教育惩戒权的立法现状与未来展望——兼评《中小学教育惩戒规则（试行）》

邱康乐

（宁波幼儿师范高等专科学校 党委办公室/校长办公室/审计办公室，浙江 宁波 315336）

教育惩戒，一直是中小学管理中热议的话题，同时也是教育学、法学以及社会学等多学科共同关注的问题。2020 年12 月23 日，教育部公布了《中小学教育惩戒规则（试行）》（以下称《规则》）。《规则》全文共20 条，对教育惩戒的概念、适用范围、申诉制度、救济途径等方面作出了规定。《规则》的颁布实施，一方面从国家立法层面首次赋予了中小学教师惩戒的权利，具有划时代的意义。另一方面，根据《规则》有关规定并结合中小学教育惩戒中面临的实际问题开展研究就显得更加重要，可以帮助地方政府制定实施细则，指导中小学校依法制定校纪校规，指导教师合法实施教育惩戒，从而在实践中不断完善教育惩戒制度。

一、《规则》颁布的积极意义

（一）从国家层面首次赋予了教师惩戒权

2018 年6 月，中共中央、国务院发布《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》，提出“明确教师教育惩戒权”。同时，明确教育惩戒权也是《教师法》修改的其中一项内容。虽然，《教育法》《教师法》《未成年人保护法》等被认为是中小学教师有惩戒权的法律渊源，但《规则》的发布，仍然是在国家层面第一次明确教师享有惩戒权，因此可以说是一大进步和突破。但是，本次立法并没有从法律的角度规定惩戒权，而是以教育部部门规章的方式，以规则来规定惩戒权，避免了法律的抽象性，更多地聚焦于可操作性和实践性，对中小学一线教师实施教育惩戒有较强的指导意义。

（二）从执行层面明确了教师实施惩戒的权责

《规则》基本涵盖教育惩戒行使的诸多方面，包括概念界定、适用范围、实施原则、惩戒措施、禁止性情形、权利救济、监督指导等。在《征求意见稿》的基础上，《规则》在第7条进一步明确可以实施教育惩戒的六种具体情形。对教师惩戒行为区分为一般惩戒、较重惩戒和严重惩戒，也符合过罚适当的原则。在《规则》第12 条，也对教师在实施教育惩戒过程中的禁止性行为给予了明确规定，在赋权的同时也防止了惩戒权滥用给学生身心造成的影响，在规范教师言行的同时也起到了保护作用。

（三）从监督层面明确了权利救济的途径

首先，从权利救济主体上说，中小学生大多是未成年人，属于限制民事行为能力人或无民事行为能力人，因此，《规则》中规定的权利救济的申请人可以是学生或家长；其次，从权利救济履行时间来区分，分为事前和事后的救济。第14 条规定在接受惩戒前，学生有陈述和申辩的权利，学生或家长有申请听证的权利。第17 条和第18 条分别规定在接受惩戒后，学生及其家长仍然可以向学校提起申诉，如对申诉处理决定不服的，可以申请复核，或者依法提起行政复议、行政诉讼。从行政管理角度出发，学校在教育惩戒中处于管理的强势一方，基层学校对《规则》精神的理解也会有一定偏差，校纪校规也无法做到面面俱到。因此，明确学生和家长的救济权利显得非常有价值。

二、《规则》仍待解决的几个问题

（一）《规则》是否与《立法法》的精神相违背

《立法法》第8 条“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律”。《规则》在性质上属于教育部部门规章，属于《教育法》《教师法》等法律的下位规章。但《规则》第10 条“对有严重不良行为的学生，学校可以按照法定程序，配合家长、有关部门将其转入专门学校教育矫治”。教育矫治是指对原劳动教养对象进行的一种帮扶和矫正行为，在一定程度上具有限制公民人身自由的功能。追溯立法者的立法意图，如果此处的教育矫治作缩小解释则应理解为针对有严重不良行为学生实施转入专门学校的一种措施。

根据《关于加强专门学校建设和专门教育工作的意见》精神，结合《预防未成年人犯罪法》修订草案中提出的“国家加强‘专门学校’建设，对有严重不良行为的未成年人进行专门教育”，专门教育将是国家教育体系的组成部分，专门学校也是对未达刑事责任年龄罪错未成年人采取分级矫正管理的场所。换言之，如果通过《预防未成年人犯罪法》将“专门学校”合法化是符合《立法法》的，但《规则》早于《预防未成年人犯罪法》，其合法性存在瑕疵，第10 条规定与《立法法》第8 条精神相抵触。

（二）教育惩戒权的合法性问题需要进一步明确

《征求意见稿》第4 条第二款“教育行政部门、学校应当支持教师正当行使教育惩戒权，制止有害于学生或者侵犯学生合法权益的言行”。明确指出，教师享有教育惩戒权，在2020 年公布的试行《规则》中并未提及教师享有如上的权力。这一点尤为重要，也就是说当前的规范性法律文件，依旧没有明确规定教师享有“惩戒权”，或者说教育行政部门刻意回避了使用惩戒权的类似表述。这表明，官方对惩戒权的权力来源、权力性质和权力界定仍然有争议。但据行政管理以及行政法“法无授权即为无效”的论点，如果没有法律的赋权，惩戒权的合法性仍有待商榷。因此，比较遗憾的是，《规则》并没有解决这一根本性问题。

