党员下沉社区的长效机制研究

王春娟，周 维

(武汉理工大学马克思主义学院，湖北武汉 430070)

一、概 述

党的十九届五中全会提出关于“十四五”时期社会发展主要目标，使国家的治理效能得到新提升，社会治理特别是基层治理水平明显提高，防范化解重大风险体制机制不断健全。为长效化、常态化地推进在职党员干部下沉社区，做到服务好平时、战时可应急，解决驻区单位与社区互联互动不足、社区工作力量不够的问题，部分省、市颁布《机关企事业单位党员下沉社区实施办法》敦促省内机关企事业单位与在职党员干部均要到社区报到，要求在职党员干部听从社区党组织调配或单位派遣，下沉到社区参与志愿服务、宣传党政方针、参加民主议事、服务联系群众、维护社区和谐。从目前情况看，党员下沉社区工作还存在不足，未能总结经验而建立起长效机制。推动社会治理的重心下移和资源下沉，进一步落实习近平总书记的重要讲话精神，需要大力提升思想觉悟和政治站位，着力强弱项、补短板，奋力构建基层社会治理新格局，继续巩固和扩大疫情防控已取得的决定性成果，不断完善基层社会治理能力。

二、党员下沉社区的逻辑分析

(一)理论逻辑：实现国家治理体系现代化，构建党建引领的共建共治共享的社会治理格局

国家的基础是社会，政治的支配性力量是人，民族复兴和国家富强的根本出发点和最终归宿是社会与公民的繁荣壮大，现代化的政治运作决定了现代国家治理体系基本特征的轴心力量取决于国家与公民间的关系模式，“现代国家治理体系的基本特征既是我国国家治理体系现代化的路径选择聚焦点，又是国家治理现代化的目标体系组成部分。”[1]以我国国情来看，实现治理主体多元化是中国特色国家治理体系现代化的基本要求，党和人民及国家的有机统一是中国特色的治理主体结构基础，党员干部下沉到基层社区，既是组成并完善国家治理体系现代化的重要部分之一，又是实现中国特色“治理主体体系”的有机统一。

中国共产党的根本政治立场是人民立场，党的建设的根本价值取向是以人民为中心的发展思想。只有深入群众、尊重群众、了解群众，才能真正地为人民解难题，不断夯实党的群众基础，使党的执政地位得到巩固。代表最广大人民根本利益是中国共产党区别于其他政党的鲜明特色，群众基础包含于党的执政基础，这决定了基层党建应始终聚焦社区治理并起主导功能。让下沉到社区的基层党员实施引领，为人民群众解决困难点，不但扩展了社区居民进行利益诉求的通道，而且将极大地缓和党群矛盾、密切党群联系，进而夯实党的群众根基，树立党的威信和人民口碑，以更好地构建在党建引领之下的共建共治共享的现代化社会治理新格局。

(二)实践逻辑：夯实社会治理基层基础，解决基层治理“最后一公里”的创新载体

社会治理的重心、难点以及创新实践均在基层，十九届五中全会提出要强化并创新社会治理。基层治理的每一步骤及环节，都与人民群众的利益休戚相关，习近平总书记曾提到：只有作为基层基础的社区有牢固坚韧的“地基”，那么在此之上的“国家大厦”才能稳固。[2]社区是党与政府服务于人民的“神经末梢”，亦是承载基层治理的“最后一公里”。夯实基层社会治理根基、巩固城乡社区建设，与人民群众切身利益的实现密切相关。

社区作为公共利益和个人利益的承载体，对于协调多主体利益关系、完善基层治理体系、推进政府治理和社会调节、促进居民自治良性发展具有重要的功能。党员下沉社区打破了原有的动员型单向度的被动式参与，在社会领域公众以多元化多向度的参与方式谋求与政府和社会的良性互动。在利益分化和社会结构变迁的过程中，公众的平等意识、法治意识不断增强，不同阶层的成员都将政治参与作为谋求自身利益稳定性的有效途径，公众的参与水平发展至新的高度，可以为党和政府的政策制定提供倾听民声的反馈平台。公众作为政治生活的主体，与政府等其他相关主体相互影响，为缓解民众与社会管理的紧张关系提供了“润滑剂”；党员下沉到社区，通过公开透明的规范化渠道和手段，可为公众参与社会政治生活畅通渠道，领跑基层治理“最后一公里”。

