教育治理现代化视域下高职院校章程建设研究

马仁听，欧阳恩剑

（广州铁路职业技术学院，广东 广州 510430）

党的十九届四中全会提出了国家治理体系和治理能力现代化的总目标和具体任务。构建以章程建设为统领的现代大学制度、完善治理结构已成为时代赋予教育治理现代化的重要内容。“以大学章程为支点，建立现代大学制度、从而撬动整个中国高等教育改革，已经成为教育主管部门从纷纭复杂的头绪中理出的改革新思路。”[1]章程的生命力在于实施，是稳定性与适时性的统一。《教育部关于进一步加强高等学校法治工作的意见》（2020）提出“健全章程的解释和修订程序，使章程的稳定性和适用性有机统一”[2]。“治理”是上世纪八十年代末人们反思市场主导自由主义发展模式和政府主导发展模式以外寻求“第三条道路”的背景下成为公共政策分析的一个全新研究视角，目的在于“对付市场或国家政府协调的失败”。高职院校作为高等教育的一种类型学校，与政府、社会（特别是企业）等外部主体之间以及学校内部党委、行政、教师、学生内部主体之间的关系错综复杂，以“治理”理论为引导，加快调整内外部权力关系，厘清政府、社会和学校等多元主体的职能定位与行动界限，在新的时代背景下尤显急迫和重要。自《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（2010）提出“完善中国特色现代大学制度”“完善治理结构”以来，党和国家出台了多项涉及高校治理改革的制度文件，标志着构建以章程为统领的现代大学制度，促进高等院校治理能力和治理水平正式获得政治合法性并进入政策流程。因此，研究高职院校章程建设对推动教育治理现代化具有重要的理论与实践意义。

一、高职院校章程的法律地位

章程是“用书面形式规定的一定的组织及其他重要事项的文件。国家机关颁布的章程，是法规的一种，具有法律效力。政党、社会团体制定的章程，是规定本组织内部关系的规范性文件，企事业单位根据业务需要制定的章程，是具有组织规程或办事规程等性质的规定”[3]，从这个意义上审视，章程是高职院校制定的协调自身内外关系的规范性文件，具有如下特点：首先，高职院校章程的制定依据是法定的，高职院校章程制定的法律依据主要有《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国职业教育法》以及《高等学校章程制定暂行办法》等。其次，高职院校章程制定的主体是多元的，是与高职院校设立和运行息息相关的政府、社会（企业）、教师、学生等内外各方利益主体协商一致的结果。再次，高职院校章程的效力范围是有限的，仅对高职院校及其内部各利益群体和成员具有约束力。最后，高职院校章程的规范性质具有统一性，既是实体性规范，也是程序性规范，是实体性规范与程序性规范的统一体。

（一）章程是高职院校的组织规程

根据法律要求，章程是高校设立的必要条件之一，也是高校获得法人资格的基础，是高校的“宪法”（School Charter）性文件。纵观中外，世界各国高校都有自己的章程。《中华人民共和国教育法》第二十七条规定：“设立学校及其他教育机构，必须具备下列基本条件：（一）有组织机构和章程……”[4]10。《中华人民共和国高等教育法》第二十七条规定：“申请设立高等学校的，应当向审批机关提交下列材料：一、……（三）章程……”[4]223，充分说明章程是高校成立的基础要件；第三十条规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。”[4]224因此，章程在内容上应规定高职院校的根本性内容，包括但不限于学校的名称和校址、办学宗旨等重大事项。从制定和修改的程序看，高等学校章程的制定和修订比一般制度更为严格。一般来说，新建高等学校章程应由举办者或其委任的筹备组织组建专门的章程起草小组提出草案，并经举办者认可后，作为高等学校成立的必需条件报主管高等学校设立的教育行政部门批准后方才有效。高等学校章程的修改程序也十分严格，各国法律一般都规定章程的修改必须报原审批机关批准。例如，《法国高等教育方向指导法》第11 条规定：“章程方面的决定，须由理事会成员2／3 以上的多数通过。”德国规定高等学校的章程“须由州政府审议”。高等学校其他规章制度的制定和修改则没有如此严格的程序。我国《高等教育法》第29 条规定：“修改章程，应当根据管理权限，报国务院教育行政部门或者省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门核准”[4]224。

