我国藏药植物资源立法保护研究

◇扎西旺姆 王允武

一、问题的提出

习近平总书记在中央第七次西藏工作座谈会中提出“保护好青藏高原生态就是对中华民族生存和发展最大贡献”①习近平：《全面贯彻新时代党的治藏方略、建设团结富裕文明和谐美丽的社会主义现代化新西藏》，《中国民族》2020 年第8 期。。习近平总书记在考察西藏时再次强调把青藏高原打造成全国乃至国际的生态文明高地，将良好生态环境转化为普惠人民群众的民生福祉。十八届四中全会出台的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》标志着生态文明建设整体纳入全面推进依法治国框架中，并对生态文明法治建设提出了基本要求。党的十八届五中全会提出的创新、协调、绿色、开放、共享五大新发展理念，实现了发展理念的重大变革，将生态文明建设提高至国家战略高度。“生态文明”写入宪法，进一步明确了生态文明法治化的发展路线。党的十九届五中全会指出，我国已转向高质量发展阶段，生态环保任重而道远，提出要广泛形成绿色生产生活方式，美丽中国建设目标基本实现的的远景目标规划。《中医药发展战略规划纲要（2016—2030 年）》中提出要不断提升中医药法律地位，促进中西医结合，发挥中医药在包括生态文明等社会各项事业发展中的独特作用。

藏医药产业是民族特色产业，发展藏医药产业是民族地区脱贫致富的重要途径。作为民族地区特色产业的原材料，同时也是青藏高原地区生物多样性的重要构成元素，藏药植物资源保护不仅有益于青藏高原地区绿色产业发展，也是我国生物多样性保护及生态文明建设的应有之义。

二、藏药植物资源立法保护的现实意义

藏药具有原料的遗传资源性，理论与工艺的传统知识性和当代加工的创新性三大特性。正是这三大特性，决定了开展藏药植物资源立法保护应区别于一般资源保护。

（一）藏药原料的遗传资源性能够维系青藏高原地区生物多样性

植物资源有着调节区域气候、防止水土流失的作用，与其所生长的青藏高原的环境具有相互依存的关系。反之，加强藏药植物资源的保护，维护本地区生物多样性和生物安全，亦能够保护青藏高原地区生态系统的稳定和协调。

随着工业化社会的到来，人类从单纯地利用自然界资源到大刀阔斧地改造自然界，自然界相对独立、自成一体的系统不断受到人为因素的干涉和破坏。资本主义工业大生产追求剩余价值为目标的异化生产开启了对自然的掠夺式开发，生物安全问题也随之而来。据论证，物种多样性几乎能使植物群落的生产力和碳储量翻倍①米湘成、冯刚、张健、胡义波、朱丽、马克平：《中国生物多样性科学研究进展评述》，《中国科学院院刊》2021 年第4 期。。我国作为生物多样性的“摇篮”，许多生物群系的起源都与青藏高原及周边地区的隆升、东亚季风的形成及西部地区干旱化等密切相关。由此可见，青藏高原生态环境及该地区生物多样性影响着全国生态系统功能。其中原料的遗传资源性决定了作为青藏高原独特资源的藏药植物资源，是我国生物多样性的重要组成部分，对其进行有效保护能够维系高原生态平衡。同时，青藏高原生物多样性的维持能够提供药用植物可持续生长的生存环境。由于藏药植物资源的生长对环境条件要求极高，因此，良好的生态环境是维持植物药用资源可持续生长的重要基础条件，也正是由于生长环境的纯净和低污染，使得藏药植物资源具有药效高、绿色环保的特点。