(三)组织逻辑：发挥基层党组织战斗堡垒作用，保持党同人民的血肉联系

基层党组织作为党的战斗力和全部工作的基础，是党的力量之源、执政之基。党之所以能够动员全国各族人民、团结全国的根本性力量在于广泛分布在社会的基本组织与基本单位，正是通过贯穿在各单位与各领域中的基层党组织，党才能组织动员广大党员，使其化为有一致纲领、目标、意志、行动的统一整体；党才能团结和领导广大的人民群众，继续开拓改革、发展与稳定并存的新局面。党员下沉，为各领域的基层党组织注入了新的动力，使基层党组织应有的战斗堡垒作用得以强化。

党的优良作风是密切联系群众、理论联系实际。除了党的路线与方针政策之外，党员的言行与思想也是人民群众是否能够真心实意拥护党的“窗口”。单位党员参与到其所在社区，为密切党员与群众的联系提供渠道，社区党员能够做到发扬党的优良作风，身体力行，以身作则地为基层群众办实事、做好事，为民发挥表率和榜样作用，就能极大地增强党同社区基层人民的血肉联系，提升党在人民中的威信。

(四)主体逻辑：发挥党员先锋模范作用，锻造过硬的政治队伍

中国共产党是中国工人阶级、中国人民和中华民族的先锋队，党员先锋模范作用的发挥是由党及党员的先进性所决定的,发挥党员先锋作用是抵御执政风险挑战的必然要义。[3]国家和党的发展进步离不开全体党员的积极参与，党员下沉社区的特殊之处在于以党员身份参与到社区工作中，是以实际行动发挥党员的先锋模范作用，树立并维护党的光辉形象。

以习近平同志为核心的党中央在党的十八大以来着重党员干部队伍建设问题。习近平同志指出：“为政之要，莫先于用人。”建立一只高素质的宏大的干部队伍是建设中国特色社会主义的关键。要从严管理干部，增强党的组织建设，大力培养与选拔国家和人民所需要的好干部队伍，以此夯牢基层组织，坚固党执政的组织根基。社区是处理基层问题的一线，党员干部下沉社区，能使其受到锻炼与教育，为培养习近平同志所提出的“信念坚定、勤政务实、敢于担当、为民服务、清正廉洁”的人民好干部提供平台。在基层磨砺与选拔，是干部成长时代特征的彰显，是适应伟大斗争、铸造过硬政治队伍的紧要途径。

三、当前党员下沉社区的现实困境

(一)协同困境：基层社会治理中多元主体非理性博弈

基层社会治理中存在着多元主体，随着城市化进程的快速推进，社会运转的自主性也不断增强，这种日益显示出的流动化、碎片化、网络化的状态导致本应发挥治理合力的基层治理多主体之间也呈现出分离趋势。处于核心领导地位的街道使得社区治理与服务的效能难以有效发挥，依靠动员、组织、指导的基层党组织在社区治理过程中无法扎根于基层，驻区单位专注于经济活动期望获利，不同的主体围绕自身利益各自为营。基层社会治理中由于不同的主体有着不一样的利益诉求、不一样的治理路径和治理原则，这样的矛盾隐患与冲突就会带来基层治理中多元主体的非理性博弈困境。“社区失灵”现象及社区治理合法性的缺失，一定程度上导致社区居民对社区秩序和权威的认可和服从有所降低，[4]在缺少协同整合和共识基础的情况下，单位党组织与社区党组织之间的联系还有所欠缺，使得在职党员的需求与社区提供的资源存在不匹配之处，在职党员还未真正融入基层社区之中。