（二）章程是高职院校内外制度的纽带

作为高等学校设立的必要条件，高等学校章程以国家法律为基础，以高等学校的目的为依归，各国对此非常重视。例如，意大利《宪法》第33条规定，高校在国家法律所规定范围内有权颁布自治规章。由于高等学校章程的合法性和经政府批准的程序性，高校本身要严格执行，政府部门也必须尊重、遵守。因此，章程是政府转变高等教育管理职能和方式的重要举措，即从过去事无巨细的管理转变为主要依据法律、法规和章程进行宏观调控、指导与监督的治理。同时，高等学校章程有利于各校根据自身的发展需要，充分依靠法律规定的权利，行使办学自主权，凸显自身办学特色。《教育部关于进一步加强高等学校法治工作的意见》提出“遵循高等教育规律和法律保留原则，积极主动利用章程修订完善推进制度创新，做到重大改革于法有据、于章程有据。”[2]这一规定，明确指明了章程的制度纽带作用。对外（上），高职院校章程承接法律法规，是高职院校办学自主权的存在根据和法律权利的制度延伸；对内，高职院校章程统领校内规章制度，是其他所有规章制度的基础和根本。没有章程，高职院校的法律权利无法向办学自主权转化。因此，制定章程并严格实施，是完善落实高职院校办学自主权的关键。

（三）章程是高职院校依法自主办学的基本准则

高职院校实现治理体系和治理能力现代化的重要标志在于实现依据章程自主办学、管理事务和履行公共职能。《高等学校章程制定暂行办法》第三条规定“章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则”。[5]这一规定正式确立了章程在自主办学中的重要地位。高职院校应当以章程为依据，制定教学、科研、人事、后勤、财务等内部管理制度，履行人才培养、科学研究、社会服务和文化传承等社会职能。2011年11月，教育部印发《高等学校章程制定暂行办法》（教育部令第31 号），2014年5月，教育部办公厅《关于加快推进高等学校章程制定、核准与实施工作的通知》，要求2015年12月31日前完成所有高校章程的核准。这是一种自上而下的政府主导的运动式治理方式改革的重大行动，在推动我国高等教育治理现代化进程中留下了浓墨重彩的一笔，具有里程碑式的历史意义。

二、高职院校章程在教育治理现代化中的作用

章程作为维持高职院校内部管理秩序，理顺内外关系、保证高职院校自主办学的根本要求与制度保障，其价值取向在于保障教师和学生的权利、规范学校依法运行。章程因其法律效力而成为高职院校运行的合法依据，从根本上确立了高职院校的运行体制机制，对外明确了高职院校的社会职能和法律地位，宣示了办学自主权；对内明确高职院校的运行机制，提供完整的制度体系，理顺治理结构。

（一）依法办学的基础

依法办学是依法治教、依法治国的应有之义。从广义上来看，依法办学的“法”不仅应包括国家法律、法规、行政规章等，而且应包括以章程为统领的规章制度。《高等学校章程制定暂行办法》第五条规定：“高等学校的举办者、主管教育行政部门应当按照政校分开、管办分离的原则，以章程明确界定与学校的关系，明确学校的办学方向与发展原则，落实举办者权利义务，保障学校的办学自主权。”[5]制定章程，不仅可以规范高职院校自身的办学行为，而且在一定范围内不同程度规范有关政府机关对高职院校的领导管理职能，促进高等学校依法治校、科学发展。大学章程应当坚持法治导向，保障国家法律所规定的办学自主权得到落实。可以说，章程是高职院校落实国家法律法规特别是教育法律法规的基础性制度文件。制定章程是我国建立现代大学制度的一项基础性工作。总之，章程是高职院校依法治校的根本性制度安排，也是统领学校各项改革、提升办学能力、回应社会诉求的基本准则，更是高职院校由人治向法治转轨的制度基础。

（二）办学方向的航标

章程作为大学存在和发展的根本性制度，其内容既要体现国家的政治制度、经济发展、历史传统和民族风貌等，又要弘扬国家意志、民族精神和社会价值；既要彰显大学自身独特的办学理念、办学传统和办学精神，也要展示大学自身的办学经验、治理内核和制度精髓。纵观世界各国的大学章程，内容千差万别，没有统一模板，但共同的核心内容主要包括三个方面：大学使命、大学利益相关者的权利和内部治理结构。大学使命就是其办学的宏观方向。我国高职院校章程的方向引领，首先体现在明确适合中国国情的基本制度模式，具体来说，就是要坚持中国共产党的全面领导，坚持社会主义办学方向，坚持立德树人，德智体美劳五育并举培育德才兼备的高素质技术技能人才。

