有两所新的大学加入。

（四）注重实践，基于情境锻炼能力

校长能力的提升需要通过实践来实现。根据建构主义学习理论，校长领导力的提升是在原有的知识和经验的基础上对新的信息进行构建和理解，而这一过程需要在社会互动中完成。20世纪70年代，瑞典实施的校长培训计划带有实践性取向，但主要强调和企业合作的领导实践活动，忽略了教育的特殊性和相对独立性。校长培训委托给高等教育机构来开展，更能凸显校长教育的特殊性。但以学术教育为标志的高等教育在实践性方面存在不足：和校外的企业领导的实践学习被取消，文本学习占据主要位置，培训周期也缩短至二到三年。这导致了低质量的校长培训，根据这一时期的各项校长调查报告，以课堂讲解为主要方式的校长培训确实让其对各项教育目标有了更好的理解，但对其实际的教育行动没有明显的帮助。国家教育局充分发挥教育政策对行动的引领作用，《国家校长培训计划》明确表示，校长培训结束后，除了充分了解教育的规章制度，还要获得将这些知识运用到实践中的能力。这意味着培训机构需要在培训方式、培训内容等环节实现理论与实践结合，搭建一个从理论转化为实践的平台，让校长有机会对自身的教育行动做出反思，发展其所在的学校组织。统一规制的学术课程计划将学习主题分为三大板块：学校立法和行使权力；目标和结果管理；学校领导力。2020年，国家教育局对课程名称进行调整，“目标和结果管理”更名为“治理、组织和质量”，“学校领导力”更名为“学校领导力—教学领导力”［12］，呈现出更为完整和全面的校长能力培养要求，校长不仅需要为学校设定发展目标和考察行动结果，在实现目标过程中如何组织安排目标的推进同等重要；领导力涉及学校内各类教育主体，学校管理覆盖了教学、教师、科研等多项教育工作，学校管理以往倾向于指向教职工管理，而学校教育本质上是培养人的活动，强调教学管理是教育本质的回归。这些主题又被具体分为36个中级的知识、理解、技能和能力，为校长培训提供有效指导。学校立法和行使权力课程是集中的文本学习，余下两门课程则对校长提供实践指导，指导校长依据各自所在校的具体问题形成个性化实践报告。

三、《国家校长培训计划》的实施效果

瑞典国家教育局在针对校长培训计划加强实施和监管后，《国家校长培训计划》成为提升校长领导力水平的重要途径，并被视为助力瑞典提升教育水平和质量的动力来源，得到的积极效果肯定了计划改革的有效性。

（一）建立突出校长教育特殊性的培训

《国家校长培训计划》的颁布是瑞典校长培训的重要转折点，从强调一般的校长领导能力转向发展校长个体在不同教育环境中的行动能力。专门针对校长的教育法逐步成型，进一步明确校长的职责、权力和义务，对校长的知识和能力提出充分反映职业特殊性的要求。

具有实施计划资格的大学均公开了教学大纲。第一学年要实现的阶段性课程目标是学习教育相关的政策制定和法律法规，校长将基于《教育法》《学校法》和课程教学的相关法律法规，围绕着“校长职责”这一中心议题开展学习和讨论，为领导能力的发展奠定知识基础。在这一阶段的培训目标中，一是强调教育系统在社会中的特殊属性；二是重视学校和校长的权益维护。以卡尔斯塔德大学为例，其设定的具体教学目标中，要求校长不仅能依据个人职责做出决策，还要懂得维护校长自身的权益［13］。乌普萨拉大学的表述更为直接，要求校长能够处理各项事务中涉及到的法律问题，以获得“安全感”［14］。这说明已经关注到校长在实践中遇到困难，不仅来自自身能力的不足，也有外部环境因素的干扰。学校作为社会组织承担着一部分的社会责任，如何在保障教育正常有序运作的前提下，同其他社会组织协作，是校长作为一所学校的最高管理者必须思考和掌握的议题。教育有法可依，但无定法可抄，第二学年的“治理、组织和质量”课程突出教育的情境性，教学原则是实践研究和体验式学习，参与课程的校长需要切实地行动起来，在此阶段课程结束时，自行完成一份教育改革报告，包括评估学校的教育质量、结合国家教育目标确定阶段性发展任务、分析完成任务的所需条件和要求、开展行动并持续监测行动效果，最终形成行动报告。第三学年的“学校管理—教学管理”课程则是充分基于第二学年完成的学术报告，回到理论学习，反思自身在教育实践中存在的问题和不足。

