论全面乡村振兴战略背景下农村空心化的特点、成因和治理路径——以江苏省泰州市为研究样本

邵泽义

（中共泰州市委党校 市情研究室， 江苏 泰州 225325）

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出：“走中国特色社会主义乡村振兴道路，全面实施乡村振兴战略，加快农业农村现代化。”这是切实做好“三农”工作的根本遵循。农村是全面实施乡村振兴战略的主体。近年来，城镇化和工业化进程的不断加快，进一步加深了城市和乡村发展不平衡的格局，在一定程度上导致了农村空心化问题。农村空心化在本质上是农村作为区域经济社会发展单元主体功能的衰退、城市吸附和农村承载关系的失衡；在形式上主要表现为农村人口和农业生产的空心化等方面。农村空心化不仅形成了“空巢老人”“留守儿童”等社会性问题，还形成了土地闲置和资源浪费等经济问题，对农村经济社会发展产生了不利影响。泰州市的农村空心化问题既有共通性又有异质性，在表现形式、形成原因和破解路径等层面上都带有独特的地域性。习近平总书记指出：“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务依然在农村，最广泛最深厚的基础依然在农村。”[1]着力解决好包括“空心化”在内的农村问题，推动乡村实现全面振兴，对于全面建设社会主义现代化国家而言具有重要的作用和意义。

1 泰州市农村空心化的突出特点

受到经济社会快速发展、现代化城市建设步伐加快和“长三角”一体化进程深入推进等因素影响，泰州市大量农村人口主要向泰州市区、周边城市和长三角、珠三角方向转移，导致了农村空心化问题。泰州市农村空心化的突出特点主要体现为农村人口加速外流、农业生产发展缓慢和农村基础设施闲置三个方面。

1.1 农村人口外流呈现加速趋势

统计数据显示，2020 年泰州全市居住在乡村的人口为1 441 583①数据来源：《泰州市第七次全国人口普查公报（第六号）》。人，占人口总数的31.94 %，与2010 年相比，乡村人口减少607 267 人；2017年、2018 年和2019 年泰州市农村人口分别为162.24 万人、157.6 万人和 153.41 万人，占全市总人口的比重分别为35.1 %、34 %和33.2 %。从2017 年到2019 年，农村人口共计减少8.83 万人、年均减少2.94 万人，占全市总人口的比重下降1.9 个百分点，年均下降0.63 个百分点。从2017年到2019 年，农村就业人口分别为208.59 万人、215.26 万人和215.37 万人，其中，在第二、三产业就业的人数分别为166.94 万人、173.76 万人和174.46 万人②数据来源：《泰州市统计年鉴2018》《泰州市统计年鉴2019》《泰州市统计年鉴2020》。，累计增加7.52 万人，年均增加2.51万人；而农业就业人数累计减少0.74 万人，年均减少0.25 万人。从人口流向和比重来看，2020 年泰州人口流出目的地主要集中在苏州、无锡、上海和南京，流入苏州的人口占流出人口总数的15.08%，流入无锡的人口占流出人口总数的12.46 %，流入上海的人口占流出人口总数的10.53 %，流入南京的人口占流出人口总数的9.92 %。总体来看，泰州市农村人口流向外地和从事二、三产业的人数呈现逐步增长趋势。

1.2 农业生产发展呈现减缓趋势

从农业生产情况来看，从2017 年到2019 年，泰州市农作物播种总面积累计减少47 690 公顷，年均减少15 896.7 公顷；粮食作物播种面积累计减少42 350 公顷，年均减少14 416.7 公顷；化肥施用量减少9 500 吨，年均减少3 166.7 吨。从农产品产量情况看，从2017 年到2019 年，全市粮食产量累计下降261 600 吨，年均下降87 200 吨；棉花产量累计下降9 750 000 吨，年均下降3 250 000 吨；肉类产量累计下降91 300 吨，年均下降30 433 吨；猪牛羊肉产量累计下降93 700 吨，年均下降31 233吨；水产品累计下降30 000 吨，年均下降10 000吨，农产品产量下降趋势明显。从农业占地区生产总值的情况看，从2017 年到2019 年，农业占地区生产总值的比重分别为5.56 %、5.48 %和5.69 %，累计增长0.13 个百分点，年均增长0.043 个百分点，增速缓慢。从农业占农林牧副渔总产值的比重看，从2017 年到2019 年，农业占农林牧副渔业总产值的比重累计下降0.32 个百分点③根据《泰州市统计年鉴2018》《泰州市统计年鉴2019》《泰州市统计年鉴2020》数据计算。，年均下降0.1 个百分点，下滑趋势明显。总体来看，农业生产发展呈减缓趋势。

