金融扶贫实践中的兰州模式、路径与对策

金立民，漆 渭

(1.兰州财经大学长青学院， 甘肃 兰州 730020； 2.兰州职业技术学院， 甘肃 兰州 730050)

十八大以来，金融扶贫工作取得巨大成就。2017年,兰州市出台《兰州市“十三五”脱贫攻坚规划》，将金融扶贫作为重点建设工程，配合其他政策措施，全面协调推进，确保2020年实现区域内全面脱贫目标的达成。

金融扶贫的机制选择方面，传统的扶贫对象主要是贫困户、城市低收入人群以及缺乏技能的妇女，他们一般被正规金融机构排斥在金融体系之外，从制度经济学视角研究发现，普惠金融侧重底层端融资需求(周孟亮，2018；陆磊，2010)[1][2]，因此构建普惠制金融体系是金融扶贫达到广覆盖、多层次、可持续的有效方法(李善民，2014；张立军，2006)[3][4]。普惠制金融的载体主要是微型金融组织，特别是小额贷款机构和资金互助社等，可形成高效的“造血”机制，从而增强贫困人口的自我发展能力(胡卫东，2011)[5]微型金融组织可以提高参与者控制风险的能力从而降低其脆弱性有助于克服穷人的信贷约束，提高贫困地区人口创收能力(黄英君等，2017)[6]，弱势群体的信贷约束减少和创造能力、消费能力的提高直接导致贫困发生率降低，显著降低贫困的深度与强度。

近年来金融扶贫又呈现出新的挑战，如何精准扶贫又成为理论界和实务界关注的方向。金融精准扶贫就是通过相关政策引导金融“瞄准”最贫困人群，推进金融服务下沉(金运，韩喜平，2014)[7]，为金融扶贫进一步提高效率。借助金融手段吸纳更广泛的社会资金，精准性的投放到扶贫对象，要通过金融手段改革资金管理体制和加强资金整合(汪三贵，2014)[8]，比如甘肃宕昌县和临夏州积极探索资金整合模式，创新出台适合当地金融精准扶贫的模式，取得一定效果(王亚林，2015)[9]；金融扶贫要开展创新，实现金融扶贫精准化，让贫困户提高获得金融服务的便利性，满足融资的多样化需求(王彦青，2016)[10]。

综上所述，经济学界就金融扶贫进行了广泛研究，并取得了卓有成效的研究成果。鲜有文献从经验研究的视角去研究兰州市金融扶贫的经济绩效及其福利效应。

兰州虽然是甘肃省的省会城市，贫困程度较省内其他地区为低。但贫困人口占户籍人口总数的比重较大，贫困发生率仍然处在相对较高水平。本文基于兰州市贫困地区实地调查资料，考察兰州市金融扶贫的模式、路径及经验，针对金融扶贫中面临的迫切问题提出相应建议和措施。

一、兰州市金融扶贫的成效及短板

(一)兰州市金融扶贫的成效

兰州金融扶贫突出资源禀赋和优势特色。一是特色产业发展推动农民增收，有力支撑农民稳定增收。在实施金融精准扶贫的地区，农民收入增长率、居民消费支出增长率均明显上升，地区贫困发生率大幅降低。二是创新了财政资金和金融资本联合扶贫的对接机制。实践中通过财政贴息激励金融机构积极参与扶贫，提高资金使用效率。三是改善和优化信用环境。深入开展形式多样的宣传教育活动，讲解金融知识，宣传金融政策，弘扬诚信文化，增强诚信意识。让农民树立还贷的自觉性，“诚信获益，失信受损”的良好信用氛围逐步形成。

(二)金融扶贫存在的短板

目前，金融扶贫的短板主要表现为：

一是金融扶贫对接机制不够健全。首先是金融资本、财政资金和社会资本之间的协同效应凸显缓慢。省市人民政府和金融机构的博弈过程中，金融机构更多倾向于同省级人民政府的合作，更多的倾向于参与“出成绩”更快区域的金融扶贫。其次，金融机构与政府等主动联合扶贫的对接机制仍然不完善，大型商业银行出于风险和收益考虑，缺乏扶贫开发意愿。尽管有部分大型商业银行参与了精准扶贫工作，但力度和规模仍然不够。最后，在金融机构与贫困农户的对接过程中，对于农户的贷款需要识别度不够。

