内蒙古终身教育学分银行实践中的困境及障碍

蒿丽萍

(内蒙古广播电视大学，内蒙古 呼和浩特 010011)

“学分银行”是以终身学习理念为指导，模拟或借鉴银行功能及运行机理，通过学分的存储、信贷、转换及兑换等建立的开放式教育教学管理制度。[1]学分银行建设的目标就是构建各级各类教育沟通和衔接机制，通过学习成果认证、积累与转换，实现不同教育类型学习成果的“无缝转换”，推动终身教育体制建设及发展。

学分银行中的学分分为：原始学分，各级各类教育机构赋予学习者未经学分银行认证的学分；标准学分，依据认证标准对原始学分进行认证后存储在学分银行中的学分；认定学分，按照认证与转换标准转换的目标教育机构的学分。[2]当学分银行中存储的学分达到一定数量后，学习者即可申请进行学分认证和转换，兑换成所需的学历证书或文凭。

受传统教育管理体制的束缚，我国尚未形成完善的现代国民教育体系，普通教育和职业教育缺乏有效沟通渠道，层次不同的教育纵向衔接不够顺畅，学分银行制度研究多数还是停留在理论研究层面，学分银行实践举步艰难。研究分析我国及内蒙古学分银行构建和实践中存在的困境及问题，寻求提升学分银行实践有效性突破路径及策略，对推动学分银行制度发展具有重要作用。

一、国内外学分银行实践经验对内蒙古学分银行建设及实践的启示

多年来，国内外学者致力于学分银行的理论研究及实践,形成了诸多成熟且具有代表性的“学分银行”体系和制度，国外最具代表性的是美国学分衔接和转移系统、欧洲学分转换系统、韩国终身教育学分累积制度等，人们常说学分银行最早发迹于美国，发展于欧洲，鼎盛于韩国。

近年来，党中央、国务院高度重视学分银行建设，多次提出“构建学分银行”“实现不同教育类型学习成果的学分互认和衔接”“搭建终身学习‘立交桥’”等。教育部围绕构建终身学习“立交桥”和学分银行等立项开展了多项课题研究与实践，国家开放大学2012 年6月承担了教育部“国家继续教育学习成果认证、积累与转换制度的研究与实践”课题研究，进行了国家学分银行顶层设计，探索和实践学习成果框架及其标准体系的技术路径。国家开放大学学分银行面向全社会提供各种不同类型学习成果认证、积累与转换服务，是国家继续教育学习成果认证、积累与转换制度的主要执行主体。[3]

自2012年以来，上海、天津、北京、福建等地成立了区域终身教育学分银行，[4]他们的成功经验为内蒙古终身教育学分银行的构建提供可借鉴的实践经验。内蒙古学分银行是面向内蒙古地区各级各类教育在籍学生和全体社会成员，以学分认定、累积和转换为主要功能的学分管理服务机构，整合内蒙古广播电视大学、普通高等院校网络学院、普通高职，同时融入社区学院、老年大学以及职业技能培训机构等, 在理论研究的基础上进行实践操作，在实践中不断完善学习成果认证、积累与转换标准。

研究和实践表明，我国的学分银行分为学校、区域和国家三个层面。无论哪个层面的学分银行，都必须从国家层面进行顶层设计并推动实施，必须密切关注认证基准框架的搭建、认证服务体系的建设以及政策的推动与引导。目前学分银行建设实践中亟待解决的问题：我国究竟需要建设什么样的“学分银行”？如何进行技术操作？如何通过“学分银行”进行优质课程学习？深层次研究分析障碍问题，寻求提升学分银行有效性突破路径。[5]

二、学分银行构建原则及意义

我国是一个多民族、多生态环境和多元文化的国家，各地社会经济发展不平衡，造成了高等教育资源配置的不平衡和事实上的教育不公平。内蒙古地处我国北部边疆，受自然环境、经济社会发展以及我国高等教育资源配置的影响，高等教育质量与发达地区存在较大差距, 很难满足多元化学习需求，优质教学资源共享和学分互认平台具有教育资源配置功能，亟待构建囊括所有教育类型学习成果互认及转换的学分银行。

(一)学分银行及标准体系构建原则

1.政府主导，社会参与。建设学分银行是惠及全体公民的教育改革，学分银行是全民学习、终身学习社会的公共教育服务平台。各级政府必须认识到学分银行的建设关系到终身教育体系以及学习型社会的构建，科学合理的政府行为和政策制度是学分银行发展的基础。国家及各级政府应制定适合我国国情的学分银行政策法规，指导和支持学分银行建设和实践，通过政策引导，确保学分银行的有序推进。另外，各级政府必须动员全社会参与学分银行标准体系的制定和优质学习资源建设，动员各高等院校、行业企业、广大学习者和社会培训机构积极支持和实践，吸引更多的教育培训机构加入联盟，实现学分银行设定的功能。

