司法人员分类管理再思考

卞建林, 王天保

(1.中国政法大学 诉讼法学研究院， 北京 100088；2.吉林大学 司法文明协同创新中心， 吉林 长春 130000)

在党的十八大以来的司法改革中，“司法人员分类管理”是一个重要课题。经过改革试点的持续推进，目前，司法人员分类管理改革已经基本完成。改革后的司法人员总体上分为司法官、司法辅助人员、司法行政人员三大类。司法人员分类管理是遵循司法规律的巨大进步，对于提升司法人员的能力素质、落实司法责任、优化司法资源配置都具有重要意义。但由于现实存在的各种原因，从某种意义上讲，司法人员分类的完成只是改革形式上的成功。在人员分类后，旧有的管理思维、行政化的管理模式依然存在。例如，在司法人员分类后实行了单独职务序列，但司法官进行职务、职级晋升时，首先还是要考虑其行政级别，而单独职务序列只解决其待遇问题。再如，各类司法人员之间的权力界限、在司法运行管理中的相互关系、司法官在管理中的主体地位、司法官的遴选等一系列问题还需要作进一步的研究和完善，即需要在人员分类的基础上，进一步研究“管理”的内涵、原则及架构，有针对性地解决实践中存在的诸多问题，使“管理”更加符合司法的发展规律。

一、司法人员分类管理的内涵和原则

(一)司法人员分类管理的内涵

科学界定司法人员分类管理，首先要明确“司法人员”的概念。长期以来，“司法人员”一直是一个较为笼统的概念，对其广义的理解是指在司法机关工作的人员，狭义的理解则是从事与司法相关工作的人员。司法人员的概念笼统、范围不清，在司法实践中这一称谓不仅包括法律明确规定的法官、检察官，还包括行政人员、技术人员、后勤管理人员、书记员等等，甚至还包括大量在法院和检察院工作的聘用人员。从严格意义上讲，在我国，司法人员是指在法院和检察院工作的具有中央政法专项编制、从事与审判和检察职能密切相关工作的人员。

“司法人员分类管理”的内涵是要按照具有中国特色、符合司法工作规律、体现司法工作人员职业特点的要求，建立分类科学、结构合理、职责明晰、管理规范的人员管理制度。司法人员分类管理，旨在使模糊的概念清晰化，明确从事司法以及与司法相关工作的各类人员的边界和职责，规范各类人员的管理模式，使各类人员各归其类、各司其职、各尽其才。

(二)司法人员分类管理的原则

“司法人员分类管理”作为一项重要的司法管理制度，最重要的就是遵循司法的规律和管理逻辑。司法规律是司法运行中内在的、不以人的意志为转移的、本质的、必然的联系，它是司法价值的集中体现，同时也是司法价值实现的保障。司法的终极目的，或者说司法价值的终极体现即是公平正义。为了实现公平和正义，在司法人员管理方面需要配备高素质、专业化的司法人员，需要司法人员之间能够权责清晰、相互协作，还需要完善的制度以保障司法官独立的主体地位，这些都是保障司法价值得以体现的重要因素。而违背司法发展规律的制度则会造成逻辑关系的错乱和模式上不相匹配的结果。如以行政模式对司法人员进行管理，不但在内在逻辑上容易造成行政权对司法权的侵蚀，在管理模式上，也会造成司法管理模式与行政管理模式的相互冲突。

在遵循司法规律的同时，还应看到我国的法治进程是一个渐进式的漫长发展过程，而司法制度要适合国家的国情才能够生根发芽。因此，需要在司法人员管理不断深化的改革和实践中遵循以下三个原则，逐步推进司法制度的完善。

首先，要遵循原则性与灵活性有机统一的原则。作为一个单一制国家，我国既要求法制的统一，又必须考虑到各地、各级复杂的司法环境存在的差异。例如，在员额比例的确定上，既要有原则性的总体控制，又要兼顾各省、各层级司法机关的具体情况。在法官和检察官选任的标准上，既要有严格的基本标准，又要考虑到当前社会经济发展欠发达地区法律人才的具体情况。

其次，要遵循当前与长远相统一的原则。我国的司法改革是在摸索中前行的，当前还面临着许多具体问题。例如，员额制的实行使法官和检察官占司法人员的比例大幅下降，而司法辅助人员在短期内又不能得到充分配备，这必然会造成法官和检察官工作量的大幅增加。但并不能因为这些问题的存在就降低对司法官的选任标准，或放松员额的比例限制。从中国法治建设的长远目标看，人员分类管理是建设高素质专业化司法人员队伍的必由之路，在这个逐步完善的过程中，应立足于全面推进依法治国的目标，妥善解决当前存在的各种问题。

最后，要遵循借鉴域外经验与结合中国实际相统一的原则。英美法系国家和德法等大陆法系国家在司法人员管理方面都已经形成了较为成熟的体系，其中的有益经验值得我们学习和借鉴。但同时要看到，我国的法治进程是一个长期的过程，如果盲目照搬照抄他国的管理体系，就会出现不符合国情和司法实际的问题。因此，在学习和借鉴域外经验的同时要注意摒弃与我国政治体制、经济社会发展及法治建设所处阶段不相适应的内容。