1.3 农村基础设施呈现闲置趋势

由于农村人口不断外流和农村常住人口不断减少，导致“空关房”数量大幅上升，“人走屋空”现象较为普遍，农村房屋资源浪费严重。大量农村儿童和青少年随父母前往务工地接受教育，导致农村幼儿园、中小学招生数量大幅下降，造成农村教育资源浪费。农业生产从业人数减少，“无人种地”现象普遍，土地废弃、荒芜问题突出，造成土地资源浪费。近年来，泰州市委、市政府加大对农村基础设施建设和公共产品投资力度，但利用率不高，在一定程度上造成了资源的浪费[2]。从乡村医疗情况看，从2017 年到2019 年，泰州全市卫生院数量分别为118 个、116 个和115 个，在规模方面基本保持稳定，卫生院床位数分别为6 154个、6 559 个、6 810 个，三年累计增加 656 个，年均增加218.7 个，但大量乡村居民到县、市级或一线城市医疗机构就医问诊，导致乡村医疗资源浪费。从能源和资源消费量情况看，从2017 年到2019 年，农村居民在水资源方面百人平均消费量分别为4 130 吨、3 933 吨和3 641 吨，三年累计下降489 吨，年均下降163 吨；在液化气资源方面百人平均消费量分别为3 012 公斤、2 174 公斤和2 105 公斤，三年累计下降907 公斤，年均下降302 公斤；在电力资源方面百人平均消费量分别为 82 602 度、76 236 度和 71 901 度①数据来源：《泰州市统计年鉴2018》《泰州市统计年鉴2019》《泰州市统计年鉴2020》。，三年累计下降10 701 度，年均下降3 567 度。能源和资源消费数量逐年减少、消费能力逐渐减弱。由此可见，由人口外流导致的农村基础设施和资源呈现闲置、浪费趋势。

2 泰州市农村空心化的原因分析

泰州市农村空心化问题的成因具有多元性和叠加性的特点，既有农村经济社会发展层面的历史性原因，也有城市本质属性层面的现实性原因，但在本质上是城乡发展不平衡、不充分的问题[3]。从历史的角度看，泰州农村空心化是在泰州城市建设步伐加快、城镇化加速推进和产业快速发展的过程中产生的。

2.1 城镇化速度加快对农村人口形成的“拉力”

近年来，泰州市城镇化进程不断加快。统计数据显示，从2018 年到2020 年泰州市城镇化率分别为66.0 %、66.8 %和64.4 %②数据来源：《2018 年泰州市国民经济和社会发展统计公报》《2019 年泰州市国民经济和社会发展统计公报》《2020 年泰州市国民经济和社会发展统计公报》。。在推进城镇化过程中，产业结构不断优化、公共产品和服务生产能力不断加强，同时也导致了农村青壮年劳动力大量流入城市[4]。另外，周边城市城镇化进程加快，也对泰州市农村人口外流产生了一定的影响，以泰州人口流出主要目的地为例，从2018 年到2020年苏州市城镇化率分别为76.05 %，75.8 %和80 %③数据来源：《2018 年苏州市国民经济和社会发展统计公报》《2019 年苏州市国民经济和社会发展统计公报》《2020 年苏州市国民经济和社会发展统计公报》。，上海市城镇化率分别为87 %、88.1 %和89 %④数据来源：《2018 年上海市国民经济和社会发展统计公报》《2019 年上海市国民经济和社会发展统计公报》《2020 年上海市国民经济和社会发展统计公报》。，南京市城镇化率分别为82.5 %、83.2 %和83 %⑤数据来源：《2018 年南京市国民经济和社会发展统计公报》《2019 年南京市国民经济和社会发展统计公报》《2020 年南京市国民经济和社会发展统计公报》。。不论泰州还是周边城市加快推进城镇化过程都加大了对基础设施建设、生态环境治理、教育医疗卫生和住房社保等的投入力度，大幅改善了人民生活质量，满足了农村人口对美好生活的向往，对农村人口向城市流动形成了“拉力”效应。