（二）藏药加工的创新性促使青藏高原地区藏医药绿色产业不断发展

传统藏药资源的采摘、炮制工艺等仅仅能够满足当时历史阶段的社会需求。随着对动植物等天然药材价值的进一步挖掘，近年来民族医药得到快速发展。市场的拓展对优良药材的需求也不断增加。藏药中所使用的动物资源，现大多都是稀有的野生动物，药用的需求与稀有动物的保护这对矛盾限制了动物资源的药用量。因此，随着矿物、动物资源使用的逐步减少，同时也因植物资源具有再生性、高药效性以及青藏高原特有性等特点，藏药植物资源的重要性不断提高。藏药植物资源是藏医药学持续生存和发展的基础条件，必须重视和加强对藏药资源的保护力度，从而藏药及其藏医药体系才能依靠持续不断的自然资源储备得到发展和进步。然而藏药植物资源生长周期长、品种稀缺等特性使得藏药产业发展过程中出现了资源过度采摘、不当采摘等问题。这些问题导致生态环境本就相对脆弱的青藏高原，加剧了藏药材的减产。处理好藏药植物资源保护和藏药产业绿色发展的关系，是整个青藏高原地区环境与经济可持续发展的缩影，对这一地区生态系统维护、转变资源型经济向绿色经济发展有着示范引领作用。发展藏医药，对促进青藏高原特色农业发展和农民财富增收，改变牧民单纯依靠畜牧业的格局，提高牧民退耕还林、退耕还草的积极性，具有重要意义。此外，开发藏药植物资源种植栽培，能够促进产业多元化发展，也在一定程度上保护了青藏高原的生态环境，实现资源有效开发、高效利用。

（三）保护藏医药理论和工艺对民族药学发展有重要的影响力

藏药的传承和发展离不开藏药遗传资源和传统知识。前者是物质基础，后者是非物质基础。《中医药发展战略规划纲要(2016—2030 年)》提到，一方面中医药作为我国独特的卫生资源是我国具有潜力的经济资源、科技资源、文化资源和生态资源；另一方面又面临着资源不足和服务领域逐步萎缩的情况。藏医药文化一直是中华民族文化重要的组成部分，藏药长期服务于各族人民，服务于社会民生事业。如果不通过法律手段加强对藏药传统知识的保护，一些珍贵的遗传资源和医药资源将会消亡，损害到国家医药产业的经济利益。藏药传统知识离不开藏民族传统文化环境，随着医药事业的发展，有的藏药传统知识有可能被现代医药科学技术所替代，一旦被替代，该部分藏药传统知识将面临被现代医药边缘化的危险。

作为中药的组成部分，民族医药的发展促进中医药整体发展，丰富我国传统医药学，促进中医药多元化地发展。随着我国各族人民不断的交往交流交融，藏医药文化服务辐射范围也不断向全国扩大，藏医药文化也不断被更多人了解。加强藏药遗传资源和传统知识的保护和可持续利用开发，对于我国其他民族药学的发展具有强大的借鉴意义和影响力。

三、我国藏药植物资源保护立法现状及问题

（一）我国藏药植物资源保护立法现状

1.我国药用植物资源保护立法现状。

我国环境资源保护法律体系中，《中华人民共和国环境保护法》确立了可持续发展、合理开发资源、生物多样性保护等原则性规定，鼓励生物科技在环境资源保护中的应用和发展。我国确立了生态保护补偿制度和生态保护红线制度。生态保护红线这一概念引入环境法的规定中，不仅对资源开发和保护产生强大震慑力，而且有利于把握资源开发和利用的底线，提升和发挥自然资源的持续繁衍能力，保证资源开发利用型产业的可持续发展。

此外，藏药植物资源主要涉及野生植物以及其栖息地保护方面，所以涉及藏药植物资源保护的规定也分散在各类环境保护单行法中。《中华人民共和国森林法》要求对公益林和商品林实行分类经营管理，鼓励以药材为主要产品的商品林的发展。《中华人民共和国草原法》规定在濒危野生动植物区，生态功能重要和具有科研价值、经济价值的草原地区设立自然保护区进行保护管理。《中华人民共和国野生植物保护条例》确立了对包括药用野生植物资源在内的野生植物资源实行加强保护、积极发展、合理利用的保护方针，提出了野生植物资源就地保护和迁地保护相结合、科学保护的保护理念，确立了对野生植物划分等级的管理制度。此外，《中华人民共和国自然保护区条例》加强了野生资源及其栖息地的保护，严格规定了外国人进入地方级、国家级自然保护区的事先审批制度，对我国生物多样性保护和遗传资源保护具有重大意义。

针对药用资源具有巨大的经济价值和稀缺性，我国也专门出台了《野生药材资源保护管理条例》，对国家重点保护的野生药材物种作出了分级管理的规定。同时，规定国家重点保护野生药材物种名录，对三级野生药材进行禁止、限制采猎和收购，对于限制采猎和出口的物种实行许可证制度。建立国家或地方野生药材资源保护区，控制保护区内的科研、教学和旅游等活动。《野生药材资源保护管理条例》对我国包含藏药在内的传统医药资源的保护起到了重要作用，有效地促进了资源的可持续利用和发展。