二、我国司法人员分类管理中存在的主要问题

党的十八届三中全会提出：“建立符合职业特点的司法人员管理制度，健全法官、检察官、人民警察统一招录、有序交流、逐级遴选机制，完善司法人员分类管理制度，健全法官、检察官、人民警察职业保障制度。”党的十八届四中全会作出的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，要“明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，确保案件处理经得起法律和历史检验”。由此，司法人员分类管理真正作为一个影响法治国家建设进程的重大问题被提上了改革的日程。之后，《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》《人民法院工作人员分类管理制度改革意见》《人民检察院工作人员分类管理制度改革意见》等一系列关于司法人员分类管理的框架性文件明确提出要实行司法人员分类管理制度，建立单独职务序列、实行法官和检察官员额制，对法官和检察官在编制限额内进行员额管理。到目前为止，司法人员分类管理的改革已经初见成效，但在具体的管理方面仍然存在着诸多问题有待于进一步研究。

(一)对司法人员的管理还存在混同化的现象

司法人员管理制度改革涉及国家组织人事制度，因此在外部环境没有改变的情况下，司法机关内部的人员管理体制改革必然会受到一定的制约。由于我国历来将司法人员视为普通公务员，因而会将其置于公务员管理制度和干部管理制度的规制范畴之内。因此，在司法人员分类管理改革后，相关的国家组织人事制度没有发生改变，相应的配套措施也并不完善，同时旧有的行政管理思维依然存在，这些问题致使分类后的司法人员特别是司法官不得不接受“双重管理模式”的约束，既要按照公务员序列对其进行行政管理，又要按照单独职务序列对其进行管理。在二者不协调、不吻合的情况下，行政管理的强势地位及惯性作用使得人员分类管理、单独职务序列等改革措施的效果大打折扣。

司法改革之后，在法院和检察院内部司法人员混同管理的现象依然存在。改革后的司法人员基本被分为三大类，即司法官(法官和检察官)、司法辅助人员和司法行政人员。这样概括性的分类主要区分了司法官与非司法官，而对司法官以外的其他司法人员在分类上并未进行严格的把握，致使司法辅助人员与司法行政人员的分类边界并不清晰。司法改革中，将司法辅助人员的范围框定为法官助理、检察官助理、书记员、司法技术人员以及司法警察，而司法行政人员主要是指在办公室、政治部、机关党委、后勤保障等部门工作的人员。这两类人员一类主要是以职务来确定的，一类主要是以岗位来确定的，由于确定标准不一造成了两类人员的边界不清。而有些岗位，如办公室、研究室或案件管理办公室的岗位到底是业务岗位还是司法辅助岗位，抑或是行政岗位，这在改革之中一直存有争议。如办公室的工作人员原本是行政人员，但后被任命为书记员，成为司法辅助人员。有的工作人员在政治部工作，而后却被套改为司法官助理，甚至有的成为高级司法官助理。人员的边界不清导致在实际操作中存在很大的随意性。由此可见，这一阶段的改革更注重各类人员的比例是否达到了相关规定的要求，而并未重视各类人员所在的岗位与其身份是否相匹配。虽然，改革在形式上对司法官和非司法官的界限作了区分，但无论在实践中还是在管理意识上，二者都是作为司法队伍、司法干警的整体而存在的。司法官与非司法官在管理框架中的关系依据的不是司法业务或司法运行的规律，而依旧是双方的行政关系。行政职级、职位高的行政人员似乎天然地对行政职级、职位低的司法官享有“管理”的权限，且职级高的行政管理人员更容易被推荐成为下级法院的院长和下级检察院的检察长。

2019年修改的《中华人民共和国法官法》(以下简称《法官法》)和《中华人民共和国检察官法》(以下简称《检察官法》)对法院院长和检察院检察长的选任条件做了新的规定(1)《法官法》第14条、《检察官法》第14条规定了法院院长、检察院检察长“应当具有法学专业知识和法律职业经历”。，但由于规定过于粗疏，因此对“法学专业知识和法律职业经历”的理解可以非常宽泛，例如，对于在法院、检察院工作的司法行政人员，也可以被认为是有法学专业知识和法律职业经历而被任命为院长或检察长。《法官法》对法院副院长、《检察官法》对检察院副检察长选任方式的规定有了较大的进步，规定其要在法官、检察官当中产生，这比较符合司法管理规律和人员分类管理制度的规定，但同时又在产生条件上附加了“其他具备法官(检察官)条件”的表述，导致规定变得模糊，进而使副院长、副检察长也可以从其他非法官、非检察官但“具备法官(检察官)条件”的人员中产生。因此，貌似严格的分类又可以被任意的、扩张的解释打破而使得人员管理在实质上趋于混同。其他法官、检察官与非司法官的界限，也因遴选程序的不公开、遴选委员会的作用虚化以及行政管理权的强势等原因而逐渐趋于模糊。