（三）如何区分情节较重或较轻

《规则》第7 条规定了六种可以实施教育惩戒的具体情况，在第8 条、第9 条和第10条又进一步规定了教师对违纪违规情节轻微、情节较重和情节严重学生分别可以实施的教育惩戒。按照立法逻辑，教师在实施惩戒行为时应该根据第7 条的情形来判断学生违规行为的严重性。但是，在实践中，要做到准确区分情节的严重性，对一线教师来说具有一定的难度。另外，第7 条中的六种情形相互之间也存在严重性的差异性。比如，第一款规定的故意不完成教学任务或者不服从教育、管理的危害性就要小于打骂同学、教师，或者吸烟、饮酒等行为。另外，《征求意见稿》和《规则》在上述几条中表述有了变化。《规则》在情节较重惩戒中删除了要求家长到校陪读的规定，在严重惩戒中删除了改变教育环境或者限期转学以及学校校规规定的其他适当措施的规定。

（四）实践操作环节需要加强指导

《规则》第5 条第一款规定：“学校应当结合本校学生特点，依法制定、完善校规校纪，明确学生行为规范，健全实施教育惩戒的具体情形和规则。”这一规定对基层学校提出了较高的要求，对其依法治校、依法治教的能力提出了新要求。各地教育行政部门、学校在如何理解《规则》方面多少存在一定的差异，因此，需要在实践环节给予更多的指导。

三、对教师惩戒权发展的未来展望

（一）强化教育惩戒立法

《规则》虽然从部门规章的角度对教育惩戒给予了明确规定，但从立法层面，教育惩戒权仍处于合法性真空的状况，要进一步保障教师的惩戒权就应在《规则》的上位法，特别是《教师法》《义务教育法》中将教育惩戒权合法化。同时，在《侵权行为法》《未成年人保护法》等修订过程中，也应该适当地加入未成年学生的合法权利维护，以及教师在无过错情况下实施教育惩戒不承担法律责任等条款[1]。

加强对《规则》有关条款和内容的解读。缺乏对教育惩戒相关法律概念的正式解释一直是教育惩戒和体罚边界存在模糊的重要原因[2]。特别是本次《规则》中提到的一些比较新的概念，如课后教导、予以训导、予以训诫等都需要在实践中加以应用，并通过实践进一步反馈意见，为科学立法提供合理建议，使得《规则》中的惩戒方式能够更具可操作性。

对因严重违规而进入“专门学校”受教育的学生也要加强关怀和帮助，以达到“惩前毖后、治病救人”的目的。

（二）借鉴西方国家成熟做法，不断细化教育惩戒的规则

惩戒规则制定方面，可以借鉴韩国经验，通过细化规则规范教育惩戒行为。如韩国教育人力资源部在《学校生活规定预示案》中对实施惩戒的戒尺的长度和厚度的明确规定，并规定了对男女生用戒尺惩戒的具体次数，量化的数据强化了教育惩戒行为的实际操作性[3]。同样对鞭笞等惩戒行为次数的规定在新加坡的立法中也可以找到，如在新加坡，以鞭打为例，立法就对鞭打适用的年龄段和性别、鞭打的次数、受罚部位等进行了详细规定。

惩戒执行方面，可以借鉴新加坡经验，以制度限制惩戒权的滥用。2007 年，新加坡教育部就制定了《处理学生纪律问题的指导原则》（以下称《指导原则》），经过将近十五年的实践，新加坡的学校逐渐形成了较为完备的教育惩戒体系以及学生管理体制。《指导原则》规定学校应成立由训育主任、副校长和负责辅导的老师组成的纪律委员会，其主要职责是细化惩戒政策，为学校制定惩戒管理制度，其专业性保证了新加坡各学校在校纪校规的制定方面都非常全面和细致[4]。同时，对何种情况可以执行何种惩戒包括接受惩戒的年龄范围、惩戒执行的进行了明确规定，包括规定只有校长或者受校长委托的训育主任才可以执行鞭刑，严格控制了教师的自由裁量权。《规则》第5 条也提出学校应依法完善校纪校规，健全实施惩戒的具体情形和规则。该条文将制定惩戒规则和实施惩戒的自由裁量权都下放给了学校，这对学校来说既是权力也是责任，因此，如何合法科学地编制惩戒规则就成为基层学校的重要任务。

在权利救济方面，可以借鉴美国经验，完善权利救济手段，保障程序正义和师生合法权益。美国教师惩戒权在制定和行使中明确了程序正当原则和合理惩戒原则，着重对涉及剥夺学生的自由、财产、荣誉等基本权利要求遵循合法程序以及符合惩戒合理的要求[5]。《规则》第6 条和第17 条分别规定了学校应当建立校规校纪执行委员会和学生申诉委员会，主要围绕执行和监督两方面对学生的合法权益保护给予了规定，但对于教师因不当惩戒给予处分是否具有申诉或申辩的权利并没有明确规定，因此，出于对教师权益保护的角度，应该在立法方面作进一步明确，保证教育惩戒权能够真正落地，并受到合法的制约和保护。

（三）加强培训，不断强化教师法治素养

教师是教育惩戒行使的主体，教育惩戒也是教师专业能力的一部分。一是不断提升教师行使教育惩戒的能力。正确理解教育惩戒规则是正确行使惩戒权的前提，比如英国中小学校会通过正式学习和非正式学习的方式提升教师实施教育惩戒的能力，并通过各种线上线下的培训更新专业知识[6]。二是在教师培训中开展法治教育培训，围绕《教师法》《未成年人保护法》以及《规则》等内容开展学习，不断提升教师的法治素养和法治意识。同时，在校本培训中，加强对校纪校规的学习和宣传，让教师更好地掌握合规与违规之间的尺度和差别，鼓励教师在合法范围内行使惩戒权，支持教师合理惩戒。