2.以人为本，服务社会。牢固树立管理就是服务的理念，不断改进和完善功能与服务，为各行各业提供丰富多彩的定制服务，同时为政府提供优质的教育咨询服务，将学分银行建设成为沟通和衔接不同教育类型的“立交桥”，促进终身教育体系的构建和学习型社会建设。[6]

3.统筹兼顾，因地制宜，分步实施。学分银行建设及实践必须考虑国家及地区社会文化现状和历史传统，要以学习者为中心，以需求为导向，搞好长远发展规划和顶层制度设计，结合当地实际制定科学客观的认证及转换标准，提高学分银行标准体系的实效性和针对性。学分银行实施要因地制宜、先易后难、需求推动、资源共享、有序推进，积累经验后再逐步扩展到整个终身教育体系，将各类学习成果纳入学分银行。

4.学习成果认证与转换标准操作要简单易行。强化全员质量意识和全过程质量意识，建立起学分银行的社会公信力，必须本着“科学性及简约性，完整性及循序渐进性,主观性与客观性,适应性及可操作性，发展性与阶段性”相统一的原则，科学合理制定学习成果认证标准，确保学习成果转换的顺利实施。

(二)构建学分银行的意义

1.推进终身教育体系和学习型社会建设。构建学分银行对国家及政府、教育及培训机构以及学习者个体来说都非常重要。对国家或各级政府来说，构建学分银行将促进终身教育体系和学习型社会建设，搭建终身学习“立交桥”，通过学习成果沟通、衔接及转换机制，将学校教育和校外教育、正规教育与非正规教育纳入国家综合教育体系，使教育公平落到实处；对高校及职业院校来说，学分银行突破传统教育专业课程体系的范畴，推进高等教育资源共享，为各种教育类型、教育机构的融合沟通和各层次教育学分互认和沟通衔接提供平台，推进教育教学改革，提高教育教学质量；对行业企业及社会培训机构来说，拓展了培训机构的服务范围，促进非学历培训证书与学历教育学习成果之间沟通与衔接，培训机构的培训成果及资源得到社会认可，促进培训机构及其资源品质的提升；对学习者个体来说，可以根据自身条件和需求，自主选择学习内容，安排学习时间与进度，形成适合自身全面发展的知识结构和能力体系。

2.提高教育教学质量，促进教育资源共享。学分互认建立在统一教育教学质量标准基础上，打通各级各类教育壁垒，改革教育教学内容及课程体系，对纳入“学分银行”体系的教育机构的人才培养方案、专业及课程教学目标、教学资源及师资配置等提出了高标准的要求，督促非正规高等教育机构不断提高教育教学质量，为普通教育人才向技能型、应用型和复合型人才转变提供便利渠道。通过学分银行信息服务平台，使人力资源开发与服务部门更方便、更全面、更快捷地了解学习者的学习需求，开发、推送和共享优质的教育资源。

3.激发全民学习积极性，推动教育公平的实现。学分银行建立起沟通职前教育与职后教育、学历教育与非学历教育、正规教育与非正规教育、普通教育与职业教育的“立交桥”，满足学习者多样化、个性化学习需求和多元化发展需求，学习者可以根据自己的学习基础、学习意愿、学习兴趣进行“选择性”学习。特别是对成人学习者来说，有效解决工学矛盾，拓宽了学习途径和选择渠道。学分银行实现了从封闭型教育向开放型教育的转变，推动开放的学习体系建设，激励和调动全民继续学习、终身学习的积极性，[7]极大地促进教育公平的实现。

4.促进各类教育的沟通和衔接，实现不同类型学习成果的互认和衔接。学分银行打破了我国传统教育教学模式，将正规教育、非正规教育以及各级行业证书进行有效衔接，为各级各类教育机构提供了学分互认平台以及沟通、交流、合作的渠道，使学习者能够通过连续或间断的学习获得各级各类教育学习成果，并将学习成果转换为所需的学历或资格证书，通过承认社会成员岗位培训及生活经验等，提升教育对社会经济的服务能力。通过加强学分银行信息服务平台建设，为学习者、教育机构、认证机构、用人单位等部门提供学习成果信息服务，增加学习成果透明度，促进学习成果的认证、积累与转换。