(二)司法人员的结构比例仍不尽合理

司法人员的结构比例是各类司法人员占总核定编制人数的比例。它不仅是法官和检察官的比例(也就是司法改革所说的“员额内”法官、“员额内”检察官的比例)，还包括司法辅助人员的比例和司法行政人员的比例。法官和检察官的员额比例是员额制改革的重点。虽然中央在改革的框架方案中确定了总体的比例要求，但各地在实践中的操作并不一致，如上海将司法官的比例控制在司法工作人员数量的33%以下，而更多的省份则控制在39%以下。由于多地对员额比例的确定并未给出合理的理由和依据，因此，原则性地设定39%的司法官员额比例的方式也遭到了有关学者的质疑。[1]

设定法官和检察官员额比例所需参考的要素较多，很难形成统一的规定，因此，在实践中需要原则性和灵活性的统一。员额比例的设定既要体现出法官和检察官的少数化、精英化，又要考虑现实情况，保证满足办案的需求。从横向上看，这个比例的设定需要参考本地区的案件数量、社会经济发展的总体情况(人口、辖区面积和位置、经济发展水平等等)来确定。例如，经济发达地区的人口多、案件数量大，其司法官的员额比例设置则应适当有所增加。从纵向上看，还需要考虑不同层级的司法机关所承担的业务量。我国有四级司法机关，其中约80%的案件分布在各基层法院、中级法院、县级检察院及市级检察院，而高级法院、最高法院、省级检察院及最高检察院承担的案件数量较少。因此，四级司法机关员额比例总体上应当呈现金字塔的形状。(2)2013年3月1日，中央组织部和最高人民检察院联合下发《关于印发〈人民检察院工作人员分类管理制度改革意见〉的通知》明确规定：“最高人民检察院、省级、地市级、县级人民检察院的检察官和检察辅助人员两类人员在人民检察院的中央政法专项编制中所占员额比例分别为70%、75%、80%、85%左右，司法行政人员所占员额比例分别为30%、25%、20%、15%左右。”从这里可以看到员额比例呈金字塔形状的排列，在北京、吉林等地的改革方案中，也可以看到省一级司法机关的员额比例要低于下级司法机关。考虑到这些因素，司法官的员额比例设定需要具备一定的灵活性。

司法官的员额比例决定了整体司法人员的结构。司法官实行员额制以后，需要一定比例的司法辅助人员辅助其办理案件。从世界各国的情况看，司法官与司法辅助人员的比例表明在司法官的背后普遍存在着强大的辅助团队。在日本，法官与司法辅助人员的比例为1∶7.7；在美国的阿拉巴马州，法官与辅助人员、行政人员的比例为1∶10，在加利福尼亚州的最高法院二者的比例达到1∶11。[2](P.25)在我国的司法改革中，人员分类管理的初衷即包含了为司法官、司法辅助人员及司法行政人员设定合适的比例。但实际上，改革后的多数办案团队中甚至达不到一名司法官配备一名司法辅助人员的最低标准。原计划要在改革中大幅压缩的行政人员比例也只在名义上达到了标准，还有一定数量的工作人员名为司法辅助人员，实际上却仍然承担着行政工作。除对员额司法官的比例控制较为严格外，辅助人员与行政人员似乎可以随意确定或转换身份和岗位。因此，不仅应当严格确定司法辅助人员的比例，还应让绝大多数司法辅助人员真正到办案一线为司法办案发挥辅助作用。而实际上，办案一线的司法官与司法辅助人员的比例失衡导致司法官在员额数量骤降而工作量大幅上升的情况下不堪重负，“案多人少”的问题也更加突出。

(三)司法官的选任标准和程序趋于原则和行政化

法官和检察官选任标准的科学和明晰是司法官群体实现职业化、专业化的决定性因素。在《法官法》和《检察官法》实施之前，我国并没有对法官和检察官的选任标准和程序做出规定，采用了与其他公务员相同的选任标准和程序，进而造成了法官和检察官群体的“大众化”和专业素质的低下。随着法治的进步，整个社会都认识到了严格把握司法官的选任标准和程序对于提高司法官的整体素质和建设现代法治国家的重要意义。

世界上许多国家都把法官和检察官作为特殊的职业群体，实行有别于其他国家公务人员的严格的准入管理。在大陆法系国家，如德国、法国等，普遍实行国家司法考试和司法官职业研修制度。要成为一名法官或检察官，首先要取得大学法律专业毕业的学历，然后经过严格的国家司法考试选拔，从而进入国家司法官学院接受职业培训。培训见习期满，再根据法官、检察官的缺额情况和本人意愿正式任命其为法官或检察官。[3](P.179)在美国，要成为联邦法院法官，首先要在美国大学的法学院毕业并获得JD学位，同时通过律师资格考试，并从事律师工作若干年，才有资格被遴选为法官。[4]

公正严谨的选任程序是法官和检察官整体素质的保障。以法官为例，域外国家的法官选任模式大致可以分为五种，即行政首长选任制、立法机关选任制、首席大法官选任制、司法委员会选任制和公民选任制。还有的国家采取了“混搭的选任模式”，如美国联邦法官的产生即是以“总统提名+参议院司法委员会听证+参议院批准+总统任命”的模式产生的。[5]