值得特别指出的是，近几年来我国在遗传资源保护方面取得了突出进步。以往我国的药用植物遗传资源一直缺乏法律保护。随着国家对生物安全的重视提升以及国际间相关合作的加深，2020年10 月《中华人民共和国生物安全法》应运而生。该法第六章专门指出国家享有我国生物遗传资源主权，对其采集、保藏、利用、对外提供等活动进行管理和监督，保障生物遗传资源安全。该法还确立境外获取和利用我国生物资源、开展相关国际合作事先批准制度。该法第八章就建设生物安全国家战略资源平台、建立共享利用机制进行了规定。从国家层面加强生物资源的安全保护，有利于在加强保护包括藏药在内的药用资源前提下，科学合理地对药用资源循环开发利用，同时也兼顾了我国生物多样性保障和资源产业开发。

2.我国藏药植物资源保护地方立法实践。

由于藏药资源主要集中于青藏高原地区，在此仅就藏药资源的主要分布地四川、云南、西藏、甘肃、青海五省区的地方立法进行讨论。在野生药用资源保护方面，地方立法可按照立法机关的等级大致分为省（自治区）级和市县级。而按照保护对象进行区分，大致可分为环境保护综合立法、野生资源保护立法、野生资源生境保护立法等。

为更好地落实《环境保护法》，也为了更好地开展本行政区域内的环境保护工作，五省区都制定了环境保护综合性条例。除地区的环境保护条例外，生态文明综合性立法工作开始进行，如《青海省生态文明建设促进条例》于2015 年颁布实施，西藏自治区出台的《西藏自治区国家生态文明高地建设条例》也于2021 年5 月生效。五省区辖区内的地方立法机关也积极发挥地方立法权，在生态文明建设和环境保护方面开展生态立法活动。其中包括生态环境保护综合性条例、草原资源和野生植物资源保护类条例。在医药资源保护立法方面，先后出台了《阿坝藏族羌族自治州野生中药材、菌类植物资源保护管理条例》（1995年）、《西藏自治区冬虫夏草采集管理暂行办法》（2006年）等。此外，部分省份为发展民族医药事业，有针对性地开展藏医药管理方面的立法，如《玉树藏族自治州藏医药管理条例》（1995 年）、《青海省发展中药藏药蒙药条例》（2002 年）、《甘肃省甘南藏族自治州发展藏医药条例》（2001 年）、《云南省迪庆藏族自治州藏医药条例》（2019 年）。

（二）我国藏药植物资源保护立法的不足

我国早在20 世纪80 年代就已经开始重视包括药用植物资源在内的野生植物资源保护的立法活动。随着生态环境重点问题的转移，关于药用植物资源保护的立法从最初的开发利用资源到限制开发、重点保护濒危资源的阶段，到如今形成了生态文明思想指导下生态环境高质量发展的立法趋势。藏药植物资源保护主要依据我国野生植物资源保护和药材资源保护的法律进行，此外以生态环境保护和资源依附的生长环境要素如草原资源、湿地资源、森林资源等作为立法客体的单项立法作为重要补充。现阶段，针对藏药植物资源保护科学立法问题还有待提升。

1.传统立法思想亟待转变。

传统的工业文明和法治观念偏向注重以经济理性为基础的权利与义务划分、自由的保护。一定程度上形成了单纯的人与人之间权利义务二元对立的立法体制。而如今，生态文明作为社会文明形态的出现，是人类走过工业文明后所寻求的新一个社会阶段，应树立生态理性为基础的包含生态价值观在内的多元法律价值体系。生态资源作为公众资源，倡导人类追求长远、整体的利益追求，在这种价值追求之下，建立人与自然和谐共生、人类与环境可持续发展的法治体系。而就目前我国现阶段立法活动而言，传统环境资源保护立法停留在以往的经济理性下对稀缺资源进行保护、对环境污染进行防治的阶段，以生态理性开展的生态文明立法刚刚起步。生态文明强调保护和发展并重，其实质在发展绿色循环经济，将生态环境资源作为经济发展的优势来推动当地经济发展。而不是单纯在经济发展中只偏向于保护现有资源，对于资源的利用开发一味地禁止。“可持续发展”“又好又快发展”以及“绿水青山就是金山银山”概念的提出，使得我国的环境资源保护立法工作从根本上发生了改革。但目前立法仍没有实操性规定解决如何将生态文明制度和先进生态思想转化为实在的生态效能。