(二)规范困境：下沉健全机制与保障机制缺乏组织化

目前的基层社会治理各个领域虽取得了很大进展，但从实际效果来看，嵌入到各方面的深层次机制还未真正落实到位，仍缺乏组织化的下沉健全机制与保障机制。一是党员到社区报到工作部署被形式化，从社区已有的情况来看，因缺乏有效的制度约束，一部分党员并未去社区报到，且一部分已经去报到的党员因缺乏主动担当作为、主动解决问题与主动深入群众而“假报到”“假下沉”，并未实际参与居住地社区治理中。二是未能与时俱进地健全基层党组织与社区相配套的工作机制与管理机制，认为单位在职党员在基层党组织与社区承担的工作任务不重要、不明确，使社区先进性建设与重点工作难以协调推进。三是党组织与党员的评价和反馈均缺乏必要的保障机制，一方面，单位党组织有党员参与社区治理的志愿活动考核时，碍于各种原因，社区党组织对有此考核要求的单位在职党员，会出示令党员相对满意的评价和反馈，这与社区实际情况并不相符；另一方面，部分单位的党组织并不重视本单位在职党员参与的社区工作和志愿服务活动，这种情况会使党员缺乏持续的动力，认为自身没有得到应有的正面评价与反馈。这导致党员“悬浮”于社区，暂时还没有形成系统化、组织化的下沉机制。

(三)身份困境：服务于下沉社区的认同感及思想不足

党员到下沉社区报到是党员参与社区服务与治理的环节之一，这对党员提出了更高的期望与要求，因为这意味着广大党员不但要在本单位坚守岗位，而且要深入社区，服务群众。然而在现实生活中，“很多在职党员虽然填写了相应的表格，但是实际上根本就没有到所在社区报到，更谈不上参加社区活动和建设”，[5]从主观上看，其原因在于党员认同感低，服务社区的意识较为淡薄。在职党员虽在社区居住，但其党组织关系在单位，与社区党组织无紧密的隶属关系，在此种情况下，党员仅仅是以居民的身份在社区中生活，不了解社区工作，不重视在居住地履行党员权利与义务，虽然完成了到社区报到，但是并未实现从“单位人”到“社会人”的身份转变。从客观上看，党员的本职事务繁忙，单位工作具有日常性、固定性与强制性的特点，这使得需在职党员参与的社区服务呈现出了自发性、临时性的特点。这导致党员必须牺牲自己的业余时间才能在社区中活跃起来，且参与活动的时间具有不确定性，这使得党员参与到社区治理的阻力与难度增大。

(四)过程困境：对下沉理念不同理解构型的关系僵局

只有深入社区治理内部才能被发现的困境称之为过程困境。

第一，社区居委会存在着居民自治群体单一、承接任务繁杂、独立性不够及实践活动未能与时俱进等问题。连接基层社会治理和党建的纽带是实践活动，社区能否所提供优秀的活动载体，直接决定着党员是否有高度的参与热情，也深刻影响着居民能否对党员活动、对党建工作有良好认可度。社区在具体的活动载体上未能科学安排，没有做到让各具能力的在职党员合理下沉融入社区，发挥作用；在活动内容和形式上创新不足，走过去的老路；在时间方面，弹性不足，未能周全地照顾在职党员和社区居民；未能真正将“下沉”理念认真贯彻并落实到社区实践活动中。社区实践活动还存在着和党员的需求不相匹配的问题，单一化的活动无法适应多元化的党员需求，相对匮乏的社区事务治理平台无法满足党员想要深度参与的诉求，这使得有些实践活动流于形式。

第二，社区内部激励在职党员的手段有限。在职党员的党组织关系主要是由其所在的工作单位党组织来管理与维护，这样的组织方式导致“党员在社区的表现，单位党组织不知道、社区管不着，党员的政治身份处于可公开可不公开状况”。[6]作为党员的服务对象，社区若是针对在职党员缺少必要的激励手段，则会损害长效的、优良的互动关系的形成。而从党员方面来说，不靠具备一定有效性与强制性激励机制而是依赖个人的党性修养去参与社区治理任务，会导致党员“被志愿”的逆境，导致党员对“下沉”理念的认识与实践造成偏差。

四、构建党员下沉社区长效机制的途径

依靠责任能处理短期问题，依靠机制才能解决长期难题。践行在职党员下沉社区机制，既能填补基层工作人员面临的困难，又能为基层工作注入“新鲜血液”，积累新的发展活力。下沉党员可通过在基层服务中锻造形象、树立口碑、有效发力、积蓄经验，使基层党组织能持续高效运转，进而有助于社区构建长效共治共建机制。下沉党员应自发“造血”，自觉分享好的经验和做法，不断为落实政策、规范工作管理建言献策，持续为基层社会治理贡献力量，进一步提高基层工作质量和效率。