我国长期以来一直遵循党管干部的原则，法官和检察官一般先由党委(党组)提名，再由人大按照法律程序任命。在实际工作中，这种行政模式选任程序的显著特点即它可以随着行政干部管理模式的变化而变化。在本轮司法改革之前，司法官选任与其他公务员一样主要以公开竞争上岗的方式进行，竞争的岗位包括领导岗位(行政岗位)，如处长、科长，也包括非领导岗位，如处级、科级。而相应的法律职务则成为岗位竞争后的“附属品”。近年来，公开竞争的方式基本被抛弃，而是改为由党组织研究决定产生相应的人员，表现出非公开化、非竞争化、标准不明等特性。但没有发生改变的是法律职务职级仍与行政职级挂钩，是行政职级的附属品，而单独职务序列则异化为“待遇”的衡量标准。

为增强法官和检察官选任的中立性、专业性和权威性，司法改革的一个重大措施是在国家和省级设立法官、检察官遴选委员会。由专业委员会对法官和检察官的专业能力进行把关，这是司法文明的一大进步，但由于该项制度尚存在不完善之处，如遴选委员会的设置不明、主管不明，因而其存在被架空的嫌疑。且遴选委员会的组成和运行都处于不公开的状态，也不免会让人对遴选的公平、公正心生疑虑。同时，遴选委员会与省级法院和检察院的党组、省人大在工作机制方面存在何种关系？怎样才能够使遴选委员会真正发挥作用？针对这些问题仍需要做进一步的研究。

(四)司法人员管理模式行政化色彩浓厚，司法官主体地位缺失

在司法人员的分类管理中，首先应当明确司法官的主体地位。司法工作的主旨是“公正司法”，司法的主体是法官、检察官，法院和检察院应当围绕着法官和检察官进行管理，管理应服务于法官和检察官，并由法官和检察官进行决策，这是现代人本管理理念的要义和精髓。[6](P.79)然而，当前的司法人员管理制度忽略了法官和检察官的主体地位，管理过程中的行政化色彩较为浓厚。从管理模式上看，法官和检察官在整个管理架构中，总体上处于被监督、管理、考评的地位，即成为被管理的对象。人事管理权、业务管理权以及行政管理权被分配至政治部、案管部门、办公室等以行政人员和司法辅助人员为主体的职能部门。在行政管理模式下，除担任院领导的司法官掌握一定的管理权外，其他的司法官在管理方面的参与度很低。司法官的地位只能依其所具备的行政职级来确定，一般司法官的权利只体现在案件办理方面。《法官法》《检察官法》在管理方面赋予了法官和检察官一定的参与权利，但也只体现在新设定的法官、检察官遴选委员会的制度上。(3)参见《法官法》第16条第2款、《检察官法》第16条第2款规定，在遴选委员会的组成人员中法官、检察官代表不少于三分之一。

域外一些发达国家的司法制度在管理模式上虽存在差异，但其共同的特点是各类司法人员中法官和检察官的地位最高。例如，依据德国《法院组织法》规定，检察机构工作人员分为四类：一是检察官，包括检察长、主任检察官、检察官和职务检察官；二是司法辅助人员，属于中高级公务员，其地位低于检察官；三是书记官，属于中级公务员，地位要低于司法辅助人员；四是其他辅助人员。[6](P.98)

目前，我国法律并没有对司法官的地位作出明确规定。在行政管理的思维和模式中，司法队伍是一个整体，用其中的一部分人去管理另一部分人是当然的逻辑。因而，司法机关中人员的地位更多地取决于其担任的行政职务，而非法律职务。司法责任制的改革使法官或检察官在办案过程中获得了更多业务上的决定权，这甚至引起了作为“管理者”的司法行政人员对法官或检察官滥用司法权的担忧，并认为应当强化对法官或检察官的监督和管理。笔者认为，在一定程度上加强对法官和检察官的监督和管理是合理的，问题的实质是如何运用符合司法规律的方式和模式进行监督和管理。从根本上讲，司法责任制的落实恰恰是对法官和检察官最好的约束。司法责任的终身追责比任何的监督或管理都更有力度。但在实践中，由于司法责任制并未落实到位，致使追责存在一定的困难，在这样的情况下采取了用行政监管的办法管理法官和检察官的方式，进而出现了行政人员、司法辅助人员管理法官和检察官的怪象。类似的情况在域外国家也曾经存在过。例如，英国在1971年进行了司法系统改组，实质上是将法官手中的管理控制权转移到了大法官办公厅的文职人员手中，致使法院内部出现了管理人员和法官之间的冲突。

相比之下，其他一些国家，如南欧的意大利、西班牙、葡萄牙，北欧的荷兰、丹麦和爱尔兰，则是通过建立司法委员会的管理模式来提高司法机关和法官的独立性，并意图通过司法委员会的有效行政管理来最大可能地提高司法服务质量，从而避免行政管理对司法权的直接或间接的不当干预。美国和日本则是通过建立司法自治型的管理体制来保障司法官的独立地位。如日本最高法院以法官会议的形式管理行政事务，各高等法院、地方法院也均在内部成立由法院全体法官组成的法官会议具体实行有关的司法行政管理。[6](PP.108～122)在这样的管理模式中，司法官的主体地位和独立性也能够得到很好的保障。