（三）制度创新的载体

制定章程是现代大学制度创新的生动体现。章程既明确界定举办者、办学者、学习者的权利边界和职责义务，规范内外治理，又可将高职院校的办学理念、办学传统等凝结、落实在根本制度之中，成为高等教育治理现代化的标志和载体。在新的时代背景下，高职院校要通过章程的制定和实施，推动现代大学制度体系的构建与实施，把经过长期实践探索的成熟管理制度规范、定型、固化，形成“以章程为核心，规范统一、分类科学、层次清晰、运行高效的学校规章制度体系”。[2]

（四）凝聚共识的纲领

党的十九届四中全会对国家治理现代化作出了重大战略部署，也吹响了高等教育治理改革的冲锋号。当前，职业教育特别是高职教育改革已经进入滚石上山的“攻坚期”，必须从体制机制上寻找问题症结和解决方法。章程作为推进高职院校治理体系与治理能力现代化的纲领性文件，对高职院校改革具有不可忽视的作用。改革与法治是相辅相成的，改革越深入，越要强调法治。高职院校制定和实施章程，可以凝聚社会各界和广大师生的共识。高职院校要把章程作为全校师生认同的“最大公约数”和共同恪守的行为规则，引领学校各项改革，推动发展，提高质量。

三、高职院校章程制定（修订）的基本原则

高职院校章程的制定与修订，绝不是一个简单的文稿写作，而是立足国家、社会与高职院校发展实际，对中国特色现代大学制度的一种深邃的理论思考与把握、适恰的实践建构与行动。因此，章程制定既要顺承与衔接中国共产党领导的社会主义体制，也要体现尊重与发挥高职院校办学自主权，还要鼓励与支持社会力量对高职院校的参与监督作用，形成“政府—高职院校—社会”的多元主体互动关联的运行机制，这就要求高职院校章程制定（修订）必须坚持上位法优先，稳定性与前瞻性、权威性与民主性相结合。

（一）合法性原则

高职院校章程制定（修订）要以国家法律、教育部规章为依据，合乎所有相关上位法的规定。上位法主要包括国家法律、法规、规章和党章、党规。国家法律法规主要有：中华人民共和国教育法、高等教育法、职业教育法、教师法、高等学校学术委员会规程、普通高等学校理事会规程、高等学校章程制定暂行办法、普通高等学校学生管理规定、学校教职工代表大会规定等。党章、党规主要有中国共产党章程、中国共产党机构编制工作条例、关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见、关于印发普通高等学校党委常委委员会会议和校长办公会议（校务会议）议事规则规范文本的通知等。

（二）规范性原则

高职院校章程文本必须按照规定格式行文，措辞严谨、内容明确、清晰易懂。一是体例要规范，体例要按照章、节、条、款的形式进行编制，章节之间要按照一定的理念和逻辑编制；二是行文要规范，要用“法言法语”表述内容，作为“根本大法”，章程用语一定要严谨、简洁，切忌口语化、口号化、理论化用语。

（三）特色性原则

高职院校章程制定（修订）既要符合法律法规要求的“规定动作”，又要彰显个性、突出特色，凸出“自选动作”，在前言、理事会、校企合作、文化建设、人才培养等方面形成自身鲜明特色。高职院校在长期办学的历史进程中，积累了丰富的办学经验和成果，积淀了丰厚的精神文化和理念内核。因此，高职院校章程的特色主要体现在以下几个方面：一是体例的特色，即章节的排列顺序特色，如要突出师生为本的理念，可以将学生、教师等章节前置；二是内容的特色，在自定内容中，突出学校的传统和理念内核，如突出行业背景、专业建设、校企合作等内容；三是凸显学校文化传统，例如，可在前言中把学校的办学历史、办学目标、办学理念等精神文化进行归纳性概括。

（四）务实性原则

务实就是要脚踏实地、结合学校内外实际。章程的生命力在于实施，而不在于华丽的语言。章程也不可能解决高职院校发展中的所有制度性问题。因此，其内容要有所为有所不为，所有规定的内容要做到可操作、可实行、可遵守。