2.2 工业化进程推进对农村人口形成的“吸力”

按照国际惯例，衡量一个国家和地区工业化进程的结构性指标主要包括年农业增加值占GDP 的比重下降到15 %以下、农业就业人数占就业总人数的比重下降到20 %以下、城镇人口上升到60 %以上三个方面。对照工业化进程结构性指标，从2018 年到2020 年，泰州市农业增加值分别为 280.05 亿元、292.5 亿元和 307.1 亿元⑥数据来源：《2018 年泰州市国民经济和社会发展统计公报》《2019 年泰州市国民经济和社会发展统计公报》《2020 年泰州市国民经济和社会发展统计公报》。，占GDP 的比重分别为5.4 %、5.6 %和5.7 %。2018年和2019 年泰州市农业就业人口分别为55.7 万人和54.3 万人①数据来源：《2018 年泰州市国民经济和社会发展统计公报》《2019 年泰州市国民经济和社会发展统计公报》。，占就业总人数的比重分别为20 %和19.7 %。从2018 年到2020 年，泰州市城镇化率分别为66 %、66.8 %和64.4 %②数据来源：《2018 年泰州市国民经济和社会发展统计公报》《2019 年泰州市国民经济和社会发展统计公报》《2020 年泰州市国民经济和社会发展统计公报》。。通过数据可以看出，从2018 年以来，泰州市工业化进程呈加速的态势。泰州市工业化进程的不断加快，使得农业生产资源不断向工业领域集中，工业化发展对劳动力资源的需求和农村就业人口对收入、公共资源、服务的需求之间形成了互构关系，导致农村就业人口大量流向工业领域，这样，工业化进程推进就对农村就业人口形成了“吸力”效应。

2.3 公共服务差异化对农村人口形成的“引力”

城乡发展不平衡、不充分不仅导致了城乡经济社会发展不同步的问题，还导致了公共产品和服务差异化的问题。虽然泰州市委、市政府近年来高度关注并大力做好“三农”工作推动了农村经济社会快速发展，但是城乡发展不同步、资源不平均等矛盾依然存在。近年来，伴随泰州市市委、市政府对公共基础设施建设和服务投入力度不断加大，市公共服务和产品供给能力不断增强。如：2019 年，在教育事业方面，有中学学校数量为147个，比上年增加6.5 %；幼儿园数量为337 个，比上年增加6.6 %；在文化事业方面，有文化馆7个、艺术表演团体4 个、图书馆7 个、博物馆21个，除博物馆数量比上年增加31.25 %外，其他基本与上年持平；在卫生事业方面，有卫生机构2 118 个，比上年增加6%，卫生机构床位数29 885个，比上年增加5.7 %，卫生技术人员31 673 名③数据来源：《泰州市统计年鉴2020》。，比上年增加7.7 %。而泰州市农村教育、医疗、卫生和文化等事业发展和城镇相比还有一定差距。同时，苏州、无锡、常州、南京和上海等周边城市的公共服务、产品和资源等建设、发展速度不断加快，特别是一些一线城市集中了全国优质资源和服务，城乡在公共服务方面差异明显。城市和农村在公共产品和服务方面的差异性，形成了城镇对农村就业人口的“引力”效应，在一定程度上导致了农村空心化问题。

3 解决泰州农村空心化问题的对策建议

乡村振兴战略是解决农村问题、补足短板弱项、激发后劲活力的重要途径和措施。因而，解决泰州市农村空心化问题应该以乡村振兴战略为根本遵循。泰州市农村空心化问题不仅带有全国层面上的普遍性，而且具有地域层面的特殊性，因而，在路径措施设计方面应该注重突出针对性、精准性和实效性。具体而言，就是要紧紧抓住产业发展、生态治理、记住乡愁、优化服务四个关键点，做到事业留人、环境留人、情感留人和生活留人，切实实现“让人回到农村”“将人引到农村”“把人留在农村”的目标。