（二）提高校长采取教育行动的积极性

《国家校长培训计划》的实施明确了校长的职权范围，从而帮助其长认清自身职业定位，有目标地开展行动，为其领导行动规划提供依据和支持。这种在过去极度分散的分权管理中，市级政府拥有组织和实施学校活动的全部权力，其中包括对校长的管理。以地方政府作为规划本地教育的行政系统中心，治理结构呈现出点状分布的形态，即地方政府将权力赋予多个教育主体，除学校校长外，各种委员会、社区团体、家长团体等均被授权参与学校治理。这导致校长工作容易陷入一种不积极的状态，因为校长只是获得了共同治理学校的身份，并非领导学校的身份，其可能为了规避责任风险，而不愿意采取大胆创新的教育改革；那些有抱负的校长或许乐于采取行动，却很难得到市政府的全力支持，因为这还要考虑许多其他管理方的意见和态度。

在校长管理方面，瑞典教育系统扭转先前极度分散的地方分权管理方式，逐步向中央集权靠近，这种转变让校长获得更多开展行动的支持。教学、财政、监督和任职全部归中央政府统一管理，校长的责任十分明确：在中央政府的统一规划下，确保国家课程按照法律的规定实施，以保证教育拥有良好的质量。当其他的利益相关者，如学校的董事会，想让校长开展某些教育活动时，校长可以从国家角度出发来判断是否接受提议。《国家校长培训计划》规定，接受培训是义务教育阶段新入职校长的基本任职要求，校长需要在上任四年内参与培训方案。这一强制性举措让校长群体获得更加深厚的知识水平和个人教育管理能力的提升。对比TALIS2013和2018的数据结果［15］，校长在教育管理中的参与度和活跃度均有所提升。从教育管理的多主体性来看，校长和其他主体间进行更多的沟通与协作，共同推进教育事业的发展。数据显示，同家长或相关监护人的交流从10.3%上升至11.0%，同地方社区、商业以及工业的合作从2.8%上升到3.1%。

瑞典此轮校长培训计划的转变，所有行动总结为一次权力和责任的再次分配。教育分权管理改革未能为校长带来多样化和个性化的发展，反而在效率和问责两方面的缺失，进一步削弱了校长培训的地位。这说明在教育放权的过程中，瑞典中央政府作为总指挥和最终的监督者未能履行职责。部分原因可能在于，瑞典中央政府作为行政机构更多关注学校作为公共服务机构的运行情况，并不具备充足的教育知识，进而无法自觉地从教育工作者的角度去处理问题。大多数教育工作者如校长、教师，为了遵循国家教育目标，仍然希望国家能够提供指导方针和相应支持［16］。这反映出权力与责任在中央和地方政府之间的配置失衡。许多地区并不具备足够充分的教育资源来关注校长培训，这些教育资源是建立和运行地方教育管理机制的基础，涉及教育规划、执行、监测、评价、改进等，地方政府对校长教育的认知不足、地方财政无法支持校长培训费用等。因此，“自愿原则”下的校长培训，往往是教育资源不足的情况下，优先被忽视甚至抛弃的对象。收回监管权和定期审查，是通过立法来全面保障校长领导力的发展，将参加培训作为校长的职业要求写入《教育法》，让校长培训政策的实施具有合法性，从而保证每一位校长都参与培训计划，并赋予国家教育局强制执行和强制监督的权力。强调实践行动的重要性，是因为提升校长领导力的最终目的，是促进各地学校教育的发展和进步。这要求校长们具备针对不同的教育环境做出适当决策的能力，培训要实现这一目标，必然要将理论与实践相结合，并积极思考如何将理论转化为实践，在日常工作中锻炼校长运用知识的能力，帮助校长在现实情境中实现自我提升。