三、完善司法人员分类管理的路径思考

(一)坚持“去行政化”的总体思路，构建“双轨制”的管理模式

实际上，早在20世纪就已经有学者提出了对我国司法制度中存在的“行政化”问题的质疑。[7]在本轮司法改革中“去行政化”是一个隐含的重要命题。在行政化的管理模式下，由于责任的分散和不明确极易导致冤假错案的产生，并且在出现冤假错案时无法进行追责，因此，“去行政化”的一个主要目的即是为了落实司法责任制。司法责任制改革提出要实现“让审理者裁判，由裁判者负责”的目标，办案的行政化审批首当其冲地成为批判和改革的对象。司法责任的落实也理所当然地要求针对司法人员的管理模式实现“去行政化”。案件办理中层层审批的行政化问题已经在司法改革中得到了一定程度的改善，但司法人员管理行政化的问题仍然较为严重，这使得司法人员的分类流于形式，使法官、检察官失去了应有的主体地位，其独立性受到了影响。这些问题反过来又必将会影响司法责任制的落实。

从司法规律的角度看，司法权与司法行政管理权的分离是未来发展的必然趋势。党的十六大就曾提出，“改革司法机关的工作机制和人财物管理体制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离”。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出，要“改革司法机关人财物管理体制，探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离”。

因此，要实现司法权运行的“去行政化”，重要的举措是做到司法权与司法行政管理权相分离。在司法改革中有一些司法单位采取了比较大胆的去行政化措施，如广东佛山中级人民法院的“审判长负责制”改革，即是弱化了庭长、副庭长对法官的行政管理职权。[8]然而，“去行政化”并不是要彻底消除“司法行政管理”，而是要使司法权和司法管理权合理并存、相互保障、相互促进。事实上，不论设计怎样的法院(检察院)管理体制，都无法完全清除其中的行政化因素。[9](P.269)有学者还提出，根据中国目前的司法实际，骤然废除司法管理权，让司法权完全独立运行而不受监管，可能会产生一定的副作用，甚至会影响到司法公正。因此，在当前的司法系统内，构建一种司法权与司法管理权之间的平衡关系可能更符合中国的司法实际。[10]

司法权与司法行政管理权的适当分离与司法人员分类管理的关系极为密切。从一般逻辑上讲，司法权的行使主体是司法官及司法辅助人员，司法行政管理权的行使主体是司法行政人员。从前，在司法人员没有明确分类的情况下，管理混同、职责不清，致使司法官行使司法行政管理权，或不具有司法职务的行政人员参与办理案件甚至主办案件的情况并不鲜见。在司法人员分类管理改革后，后一种现象已经得到根治，但司法官行使司法行政管理权的情况仍然存在。由于内设机构以及管理层级的设置，作为院级领导和部门领导的司法官以及办案组的负责人都在很大程度上承担着大量司法行政管理权，如案件分配、人员调配、业绩考核、干部管理等等。也就是说，司法人员的分类管理并未推动司法权与司法行政管理权的分离。

若要实现两种权力的分离，需要对现有的管理模式进行改革。在混同化的管理模式下，司法官、司法辅助人员及司法行政人员共同作为“司法队伍”“干部队伍”进行整体管理。在行政化管理模式下，司法行政人员成为管理的主体，而其他人员则成为管理的对象。而在符合司法规律的管理模式下，司法官应当是司法权运行的主体，司法辅助人员、司法行政人员围绕辅助司法官行使司法权来履行职责。在这一方面，美国、英国法院的管理模式可供我们借鉴和参考。美国和英国虽同属一个法系，但各自的法院管理模式却并不相同。美国是自治型的管理模式，即法官对法院从管理事务的决策到司法辅助人员的招聘、使用及管理都享有决定权，即法官既有司法权，又有行政管理权，其行政管理主要通过法官会议等形式予以决策，而由专门的行政部门实施。英国是分离型管理模式，即法官只负责审理案件，不负责管理其他事项。司法辅助人员、行政管理人员都由行政管理部门统一雇用和管理，属于政府的雇员。虽然两国的管理模式不同，但二者的共同之处在于都强调法官的主体性和独立性，无论是在制度设计还是制度运行上，都注意突出和保障法官的中心地位，以防止司法权遭受行政管理权的侵蚀，保障司法权的独立运行。

笔者认为，虽然我国不可能照抄照搬美国或英国的管理模式，但应当吸收其中的有益成分。无论是美国的自治型管理模式还是英国的分离型管理模式，抑或前述的欧洲的委员会型管理模式，其核心主要是从保障司法权独立运行出发，强调司法官的主体地位和独立性，防止行政管理权干扰或影响司法权的行使。那么在司法人员的分类管理中，应当遵循这一规律，以制度形式确立法官、检察官的主体地位，保障其依法独立行使职权，防止他类人员以“管理”为名侵蚀司法权。