3.1 着力解决“经济发展相对滞后”的问题，壮大农村产业基础，做到事业留人

乡村经济社会发展相对滞后及由此衍生的民生保障问题，是农村就业人口外流的主要原因，因而解决农村空心化问题最为紧要的是做大做强经济基础，实现高质量发展。当前，农村经济社会发展的主要困境是产业基础不稳定的问题。壮大农村产业基础，要树立“来自农村、回归农村”的战略思维，以农村现有基础和特色资源为基础，整合农村各种资源[5]，盘活产业和经济发展动力。具体而言，一是用足产品资源，做强农业产业。充分运用农村稻米、水产、蔬菜、水果和药材等资源，大力发展农产品生产、深加工和精加工产业；注重拉长产业链条，大力发展农技服务、冷链运输等衍生产业；注重农产品深度开发，大力发展以农品盆景和蔬果盆栽等为主要特色的观赏农业产业。二是用活特色资源，推动产业合作。积极利用闲置房、“空关房”、特色景点、农业景观等特色资源与第三产业合作，大力发展乡村旅游、特色民宿、休闲观光、采摘体验和农耕体验等产业；推进土地流转，推动土地所有权、承包权和经营权分离，充分运用土地等特色资源与第二产业合作，通过建立产品仓库、生产厂房、分公司、生产加工基地等方式，融入产业链条和生产体系；积极运用特色民俗和文化资源，大力发展伴手礼、纪念品和工艺品加工产业。三是用好科技资源，培育新兴业态。农民可充分利用互联网、物联网等技术[6]，通过电脑、手机等载体，积极发展直播经济、带货经济、订单农业和智慧农业。农村经济发展是吸引农村人口回流和城镇人口到农村就业、创业的事业平台。只有大力发展农业产业和农村经济，才能从根本上做到“事业留人”。

3.2 着力解决“生态治理相对乏力”的问题，推进人居环境治理，做到环境留人

环境是乡村的“颜值”和“外衣”。近年来，受到人为因素等影响，部分农村环境持续恶化，在一定程度上成为农村空心化问题形成的原因之一。当前，农村生态环境治理的困境主要是生态环境和生活环境治理不力、效果不好、质量不高的问题。着力解决农村生态治理相对乏力问题，需要盯住生活、生态和居住三个关键领域，坚持“防治并举、系统治理”的思维，突出乡村化、田园化元素，推进人居环境治理。具体而言，一是抓住突出问题，推进生活环境治理。抓住乱排、乱堆、乱放等突出矛盾，着力整治村民生活环境“脏、乱、差”问题。推动实施“雨污”分离，加大排水管网建设力度，实行生活污水集中存放、集中处理；推动实施垃圾定点投放和分类处理，加大垃圾清理、运输和处理等环节的人力、物力投入，解决垃圾乱堆、乱放问题；加大农村畜禽养殖场和生产基地的治理力度，着力解决废水乱排、粪便乱放等问题。二是把握核心关键，开展生态环境治理。把握农药过度使用、秸秆随意焚烧等关键，着力解决农村空气污染、土壤污染和水污染问题。在农作物收割期，加大秸秆焚烧巡查和治理力度，推动作物废料还田和再利用，确保空气质量；加大生物肥料推广和使用力度，减少化肥等工业肥料使用量，着力解决土地富营养化、贫瘠化问题；加大动物防治作物病虫害技术，减少剧毒农药等的使用量，着力解决农药对河流和生物安全的危害问题。三是瞄准短板弱项，推进居住环境治理。瞄准农村人居环境存在的治理能力不强、问题堆积反复和质量效果不好等短板和弱项，着力解决河道堵塞、塘坝淤积等问题。引导村民充分运用当地材料，坚持“特色化、乡村化”风格，对房前屋后进行改造和装饰，建设田园乡村；督促村委会定期开展村容村貌巡查力度，治理乱堆、乱放和乱丢问题；加大对村庄内部河道、池塘等的治理力度，根治淤堵、脏臭等问题，保证水质和环境达标。只有山清水秀、充满本土特色、宜业宜居的农村环境，才能吸引人口“回流”，也只有大力保护和改善生态环境、提高生态环境的吸引力才能实现“环境留人”的目的。