2.藏药植物资源保护针对性立法欠缺。

藏药植物资源保护涉及生态环境保护和医药资源保护双重属性，但目前藏药植物资源保护相关问题在民族医药产业相关法规中没有较多体现，缺乏药用资源的保护规定。关于遗传资源保护方面，保护的对象主要为进出口农作物及农作物新品种，对药材资源的保护缺少法律依据。藏药等民族医药的遗传资源保护涉及原材料资源本身的保护和资源包含的药物活性成分的传统知识保护。就目前而言，我国大部分立法主要集中在从自然资源保护角度加强药用资源的保护，而针对相关植物资源的遗传资源成分的知识产权的立法保护较为缺乏，导致这方面无法有效遏制住国外医药科技公司对藏药传统知识的不当获取和利用，会导致藏药过度商业开发，影响藏药植物资源本身的保护和青藏高原生态环境。

3.区域内地方生态环境立法不完善，区域立法活动缺乏联动。

从我国环境保护及藏药植物资源保护相关立法现状的阐述中可看出，涉及藏药植物资源保护的体系不完善问题较为突出。第一，地方立法原则性规定较多、缺乏实操性。我国环境资源保护方面许多地方性法律法规照搬上位法规定内容。例如，我国近几年不断出台生物多样性保护、生态文明等领域的立法，但这些立法内容仅停留在国家层面，地方立法机关对上述内容的立法较少，存在地方立法和相关实施细则缺位的现象。第二，地方立法机关不善于结合本地资源特点、地理环境特点、人文环境特点开展立法。青藏高原生态环境极其脆弱，在我国生态环境系统中地位重要，同时该区域在生态环境保护方面有着丰富的民族优良传统生态思想、生活习俗，但这些文化资源没有被有效利用转化为法律资源。以上问题导致目前生态环境保护方面的地方立法追求数量多、门类多，然而法律法规本身缺乏高质量，实操性强、符合地方特点的法律法规不够完备。此外，虽然近几年五省区（川、甘、青、云、藏）不断加强藏医药学术、行业等交流，但区域间的立法活动还是较为缺乏。随着三江源国家公园建立及青藏高原生态文明高地建设战略的提出，青藏高原地区生态文明建设势必要向区域化协作迈进，区域立法联动才能为此提供严密的法治保障。

四、藏药植物资源保护立法的路径

（一）完善藏药植物资源保护立法，保障藏药发展

有学者曾提出，法律和法治作为文明的产物和维护并推进文明的手段，其变迁与文明的演进紧密相连。①吕忠梅：《中国生态法治建设的路线图》，《中国社会科学》2013 年第5 期。党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用”。②王鹏程、余建川：《总体国家安全观下的生物安全体系：逻辑、意义及实现路径》，《湖北师范大学学报(哲学社会科学版)》2021 年第4 期。生态法治是基于依法治国背景下，通过法治手段推动生态环境保护各项工作在完备的社会管理体制下有序开展，生态法治是生态环境保护最为严密的手段，实现生态法治是生态文明的重要体现之一。中国特色社会主义法律体系是我国制度的本质要求，是提升社会治理能力现代化的法治保障，而不断完善中国特色社会主义法律体系则是我国现阶段各级立法机关开展立法活动的重要目标。立法作为生态环境法制建设的重要环节，建立和完善生态法律法规体系是生态法治的必要条件。