合理的改进路径应考虑建立“双轨制”的管理结构，协调司法权与司法行政管理权的二元矛盾。为此，可采取以下三个方面的措施。一是以司法官为核心建立专业化的司法业务团队。各司法办案组织以员额制法官(检察官)为核心，配备一定数量的司法辅助人员和书记员，形成小型的司法团队。各团队之间形成平等、独立的关系，在业务方面行使相同的权力。二是明确司法行政的科层制管理体系及管理范畴。主要对司法辅助人员、司法行政人员的培训、晋升、交流、调动、考核等进行管理，形成一套上令下达、标准统一的内部行政管理体系。[11]三是两套管理系统既要相对独立，又要形成相互之间的有机联系，即形成双轨制的管理结构。应明确司法行政管理系统是司法权运行系统的辅助和支撑，其职责和任务是服务于司法业务运行。司法官的选任、考评、晋升、惩戒等均通过以司法官为主体组成的司法官遴选委员会、司法官考评委员会、司法官惩戒委员会进行。

在双轨制管理结构下，为保障司法权不被行政管理权所侵蚀，可借鉴美国的管理模式建立法官和检察官自治管理制度，突出法官和检察官独立的法律地位，司法辅助和行政人员应当辅助和服务于法官、检察官，而不是由司法辅助或行政人员来管理法官和检察官。需要注意的是，在双轨制管理结构中，如果不能以制度形式确定并保证司法官在管理中的主体地位，就可能还会出现行政权以“管理”为名干扰甚至“绑架”司法权的情形。[12](P.224)类似的问题在美国、日本等国家也发生过。例如，在日本，由于法官会议决策机制的弱化，事务管理总局成为法官的上司。针对事务管理局的角色定位问题，美国也一直存在着其究竟应当管理法官还是为法官服务的疑问。[13](P.128)因此，即使建立了二元制的结构，还可能存在一方管理和控制另一方的问题。

为了解决二元制结构下司法行政权干扰、侵蚀司法权的问题，应当建立司法官自治的管理模式。这种管理模式的核心要义是大幅提升司法官在管理上的参与度。司法官的管理参与度决定了二元制管理结构下一方对另一方的管控程度。司法官参与管理程度低，则司法行政管理权将处于强势地位，结果就可能控制或影响司法权的运行；反之，司法官参与管理的程度越高，则越可能实现司法权运行与司法管理权的分离。具体到实践中，针对法官、检察官的业务管理、业绩评价、职级晋升、奖惩等均应在法官、检察官的范围内由法官、检察官来决定，而不是由行政人员及辅助人员来决定。为此，可以考虑建立由司法官代表组成的司法官管理委员会对司法官进行单独管理。在司法官管理委员会下设遴选、考评、惩戒等委员会。通过委员会的自治型管理模式来消解司法行政管理权对司法权的干扰或侵蚀。例如，在考评方面应充分发挥法官或检察官考评委员会的作用，将法官、检察官的考评与司法辅助人员、司法行政人员考评完全分离。应明确法官、检察官为司法官考评委员会的组成人员，而不得由其他人员参与，从而实现由司法官自主地以专业的视角来对司法业务进行评价，以专业的考评来引导、督导司法业务的目的。对法官和检察官的考评以案件办理等业务实绩为主，取消以“民主投票”决定其优秀与否的评价方式。用法官、检察官的年度业绩考评取代公务员管理的年度考核，不对司法官进行双重考核评价。对于司法辅助人员中的法官、检察官助理可以参考法官、检察官的考评方式单独进行考核，重点考虑其辅助办案的情况。对于其他辅助人员、行政人员可以继续以公务员的管理方式进行考评。司法官应当在对辅助人员、行政人员的考评中享有相应的建议权。根据《法官法》《检察官法》的规定，应组成以司法官为主体的司法惩戒委员会，由司法官自主地以专业的视角来对司法行为进行评价。惩戒的对象既包括司法官，还应包括司法官的助理。

(二)全面落实司法责任制，实现司法官在人员分类管理中的主体地位

司法责任制改革是本轮司法改革的重点。党的十八届四中全会作出的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，要“明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制”。从逻辑上讲，司法人员分类管理的前提是各类人员的责、权、利分配清晰，而要全面推进司法责任制的落实，就必须实行司法人员的分类管理。反之，司法人员分类管理实现的程度也会对司法责任制的落实产生一定的影响。

有学者论述了全面推进司法责任制与人员管理结构的关系，主张“改革法官、检察官的管理模式，突出司法职权的重要地位”，指出“全面推进司法责任制，其中一个重要而紧迫的问题是要改革法院、检察院的人员结构，切实减少法院、检察院从事行政工作和管理工作人员的数量，让现有编制中的绝大多数人来从事业务工作”。[12](P.223)法院、检察院的主要业务是司法办案，且这个主业必须要突出，而从事这个主业的主体即是法官、检察官。