二是农村负债扩张速度快，治理环境风险大。随着金融扶贫的不断推进，部分贫困地区负债规模增速变快，产生了负外部性。调查发现，榆中县部分乡村，农民修房建屋需求强烈，但房屋建好后又喜欢去城里打工，却不在当地居住，造成金融资源的浪费。部分农户误认为扶贫贷款是政府财政扶贫救济款，缺乏偿还贷款意识，产生了一定比例的不良资产率。信用缺失也出现在基层扶贫的金融机构中，部分基层金融组织为了获取更多的财政补贴，或者是尽快完成上级安排的指标任务，对于贷款农户不加筛选，发生道德风险的机会增大。

三是社会资本扶贫的广度和深度不够。社会资本参与扶贫存在困难，扶贫工作的周期性和资本追求快速回报之间存在矛盾。目前兰州市辖区内社会资本扶贫方式、扶贫手段，以及扶贫产品仍然不够多、缺乏特色，社会资本通过金融工具实施精准扶贫的力度有待进一步提高。

二、兰州市金融扶贫的模式

兰州市结合自身省会城市金融机构多，金融体系比省内其他地区较为健全，贫困人口绝对数较省内其他地区少之特点，以贫困户实际需求为出发点，积极创新金融扶贫模式，发挥优势，补齐短板，走探索出一条适合兰州市的金融扶贫特色之路。考察梳理后发现，兰州市主要有四种金融扶贫模式。

(一)财政和金融深度融合的扶贫模式

主要做法有“财政担保+金融产品”和“财政担保+风险共担”。“财政担保+金融产品”即积极发挥财政担保作用，创新金融服务方式。由多部门组建“一站式”、“综合性”的扶贫服务平台，高效地把扶贫贷款发放到贫困户手中。探索财政金融融合扶贫、风险共担机制，以财政贴息撬动金融投入，解决贫困户发展资金不足的问题。不但建立了风险资金池，还由财政、银行共同出资建立风险补偿基金，商业银行也创新适应本地实际的担保方式、主要有免抵押，贷款利率相对优惠，按年结息，财政资金全额贴息等措施。

(二)创新信贷产品扶贫模式

银行结合实际创新贷款产品，以提升贫困户金融获得性为重点，以提升贫困村基础设施水平为落脚点，开展金融扶贫。一是支持返乡农民和留守妇女再就业和创业，注重该群体技能提升，有针对性地设计金融产品，满足其再就业和创业的资金需求，并且专门开展技术技能培训，促使该群体技能提升和认知改变。二是以提供改善生活基础设施贷款为落脚点，针对道路、给排水管网、供电、饮水、护坡、排洪渠等基础设施建设工程和文化广场等公共服务设施建设，给予大额度、中长期的信贷支持，实现了全市所有贫困村标准化卫生室、文化活动室、村委会、文化活动广场的全覆盖。

(三)资金互助社扶贫模式

资金互助社最早是榆中县中连川村党支部发起组织的，目前已经成为具有兰州特色的“支部+协会”型的资金互助社扶贫模式。牵头的是基层党组织，成立具有独立法人资格的“村级发展互助资金协会”，体现了党组织在基层的有力领导和为民办事的决心，有更多的信用背书。

兰州市还及时出台了资金互助社的指导性文件，完善相关制度规定，严格规范业务办理流程，以“结对联保、日清月结、专款专户，公开公示”为标准。以互助资金为依托，融合拓展“双培双带”工程，实施富民型党员培养工程、为民型干部能力提升工程，引导有致富能力的党员带头加入协会、带头互助联保、带头结对发展，结成“1名党员”或“致富带头人+3至5户贫困户”的联保帮扶小组。积极探索“党支部+资金互助社+农民专业合作社”的农村新型经济组织与农户结对发展模式，实现产业发展、农民增收、互助资金增效的“三赢”格局。