(一)强化顶层设计：构筑合作共治与统一领导下的社区治理新格局

驻区单位是社区所统辖的区域内进行营利与非营利的行政机关、企业、事业等相关组织的总称，作为社区党建工作最重要的参与者和社区治理的必要力量，驻区单位党组织有必要意识到同创共建、共同发展、共担责任是驻区单位应尽的义务。驻区单位党组织可以加强建设党小组网格化体系以提升基层的政治意识、服务意识、组织意识、主人翁意识与荣誉意识，从政治、服务、组织、工作上使单位党小组在基层一线起引领作用，革新党建引领基层服务与治理的方式，拓宽党建服务的微观基础。同时，单位党组织应积极参与对应的社区区域化党建和服务事业，利用区域化社区平台，充分发挥自身的管理服务及资源优势。

社区党组织属执政党的基层组织，为了能让社区党组织更好地服务于社区单位与居民群众，就需保证其能充分利用所熟悉的社情民意，能组织协调可利用的一切优势资源，“实现由过去的以条为主、条块分割向条块结合的网络化方向转变”。[7]第一，社区党组织应依据“条块结合、共驻共建、资源共享、优势互补”原则，形成以社区党组织为主导，驻区单位党组织为重要参与对象的社区党建工作结对共建与协调议事机构。第二，大力整合社区党员资源，社区党组织可采取“条块结合”“以条为主，以块为辅”的方式管理社区内在职党员，组建以社区党委牵头、小区党支部支撑、楼群党小组兜底的纵向组织系统。第三，按需设岗定责，社区党组织要着重于服务居民，拓宽服务载体与途径，借此契机充分发挥作用。

在职党员要以下沉社区为平台，充分发挥社区的组织优势与政治优势，通过在社区参与志愿服务、宣传党政方针、参加民主议事、密切联系群众、维护社区和谐，以达成改进组织建设、弥补工作薄弱环节、积累工作经验、完善社区管理工作机制等目标。细化来说，一是建言献策，可基于在职党员的职业特长、个人爱好等情况，发挥在职党员智力等优势，切实解决一批“家门口”的治理难题；二是调研走访，组织在职党员用非工作时间段深入群众，采取实地调研方式了解社情民意，了解基层实情，了解百姓真正的心声。

(二)健全制度体系：形成用多重制度打造的下沉社区长效机制体系

第一，建立平时与战时转换机制。平战转换的本意是“将军地双方平时的运行制度和管理机制向战时转换”，是战斗、科技、保障与动员等潜能转化为综合作战能力的必要环节，是关系国家发展和安全的重大问题，事关作战的全局。[8]新的历史背景下，“平战转换”思想已有了新的内涵。新冠肺炎疫情防控被视为“总体战、阻击战、人民战争”，战时状态、战时体制、战时管制等军事术语被运用于疫情防控策略的表述，疫情防控指挥部和“战时纪律”也凸显出政府行为在应急防疫中准军事性的特征。

从控制论的理论角度看，需建立“韧性社会”以应对风险与战时状态，使平时与战时的转换做到有条不紊。一是能够有效识别偏差与风险，拥有较强的抵御风险能力；二是建立具有韧性的缓冲、衰减、阻隔机制，使风险与挑战弱化并消除；三是优化风险控制系统，对风险的控制要能与冲击带来的波动相抵消，让社会稳定回归正轨。[9]从实际情况入手，就是将机关企事业等各种单位及在职党员的本职工作与下沉社区工作相结合、将平时状态与战时状态相统一；组建社区工作队统筹各参与单位与下沉党员的工作任务，在平时安排落实工作日轮班值守，每支工作队设立若干临时应急突击队，以备战时应急需要；既可保证单位和社区工作日常运行，又能合理安排在职党员干部下沉社区，使社会“韧性”得以强化。

第二，健全与落实“双报到”制度与“社区吹哨”工作机制。“双报到”制度虽已推行数年，但仍面临着社区管理与服务不到位、不深入的问题，为了将社区服务延伸至社区内每户居民，应探寻并落实“双报到+网格化”新模式，完善社区党建工作。一是健全组织体系，将党组织设于网格之内；二是明晰相关责任，实施网格责任制；三是理顺辖区资源、人员类别、隐患纠纷，推广施行网格规范化建设。进一步完善相关体制，建立健全长效机制。