实现司法官的主体地位并不存在法律上的障碍。以检察官为例，《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国人民检察院组织法》规定了“检察长统一领导”“检察委员会民主决策”“人民检察院行使检察权”等检察权运行的体制和机制。有人认为，检察权的行使主体并非检察官，而是检察长、检察委员会，甚至是检察院整体。这种观点的错误在于其没有意识到检察长本身即是由法律明确规定的检察官，而检察委员会是由检察官组成的。检察长(检察委员会)以民主集中制的形式对检察机关进行管理，这本身就体现出了“检察官管理检察官”的原则。实际运行中会出现司法辅助人员或司法行政人员管理检察官的现象，是因为在管理方式上出现了问题。例如，在现行制度下，检察机关内部的诸多行政性内设机构在检察长(或分管副检察长)领导下对各项行政事务进行管理，这些行政性内设机构在对行政事务的管理过程中因权力边界不明而过度膨胀，进而造成了行政管理权力凌驾于司法权之上的状态。

要解决这一问题，就要改革内设行政机构代法院院长(检察院检察长)行使管理权的管理模式。十八大以来确定的司法改革的思路是明确的，即大幅压缩司法行政人员、减少管理岗位和管理权能，从而实现司法业务与司法行政管理并行的目的。在减少管理岗位和压缩管理权能的情况下，如何能更好地落实责任制，保障司法业务高质高效运转，保证司法人员公正廉洁司法？笔者认为，借鉴某些国家的经验，建立委员会制的自治管理模式是在减少行政管理情况下较为科学的管理模式。在委员会制的管理模式下，法官、检察官实现自我管理会增加法官、检察官的责任感，突出法官、检察官在管理中的主体地位。

有学者对此提出了质疑，即采用这种管理模式是否会违背党管干部的原则，是否会产生司法权滥用的现象？笔者认为，这种质疑是没有必要的。“党管干部”主要体现在司法官的任用方面，在司法权运行的过程中，完全可以由司法官来实现对自身的业务管理，这并不违背党管干部的原则。同时，经过严格的选任标准和程序产生的司法官应当被给予高度的信任，且在司法业务的运行中保持权责清晰，使管理模式遵循司法化、科学化的发展趋势，并将司法责任制落实到位，即能够有效防止司法权的滥用。

在党的十八大以来的司法改革过程中，一些地区的法院和检察院在内设机构和司法人员管理模式方面进行了有益的尝试性改革。例如，珠海市横琴法院和深圳市前海法院取消了业务庭的庭长职位，精简、合并了行政管理机构，创设法官会议以行使原业务庭和庭长的行政管理职能，致力于实现法官民主决策和自治管理，提升了法官的职业尊荣感。[14]院长、副院长不再如以往一般，拥有管人、管事、管业务的权利。作为行政领导，其对外仍具有代表权，但对内的管理权则受到了极大的限制。有的法院还列出院长、副院长的权利清单，以约束其利用行政管理权介入、干预审判权。[15](P.156)这些尝试性的举措改革了原内设行政机构的管理权能，提升了法官和检察官在管理中的参与度，真正实现了法官和检察官在管理上的主体地位。

(三)完善司法官遴选委员会机制，真正发挥司法官遴选在司法人员管理中的关键作用

法官、检察官遴选委员会的创设是十八大以来司法改革的一个亮点。社会对遴选委员会在法治国家建设中的作用寄予了很高的期望。如法官和检察官的选任程序更加严谨、科学，并符合司法规律，那么遴选出的司法官也将更加专业、司法能力更强、更能够获得人民群众的信任。司法官遴选程序的相对独立将从制度上保证部分司法行政管理权与司法权的适当分离，从而保证司法人员分类管理能够真正得到实现，保证司法官依法独立行使司法权。

完善司法官遴选委员会制度，应当以问题为导向，而目前存在的问题主要集中于遴选委员会的机构设置、人员组成以及运行程序公开性等方面。

首先，应进一步明确遴选委员会的设置。修订后的《法官法》《检察官法》规定，省、自治区、直辖市应设立法官遴选委员会和检察官遴选委员会，但对机构设置的具体归属及设置方式并没有作出明确规定。在司法改革的探索过程中，遴选委员会的设置大致有三种方式：一是由党委政法委主导设置和管理；二是在人大之下成立一个非常设的委员会；三是独立设置遴选委员会。目前多地普遍采用的是以政法委为统筹的设置模式。从法律的基本逻辑层面分析，如要保证遴选审查的中立性，独立设置遴选委员会是最合理的模式。对此，原最高人民法院司改办何帆撰写了《法官遴选委员会的五个关键词》一文，对遴选委员会的中立性进行了详细的阐述。何帆特别指出，对于“科层制”下的大陆法系国家，“设立一个相对独立、多方参与的委员会，负责司法选任事宜，有利于确保法院依法独立行使审判权”[5]。