四、高职院校章程制定（修订）的行动准则

章程是高职院校推进治理体系与治理能力现代化的重要抓手，章程的制定（修订）过程必须坚持四个严，即“组织严密、程序严格、内容严实、表述严谨”，着力打造自身特色。

（一）组织严密

章程制定（修订）是高职院校政治生活中的一件大事，必须严密组织，成立相关工作班底，有计划按程序稳步推进。广州铁路职业技术学院在章程制定（修订）过程中，党政领导高度重视，统筹谋划、稳步推进。先出台《章程制定（修订）工作方案》，成立了章程制定（修订）工作领导小组和工作组，协调校内各部门按计划推进。

（二）程序严格

严格程序是确保质量的基础。根据教育部规章要求，章程制定（修订），一般要经过以下程序：提议启动→同意制定→起草形成初稿→征求意见→形成章程修改稿→提交教代会讨论→校长办公会审议→党委会审定→校内公示→报送教育行政部门审核→教育行政部门核准→公布章程核准稿。广州铁路职业技术学院在章程制定（修订）过程中，切实做好每个环节的工作，尽可能在最大范围内纳计纳言，使章程制定（修订）的过程成为师生员工凝聚共识的过程。在章程起草阶段，学院努力做好“宣传”与“学习”两大基础性工作，把“集思广益”作为章程建设的核心工作原则之一，全方位、立体化宣传。章程初稿形成后，领导小组对章程文本进行了逐章、逐条、逐款地细致研讨，反复修改形成征求意见稿。针对征求意见稿，召开了面向职能部门、教职工代表、学生代表、离退休教职工代表的座谈会，开门立法，征集意见，同时认真执行教代会、院长办公会、党委会的章程审议（定）流程。通过严格的程序，既确保了章程形式的完善性和规范性，也保证章程内容的科学性和可行性。

（三）内容严实

根据《高等教育法》（2018）第二十八条规定，高等学校章程必须包括名称、校址等十大方面的内容。《广州铁路职业技术学院章程》内容除了全面覆盖《高等教育法》和《高等学校章程制定暂行办法》的规定内容外，同时重点对学院依法自主办学过程需要解决的深化政校行企合作办学等重大问题进行了明确：一是展现了学院的精神理念，把学院的办学理念、校训、校风、学风、教风、校徽等精神层面的核心范畴在相关条款中予以明确；二是界定了学院与外部的关系，清晰规约了学院与政府之间的权责关系，同时将学院理事会单独成节，明确学校与社会之间的关系，突出深化与轨道交通行业、企业的密切合作；三是明晰了学院的内部治理结构，根据上位法对学院党委、行政、学术委员会、教职工代表大会、学生代表大会的职责和权限进行了规定，理顺了学术委员会与教学工作委员会之间的关系，明确了学术委员会的最高学术机构地位，构建了党委领导、校长负责、教授治学、民主管理、全员参与的内部治理结构；四是凸显了师生的权利义务以及申诉救济等权利，彰显了师生在教育过程中的主体地位，从制度设计上保障了“以师生为本”办学理念的贯彻落实[6]。

（四）表述严谨

章程作为高职院校的“根本大法”，条例、行文必须严谨。广州铁路职业技术学院在推进过程中，首先在篇章结构上，增加了序言部分，对学院历史、现状和未来进行了精要概括；管理体制增加了学院理事会、学术委员会两节，将教学工作委员会并入学术委员会；办学活动增加了文化传承与创新一节。其次，加强整合和提炼，排除口号式内容，做到简洁、精炼、通俗、规范。

五、结语

高职院校作为高等学校的重要组成，章程建设必须具有自身特色，同时在制定（修订）过程中要坚守两条主线。一是要坚持社会主义办学方向，“坚持什么样的办学方向，关系教育事业兴衰成败和社会主义现代化建设全局”[7]90。我国的教育是社会主义教育，这是由国家性质决定的。《中华人民共和国宪法》（2018）第一条规定“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”；第十九条规定“国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民科学文化水平”[8]。《中华人民共和国教育法》（2014）第三条、第四条、第五条都规定坚持社会主义办学方向的内容[4]7。二是要坚持党的全面领导，习近平总书记指出，“要坚持党对高校领导，坚持社会主义办学方向，把我们的特色和优势转化为培养社会主义建设者和接班人”。[7]22坚持党的领导，既是理论上的正本清源，也是实践上的科学指引。章程建设不是一劳永逸的，章程的出台只是高职院校依法治校的第一步。要提升治理能力和治理水平，还必须依据章程，完善内部管理制度并严格执行。同时由于法律的“滞后性”规律，学校发展到新的阶段，必须及时启动修订程序，从而形成一个稳定性与灵活性相契合的动态发展格局。