要健全“社区吹哨，党员报到”机制，在对社区治理任务科学设岗定责后，可适时“吹哨”，号召社区内的在职党员认领岗位、认领职责，发挥优势作用。以细化量化的方式完成任务、完善机制，建立在分级响应之下的“网格+社区”的协调处理工作机制，实行“下沉社区党员+网格员+志愿者+楼栋长+单元长”的精细化管理，逐渐实现“网格体系全包围、社情民意全执掌、矛盾隐患全调处、为民服务全天候”的工作宗旨，形成覆盖全域、整合全网、高效规范、常态运转的服务管理网格化体系。

第三，强化对党员下沉社区的服务与行动的责任考核评价机制。首先，必须确定党员下沉社区的服务与行动的目标，及时将上级组织的部署转换为基层单位的职责与任务；其次，优化完善考核评价流程与考核体系，对照相关的考核实施细则开展党组织检查与自我检查，使党员的服务与行为规范化、流程化，提升治理水平；最后，加大责任追究，对存在的问题与不足，要究其原因，加以整改。

(三)夯实精神根基：走群众路线让党员干部在下沉一线中磨砺思想

思想政治引领是凝聚民心、团结民力的重要精神源泉。党的基层组织应加强对“党员下沉社区”工作的动员部署，开展思想动员，从思想上发动党员认识到“党员下沉社区”工作的重要性和必要性，引发其在思想上和心理上的高度认同，激发其参与其中的热情，从而达到在职党员踊跃参加“下沉”活动、贡献才智的目的。

建立在基层一线识别、考察、培训、使用、提升党员干部的机制。拓宽选人用人渠道，树立“注重基层、注重一线”的用人导向，把下沉顶岗作为更灵活、更机动、更优化的年轻干部成长路径，更好发掘“充满热情、富有创造、敢于担当”的党员干部。要确立把更多的优秀干部配备到基层、优先提拔使用优质基层干部的指导方针，选拔并强化基层干部队伍。要密切性、有原则、有频率地对基层干部进行识别考察。与此同时，固定性开展分层次、分类别、分批次的实践培训，提高党员干部化解冲突、防范风险、为人民服务的能力，加强干部队伍专业化建设，优化对社区工作人员的系统培训，提高其为人民服务的能力。

弘扬求真务实作风，走群众路线，探索党员干部下沉顶岗工作机制和流程。在探索“双报到”制度基础上，相关部门把与群众接触最密切的一线、基层艰苦岗位作为锻炼党员干部精气神的固定通道与“窗口”，以点带面鼓舞干部队伍内生动力与士气，组织相关部门及时总结下沉顶岗经验，对涌现出的先进个人和集体典型进行通报表彰，激励干部铆足干劲、担当作为，营造党员干部危难时刻敢于奉献的良好氛围。以“岗”历练，把一线、基层、艰苦岗位作为考察党员干部实干担当的平台。

(四)拓宽活动载体：打造项目化下沉领岗服务以共同优化社区工作

进一步将新时代志愿服务和“党员下沉社区”工作有机统一。积极探索单位资源与社区需求、个人资源与居民需要精确有效对接的志愿服务机制，坚持做到三个融合：一是同社区融合，单位下沉党员加入社区党委且一律编入社区志愿服务队；二是同居民融合，下沉党员干部可兼任业委会委员或楼栋长，积极走访居民；三是同志愿融合，在居民、下沉党员和社区之间形成完整的志愿服务闭环，促成广泛收集居民服务需求、讯速发布志愿服务项目、志愿者及时接收服务的“一站式”循环模式，致力打通服务社区居民的“最后一公里”。

建立定期活动制度，形成固定性、长期性的主题活动。第一，树立长期性战略性意识，要做好打持久战的准备，确保工作可持续发展。第二，规定固定的“党员活动日”，要求在职党员利用“党员活动日”每月回到其所在社区报到，并将活动记录作为党员年度考核的重要内容依据，切实达到“党员明身份、社区做表率、行动有成果”。第三，积极开展主题活动，整合已有的志愿服务、公益慈善项目等内容，利用“八小时”之外的时间，到社区就近开展“单位‘一把手’·社区好帮手”“点亮微心愿·服务微民生”及弱势群体“暖心结亲”等主题活动。创新下沉服务项目，组织在职党员参与志愿服务、社区管理、结对帮困，让党员干部与群众之间的距离更进一步，联系更密切一层。