在遴选委员会的设置问题上，需妥善处理遴选委员会与党委政法委、人大以及法检两院的关系，保障遴选委员会的中立性和权威性。遴选委员的法律地位决定着遴选程序的司法属性。目前，遴选委员会一般设置在党委政法委，但由于在省级法、检两院均设立遴选委员会办公室以便处理日常的工作，所以党委政法委实际上只能够发挥一些有限的协调作用。实践中，省级法、检两院会从各自的需要出发启动遴选程序、抽选委员、组织审查，因而主导权基本都落实在了省级法、检两院手中。从实际的运作中看，这种操作模式已经与长期以来各自进行的“干部选拔”融为一体，遴选委员会仅发挥了较为有限的审查作用，从而沦为了新的“形式主义”，而这可能是何帆撰写《法官遴选委员会的五个关键词》时没有考虑到的情况。(4)何帆在《法官遴选委员会的五个关键词》一文中指出：“在确定法官遴选委员会的办事机构时，应充分考虑其了解、考察候选人职业操守与业务能力的便利性与专业性，更适宜设在司法机关内部。”

因此，要保证法官、检察官遴选委员会发挥真正的作用，保证遴选委员会的中立性和权威性，笔者认为，应当在国家和省一级设置独立的、中立性的委员会，日常的办公室可以设在中央政法委和省委政法委，主要进行协调和服务工作。这样即可有效防止遴选委员会成为省级法院、检察院的附属，从而避免被旧有的“干部”管理体制架空。

其次，遴选委员会在人员组成上应当处理好专业性与代表广泛性的关系。在改革探索中，一般都由党委组织部门及人大、政法单位的领导任专门委员，同时选取若干法学界的专家任专业委员，从综合政治多元和强化专业性的方向进行了尝试，但各类组成人员在其中的占比问题、组成人员如何产生、具体的工作机制应如何设计，这些影响遴选的重大问题尚处在各地的改革探索当中。

在这些方面，域外国家的做法也存在较大差异。例如，德国联邦司法遴选委员会注重吸收立法、行政部门的代表，其中并不涉及法官和律师的代表，比较注重政治的多元化；而各州的司法遴选委员会则会吸收法官和律师代表，即更注重专业的多元化。美国的密苏里州设立了由专业人士组成的法官遴选委员会，其侧重从专业和业绩角度对代表进行把关，这种做法又被称为“密苏里方案”，被视为美国州法官选任制度的改革方向。[5]

2019年修订的《法官法》《检察官法》规定，法官、检察官在各自遴选委员会组成人员中占比不得少于三分之一(5)参见《法官法》第16条、《检察官法》第16条。，此规定是管理专业化的重大进步。但从目前的调研情况看，全国各省份都没有达到这样的标准，法律对此只作了原则性的规定，对如何选任占比不少于三分之一的法官和检察官代表并未作出明确的规定。因此，笔者认为，明确规定遴选委员会的人员组成比例、各类组成人员的选聘和改选程序以及会议的运行程序，才能够确保充分发挥法官、检察官在管理过程中的主体作用。

再次，遴选委员会的工作应当公开化，以达到“以公开促公正”的目的。遴选委员会的委员应当向社会公开，委员的选任、改选等程序应当在公开的状态下以民主的方式进行。特别是为落实《法官法》《检察官法》关于法官、检察官代表至少占比三分之一以上的规定，在法官、检察官的各自群体中以公开、民主的方式进行代表的举荐和选拔，确保选任的代表能够正确行使代表的权利。参照人民陪审员的产生以及抽选模式，遴选委员会应当建立严格的代表选任制度。遴选过程可以采取类似于听证会的形式进行，并尽可能地公开化。遴选的决策机制应当明确，且决策的结果应当被公开。如以投票的方式进行，则应在投票后当场公布投票的结果，并给予候选人以后续救济的机会和渠道。

自20世纪90年代起，“司法人员分类管理”的模式就已经被提出了，法院和检察院也分别在这方面进行了若干的尝试，如检察院关于主办检察官、主诉检察官进行的改革试点，法院进行的书记员单独职务序列改革等等。虽然改革的成效并不显著，但却为之后的改革积累了一些经验。党的十八大以来司法改革的力度是空前的，也取得了较大的成就，但同时应当看到，改革的目标还未完全实现，改革的道路依然漫长。习近平总书记指出：“我们啃下了不少硬骨头但还有许多硬骨头要啃，我们攻克了不少难关但还有许多难关要攻克，我们决不能停下脚步，决不能有松口气、歇歇脚的想法。”[16]司法人员分类管理的内容非常丰富，如单独职务序列、司法官等级、员额制、各类司法人员的任职交流等等问题，都需要进一步研究和完善。2020年和2021年的中央政法工作会议都提出要在政法领域“全面深化改革”。2021年7月24日在北京召开的政法领域全面深化改革推进会要求，要明确主体办案责任，严格落实“让审理者裁判、由裁判者负责”“谁办案谁负责、谁决定谁负责”，突出法官、检察官办案的主体地位。赋予法官、检察官对司法辅助人员的工作分配权、考核建议权以及一定的人事管理建议权，落实法官、检察官对辅助人员的管理、教育、引导责任。这些改革要求为司法人员分类管理的体制和机制的完善提出了新的课题、明确了新的思路、制定了新的举措。随着司法改革的不断深入，司法人员分类管理会更加科学和规范，更加符合司法运行规律和司法职业特点。