（二）新时代藏药植物资源保护立法的路径选择

1.以习近平生态文明思想为指导，树立立法活动的生态价值观。

习近平生态文明思想以马克思主义关于人与自然关系的内容为基础，运用马克思主义辩证思想分析了人与自然、人与人以及经济发展和生态保护等问题，提出了生态发展观、生态文明观、生态法治观。藏药植物资源保护立法首先要体现先进生态理念，使之成为地方生态法治建设的核心环节，为各个部门的生态保护工作提供指导。要以习近平生态文明思想为指导，将尊重自然、顺应自然、保护自然，发展生态文明建设的生态理念作为相关法律的立法宗旨。在立法内容上，生态环境保护强调保护和发展并重，旨在发展绿色循环经济，将生态环境资源作为经济发展的优势来推动当地经济发展，不追求以牺牲生态利益为代价的经济效益，也不是单纯消极放弃经济发展来保护现有资源。对于立法客体，将生态环境要素进行科学分类，既要针对某一环境要素进行专门立法保护，同时还应该加强区域立法、流域立法，将区域化生境作为立法客体进行系统保护，提高各类法规之间的衔接。

2.吸纳地方文化资源，完善地方生态环境立法体系。

青藏高原地区自然环境特殊，战略地位特殊，人文环境独特。该地区的自然资源保护和生态文明建设应充分考量当地民风、民俗的特殊性，充分利用文化资源，使生态文明立法与民族文化传承协调统一。生态文明实现的标准不仅限于环境改善和资源保护，还通过发扬地区优良生态保护相关传统文化，处理好地区具有针对性和特殊性的生态文明建设问题，才能更好地治标治本，实现真正的生态文明。

马克思主义认为，生态环境问题的出现实际上是资本主义制度下的劳动异化和消费异化导致的结果，而藏区传统文化中体现的生态哲学理念能够抑制享乐主义和消费主义，因此青藏高原地区特殊的宗教信仰、环保理念、风俗习惯等有利于生态环境保护，特别有利于将生态文明理念贯彻到日常生活的点滴之中。特别是在藏药资源保护方面，应继承民族传统采集方法和尊重相关禁忌，结合本地资源特点和地理环境特点，使得立法能够接地气，能够落到实处。藏药植物资源传统采摘方式也颇为讲究，传统藏医遵循只采摘植物药用有效部位的原则，保护植物根部和土壤不受破坏。藏药采摘区域也有所选择，按照低海拔和山底优先采摘的原则保护高海拔和山顶地区的植物留存，旨在保护该类物种循环生长，避免物种在该地区的灭绝。上述传统采摘原则虽不具有生物生长科学依据，但从侧面反映出传统藏医对于植物资源的保护。地方立法应重地区生态保护传统文化，对能够适应当今社会发展情况的内容，在立法时既可以吸纳，也可以变通吸收，吸纳当地习惯法的积极内容。在构建生态文明建设法制体系过程中，要注重应用各民族多元文化资源。

3.加强藏药植物资源遗传资源和传统知识立法保护。

习近平总书记在2021 年10 月召开的《生物多样性公约》第十五次缔约方大会领导人峰会上提出，“万物各得其和以生，各得其养以成。”生物多样性使地球充满生机，也是人类生存和发展的基础。①习近平：《共同构建地球生命共同体》，《人民日报》2021 年10 月13 日。生物多样性包括物种多样性、基因多样性和遗传多样性等因素。我国作为重要的资源提供国家，应当通过国内法的制定，在生物遗传资源国家主权的事先同意制度基础上，确立保护药用植物资源的基本制度。作为《生物多样性公约》和《名古屋议定书》的加入国，我国应尽快通过国内法的不断完善，建立生物遗传资源获取的事先同意制度和惠益分享制度，避免我国生物遗传资源和巨大的生物经济价值对外流失，防止国外企业或机构在我国范围内进行“生物剽窃”行为。

此外，加强藏药遗传资源保护，提升藏药药用活性成分研究能力，能够极大地帮助藏药企业在创新开发的道路上不再局限于制剂形式上的变化，能从根本上掌握藏药配方的核心技术，同时通过产学研相结合的方法，与科研机构、高校合作，加快培育植物资源原材料有效的药用成分，提升藏药的药效。此外，通过以行业标准的形式规范国内各地区藏药的生产活动，明确药用资源的用药成分。补充藏药药材收录于国家或地方性标准之中，避免滥采滥伐。唯有这样，我国保护生物遗传资源的制度才能够更快地与国际接轨，国内法更快地向国际法相关制度和原则靠拢，为我国藏医药产业在国际贸易和交流的平台上赢得与世界各国平等的地位，避免一些损害国家利益的行为出现。