(四)丰富保险服务的扶贫模式

积极探索适合兰州本地的自然灾害综合保险制度。2017年，兰州市人民政府颁布了《兰州市自然灾害综合保险试点工作实施方案》。目的就是通过政府购买服务和商业保险业务，来应对在兰州市辖区发生的自然灾害和紧急情况，建立商业保险赔偿机制，提高灾后赔偿标准，提高全社会抵抗自然灾害的能力。补偿因为居民和房屋的人身伤害和死亡造成的损失。

一方面，兰州市政府提供相应的政策保障，而保险公司则利用营业网点的地理优势和损失评估和风险管理等技术优势来提供承保，理赔以及防灾和防损的服务。在风险分散机制上，充分调动各级政府、保险公司和再保险公司的积极性，建立全面的多层次的风险防范体系，并及时响应，协调有效的风险缓解机制，为阻止返贫多了一道保障。另一方面，市政府也积极推进社会保障参保人数的覆盖面。多层次保障设计，取消一般性疾病救助病种的限制，将重点疾病救助病种扩大，由26种扩大到52种。救助上限金额有所提高，一般性疾病由3万元提高到4万元，重特大疾病由6万元提高到8万元。通过保险的介入，贫困户的整体抗风险能力加强，巩固了扶贫成果。

三、兰州市金融扶贫的特色

(一)金融扶贫前期，依靠政府引导、市场运作

金融扶贫之要点在于统筹兼顾，加强顶层设计，发挥政府的主导作用。采用创新性工作机制，通过考察设计出精准识别、精准管理、精准攻坚和精准退出的金融扶贫机制体系，使金融扶贫在运行中具有重点突出、标准明确、分类清晰等特点，构建起了层层负责、环环相扣的金融扶贫验收责任体系。

创新财政扶贫和金融扶贫的联接机制。既克服了财政扶贫资金规模有限之问题，也克服了金融资本扶贫面临动力不足的矛盾。例如妇女小额担保贷款、精准扶贫专项贷款等产品，就是财政政策与金融资本联合扶贫的经典案例。在金融扶贫前期，依托省委省政府的政策支持，制定适宜兰州本地实际的金融扶贫实施方案，形成了有力的政策保障和举措延续，在县、乡、村三级分别制定详细的扶贫工作责任，能够积极协调本地金融机构积极参与扶贫工作。财政资金出资及时到位，撬动金融参与资金在省内名列前茅，有效地巩固了脱贫成果。

(二)金融扶贫中期，强化了对接机制、促进金融服务下沉基层

在金融扶贫中期，要点在于前期政策落地，完善配套措施，强化对接机制，促进了各种类型的金融服务在基层落地生根。兰州市人民政府积极探索特色鲜明的金融扶贫以及相关配套机制，对金融机构的扶贫情况进行有效监督，提高了金融机构的扶贫积极性。

从金融机构与贫困户的对接机制看，一方面，对于当前农户是否有贷款需要识别度不够，有些农户受限于资源和自身条件是不需要贷的款。所以在对接机制中，要精准识别贫困人口、贫困原因，精准地“对症下药”，防止资源浪费与金融环境的恶化。另一方面，面对大型金融机构在农村网点撤并减少的情况，当地小金融机构要立足本地，打通金融服务的“最后一公里”，助力金融扶贫工作。让扶贫对象认识金融，尝到金融甜头。不但有利于改善金融生态环境，更重要的是改变贫困地区的思想观念。例如榆中农村合作银行的“三农服务终端”，榆中浦发村镇银行的抵押模式创新，招商银行兰州分行针对兰州特色产业的特色产品贷款等。

(三)金融扶贫后期，重点优化金融环境、创新金融扶贫支撑机制

在金融扶贫后期，要点在于优化金融环境防止返贫现象发生。通过建立健全信用体系和监督管理体系，建立覆盖农民所有信息的共享体系，依靠政府优化农村的金融生态环境。同时，要结合实际，做好典型宣传工作，充分发挥典型人物的示范作用。通过各种宣传教育的方法和途径，让农民可以自觉地，自愿地参与，促进和维护信用体系的建设，以带动农民信用意识的增强。进一步完善金融扶贫对接、优化财政撬动金融扶贫的机制和结构、健全金融扶贫的信贷担保机制、创新社会资本参与扶贫的体制机制、完善资金互助社运行、优化金融扶贫的外部金融生态环境等有效方式，巩固金融扶贫成果，优化现有扶贫机制，催生扶贫的内生动力。