三、内蒙古学习成果认证及转换标准体系构成

(一)认证标准

认证标准包括：

1.资格标准及机构认证标准。资格标准是依据国家学历教育及职业资格证书体系，对各类教育资格的整合、规范，建立的统一资格框架。资格标准内容包括：资格名称、等级、类别、所属领域、颁证机构、学分、学时、资格认证起止日期等等。机构认证标准是参与学习成果认证与转换的教育机构名录以及层次、级别等信息，在学分银行中用于对等互认和学分折算。

2.认证单元标准。依据我国已有的学历教育、职业资格证书及培训证书、无定式学习等学习成果，按照学分银行互认联盟签署的学习成果转换意向，按照知识、技能和能力等维度对学习成果进行梳理、拆分形成的认证单元标准。[8]

3.专业标准及课程学分认证标准。专业认证标准用于标识学习者认证的专业以及申请认证课程所属的专业，专业标准规定了专业层次、课程模块、课程学分及最低毕业学分等。课程学分认证标准是标准体系中衡量课程学分价值及学分折算方法，课程认证标准分为三类。一是，学历教育课程学分认证标准。主要内容包括课程所属专业及学历层次、课程类型、认证单元教学目标、学时及总学时、教学内容及课程考核标准以及与本课程进行学分替代的普通高校课程目录及学分折算标准。[9]由于不同教育类型，甚至同类教育不同教育机构的课程标准、教材选择、质量标准及学分设定都存在很大的差异，制定课程学分标准时需认真研究这些差异。二是，职业资格及培训证书学分认证标准。它是确定培训成果与学历教育标准课程的认证关系，通过本标准将学习者培训证书认定为某层次某专业学历教育专业标准课程及标准学分，存入学分银行，需要时转换为相应的学历教育课程学分。三是，无定式学习成果认证标准。进行此类成果认证时，必须提供学习成果证明以及相应的佐证材料，证明其真实性、价值及效果，经学分银行委员会认可和评估后，转换成标准课程及学分。

(二)转换标准

通过转换标准将学生存储在学分银行中的标准课程及学分转换为目标教育机构对应的课程及学分。课程及学分的转换，学分银行中标准课程及标准学分与目标教育机构的课程及学分的对应关系和折算方法；资格证书转换，学分银行标准课程与资格证书对应关系，通常由学分银行中的学科专家依据标准课程教学大纲和资格证书考核大纲进行制定，有时也可以通过证书颁发机构与学分银行签订转换协议来制定；学分转换，学分银行中积累的标准学分与目标教育机构学历对应关系。

四、内蒙古学分银行实践中的困境及障碍

内蒙古学分银行仍处于初级研究和发展阶段,实践中存在诸多困境及障碍，严重阻碍着学分银行制度的实践及发展，具体体现在以下几方面：

(一)顶层设计不完善，缺乏统一的学分认证转换标准

学分银行是教育管理制度的深化改革，其目的是实现各级各类教育资源的沟通与衔接，是一个复杂的系统工程，需要政府的主导、协调、支持与助推，更需要全社会参与。尽管国家出台了一系列有关学分银行建设及实践的政策文件，但迄今为止国家层面的关于如何建立学分银行制度、如何进行组织框架建设等尚无明确的指导性政策规定，没有出台权威性和强制性的法规制度，缺乏相应的管理职能机构及机制，许多关于学分银行运行的制度体系仍停留在理论研究层面，政策支持力度不够。各级政府很少划拨专项经费用于学分银行制度建设和推进，学分银行制度实施过程中政府对高校及其他教育机构利益补偿没有明确规定；缺失统一的学分认证及转换标准体系，目前我国尚未制定具有指导作用的全国统一的能够实现各级各类学习成果互认的国家资格框架，学习成果互认缺乏共同参照系，学术及研究型学历教育学习成果、职业技能型学历教育学习成果、非学历教育与培训学习成果的积累与转换难以实现。

(二)学分认证机构的独立性与学分银行实施的公信力受到质疑

由于开放大学具有覆盖全国、遍布城乡的统筹规划、分级管理、分工协作的办学体系，先进的信息技术和网络平台及超强的资源整合能力等优势，使得目前各地区学分银行管理中心均设在国家开放大学分部，但由于宣传不到位，开放大学体系在学分银行实施中的优势并没有得到充分发挥。另外，学分银行管理中心权力有限，服务意识不强，业务范围、工作流程和审核标准较为模糊，许多高校及教育培训机构对学习成果积累与转换的认识及其重视程度尚不到位，公众对学分银行的认识还处于初级阶段，导致学分银行业务开展并不乐观。目前学分银行主要针对的是当地开放大学、普通高等院校继续教育学院、职业学院、社会培训机构等，为学分银行提供课程的也主要是这些教育机构，他们的教学目标、教学资源、师资配置、教学质量能否达到普通高校水平，受到社会大众的质疑，直接影响社会成员参加学习成果认证与转换的积极性，也影响着加盟学分银行教育机构的积极性，真正实现各级各类教育学习成果“通存通兑”任重道远。

(三)传统教育体制阻碍学分银行的实施

学分银行是一个开放的服务系统，需要整个教育体系的参与和支持。由于我国传统教育体系中高度集中的管理体制，导致各级各类教育系统相对割裂与封闭，各级各类教育机构的融合与沟通机制不畅通，很难做到将优质课程和优秀教师放到学分银行的平台上让学生自由选择和全社会共享，严重阻碍着学分银行运行；再就是评价机制问题，传统教育主要评价学习者学科知识的掌握，而“学分银行”属于无门槛学习成果认证，接纳各类学习成果的认证和转换，对学习成果的评判标准多元化且客观化，既有对学科知识的评价，也有对技能和能力的评价。

(四)对学分银行缺乏深层次研究

近年来，我国教育学家关于学分银行进行了大量的研究，主要集中在理论研究层面，缺乏如何利用理论研究成果指导工作实践研究，缺乏使精品课程及优质资源得到共享，满足学习者多样化学习需求，使学习成果的认证及转换得到广泛应用的研究；如何将传统教学模式向现代教育模式转变，适应教育教学改革及信息技术发展的需求，使信息技术及教育教学深度融合；对如何建立包容不同教育类型学习成果在内的标准体系缺乏深层次研究；学分银行与学分制的关系，什么样的学分可累积进入学分银行等等。

(五)学分认证及累积能力不足，学分转换需求不够

学分银行体系构建的目的是实现各级各类教育的沟通与衔接。从目前学分银行的运行来看，一是，学分银行运行中对非正规非正式学习成果认证能力严重不足，学分转换需求也不高，学分转换并未达到预期效果。二是，学分转换需求不足，各区域虽然在资源共享、跨校选课、合作办学上积极尝试，但由于我国严格的入学考试制度和学籍管理制度使得学生流动性很小，普通高校在校生基本没有其他教育经历，只有很少一部分学生在校期间获得某职业资格证书，使得普通高等教育与其他教育间学分转换需求不高。三是，教育机构和学习者对学分银行认识不多、需求不大，即使有学分转换需求也直接在所属高校进行，很少通过学分银行来进行学分转换。

(六)学分制管理机制亟待完善

学分银行运行的前提是完全学分制管理。目前，教育部对高等院校实施的大多是学年学分制管理，终身教育学分制尚未真正实现，直接影响学习成果的互认与转换进程。另外，学分银行构建过程中存在学分标准不统一乱象，不同教育类型教育机构“各自为营”，没有设定统一标准，教学计划、培养目标与培养层次存在差异，学分设置及质量标准也不规范，即使同一学校不同专业课程学分、学时和质量也不等值，给学分互认、课程互选、教学大纲编排等带来难度。[10]

(七)主体多元化，加大了管理难度

内蒙古学分银行属于区域性学分银行，主体涉及各级教育行政部门、普通高校及职业教育机构、行业组织及培训机构等，虽然学分银行通过联盟将所有主体联系在一起形成联盟体，但是由于尚未构建完备且科学的学分银行运行体制和机制，缺乏内部制度管理与外部质量监督的结合，缺乏职责清晰、结构合理的组织管理体系，缺乏学分银行运行各环节、步骤、事项等规章制度，没有以制度形式规定认证标准、审定机构和颁发机构的组成及职责等，协调如此庞大复杂的系统是学分银行构建与实施的难题，随着加盟学分银行合作学校或机构的增加，管理难度会越来越大。

(八)“互联网+”与学分银行建设融合不够

学分银行需要网络及信息技术支持，需要庞大的数据库以及处理速度效率极高极快的操作系统。目前信息技术与教育深度融合还不足以支撑学分银行运行需求，已搭建的学分银行服务平台功能有限，没有真正实现学分的“通存通兑”。

学分银行制度是对现有教育管理体系的改革和重构，会触及各级各类教育机构的既有边界开放和互融互通，无论国家学分银行还是区域性学分银行都需要政府主导下的探索和试点，在实践中不断总结经验和寻求突破路径。首先，完善顶层设计，加快学分银行组织体系及管理机制建设。依法制定相关政策法规，成立管理和执行机构，负责和统筹学习成果认证制度的运作。其次，制定适合我国现代教育体系统一的资格等级框架，为各级各类教育机构学习成果互认及转换提供统一的衡量标准及质量评定基准，实现各级各类教育机构间学分的衔接与互认。第三，分步骤、分批次、分地区实施,使学分银行的发展逐步走向成熟，逐步实施学分银行学分的互认和通兑。