四、对策与建议

(一)优化财政撬动金融扶贫的机制和结构

市县财政部门建立稳定的扶贫资金增长机制和财政扶贫投资引导机制。每年增加财政扶贫贴息资金，与商业银行、农村信用社共同发放家庭小额贷款，扶持贫困农民和龙头扶贫企业发展特色优势产业，充分发挥财政资金的引导作用。进一步完善农业贷款的税收优惠政策，完善对金融机构有针对性的费用补贴和对农业贷款的增量补贴机制，引导更多的信贷资金和社会资金投资于贫困农村地区和贫困家庭。在税收优惠政策上给予适当税收优惠，增强金融企业参与扶贫的动力，提高农业贷款的增长率。对农业金融机构实行减税和免税，并为县乡镇新设立的金融机构提供一定的奖励措施。

(二)健全金融扶贫的信贷担保机制

鼓励各类信用担保机构在兰州各个县区开展担保业务创新。通过制度安排、财力扶持，鼓励和引导区域内担保服务机构的多元筹资，服务于建档立卡的贫困农户，如可吸纳民间慈善资金、世界银行的扶贫资金等。出台优惠政策鼓励商业性担保机构向农村下沉担保业务，对于有条件的专业合作社、涉农企业和协会组织，创办针对“三农”业务的商业性担保机构，并给予政策支持，且鼓励扩大担保物的范围，也可将各类动产和不动产尝试用于涉农贷款担保。

(三)创新社会资本参与扶贫的体制机制

强化企业、社会组织和个人在扶贫工作中的支撑功能，通过政府创造环境、企业创造价值，让贫困农民实现致富的多方共赢的扶贫路径。打造符合兰州当地情况的“政府主导、市场能动、社会参与”的扶贫工作新格局。借助兰州新区的区位优势，加强与丝绸之路经济带各国战略伙伴合作，吸引外资建设农业基地，开发整合贫困地区土地资源，发展农业规模化企业，实现当地农业的产业化和集约化经营，以农业现代化和产业化加快当地的脱贫步伐。通过成立产业扶贫发展基金、扶贫项目基金，积极拓展社会资本来源渠道，以解决兰州贫困地区投资环境差、回报率低，社会资本进入意愿不强，以及产业发展长期投资比较缺乏之难题。

(四)优化金融扶贫的外部金融生态环境

积极建设农村信息信用体系，明确每个主体的权利、义务和法律责任，为农村信用体系建设和农村信用活动提供公开完整的法律依据，建立健全信用体系监督管理机制，并对不信任行为进行处罚。法律法规将不信任、违约与违法行为联系起来，增强社会共同防御的作用。依托中国人民银行的个人信用调查系统，建立统一的农村信用信息系统平台，建立覆盖农民所有信息的共享系统。发挥政府力量，优化农村金融生态环境，建立“政府主导，人民银行平台为依托，政府部门和农业金融机构参与”的自上而下的农村信用体系，形成诚信激励和不正当处罚机制，重点打击恶意逃避银行债务，在打击“老赖”的基础上，结合农村实际，着眼于典型宣传，充分发挥典型奖惩案例的示范作用，使农民有意识，自愿地参与改善金融生态环境，促进和维护信用体系建设，促进农民信用意识增强。

(五)完善资金互助社运行

把乡村两级作为重点，进行村级互助资金的业务培训，提高工作人员业务水平，加大村级互助资金的监管，确保互助资金正常有序规范运行。增加互助社资金来源，适当补充愿意参与扶贫的社会企业和机构，优化互助社资金的贷款数量和降低贷款利率，完善风险控制机制，形成一套可持续发展的互助社运行机制。不是扶贫结束了，互助社就要解散了，而是互助社要长期为小康社会建设和乡村振兴战略发挥更大的作用。