3.3 着力解决“乡愁记忆相对淡化”的问题，推动乡村文化发展，做到情感留人

乡愁记忆是农村居民的精神纽带。受到生活现代化和生产商业化等因素影响，加之传承人“断代化”、艺人和匠人“老龄化”，以农技、农艺和民俗为代表的乡村文化和民俗技艺加速消亡，农村居民的乡愁记忆也在逐渐淡化。当前，乡村文化发展的困境主要表现在传统文化衰落、形体内容消亡和传承发展乏力等方面。推动乡村文化发展要树立“存续记忆、留住乡愁”的思维，修复缺失和“创伤”，大力发展农村以生产、生活为主要“场域”的文化形态。具体而言，一是突出宗族感情，发展宗祠文化。对具有优秀传统文化特色的宗祠、庙宇等加强保护，按照“修旧如旧”原则对老旧建筑、文物开展保护性修复；鼓励宗族加大对家风、家训、族规、族约、名人、贤达等的研究力度，传承和发扬宗族精神和文化。二是突出生活情愫，发展民俗文化。通过摸底排查的方式建立农村民俗文化名录，加大物力、人力投入，推动民俗技艺传承和发展；挖掘农村节庆礼仪、建房上梁、号子道情、民歌民谚中蕴含的具有本土特色的优秀民俗文化内容，通过文字记录、视频录像等方式保存过程、内容和环节等资料；建立民俗继承人、推广人和传承人制度，推动民俗技艺和文化延续发展。三是突出生产回忆，发展农耕文化。加大对农作物育苗、插秧、施肥、收割、加工、储藏等环节技术总结和记录的力度，促进农业文化传承和发展；建立农耕文化展示馆、博物馆和体验馆，传承农耕文化精神；加大对生产工具类和基础设施类历史遗迹、古迹等的保护力度，做好深入研究工作。乡愁记忆是农村居民割舍不掉的情怀和情愫，文化传承和发展是加深乡愁记忆的有效方式。通过大力发展乡村文化，推动民俗技艺传承和发展，架设通往村民精神的“桥梁”，才能够激发起村民“爱家乡、建家乡”的热情和活力，真正实现“情感留人”的目的。

3.4 着力解决“供需结构相对失衡”的问题，优化公共产品供给，做到生活留人

便利的交通、优质的教育、健全的保障和满意的收入是村民对美好生活向往的重要内容。近年来，受到城乡发展不平衡、主体对话不通畅、供需信息不对称等因素影响，农村公共产品和服务出现了供需不均衡、资源不均等问题。城乡公共产品和服务差异是农村人口向城市流动的重要因素。当前，农村公共产品和服务的困境主要表现为类型不多、内容不全、质量不高等方面。优化农村公共产品供给应该树立“面向对象、精准发力”思维，着力提高供给能力、优化结构布局，推动实现均等化、现代化和普惠化目标。具体而言，一是坚持现代化方向，加大基础设施建设力度。大力推进道路交通基础设施建设，将农村公路纳入市、县、乡（镇）三级路网系统，着力打通“断头路”，在实现“村村通”的同时提高路面质量；大力推进农田水利基础设施建设，强化沟渠、堤坝、水塘等的通联程度，形成健全的水网系统；大力推进农村信息基础设施建设，加强通讯基站、塔台等的建设力度，确保实现网络“村村通、户户通”；加大农村生活基础设施建设力度，通过布局超市、银行终端、金融站点等方式为村民生活提供便利；针对有条件的村镇实施通天然气工程，切实提高农村生活质量。二是坚持普惠化导向，加大公共服务供给力度。在推进教育资源有效整合的基础上加大优质幼儿园、小学和中学校舍的建设力度，实行县、乡两级优秀师资流动机制，为农村提供优质教育；通过网络互联方式，推进乡村卫生机构连接省市大医院的进程，加快在线会诊和远程医疗步伐，大力提升农村卫生和乡镇卫生院功能，为农村提供优质医疗资源；健全社会保障体系，提高社会保障质量，为农村提供优质的社会保障服务。公共产品和服务事关村民生活获得感和幸福感，因此，要在健全类型、丰富内容和提高质量上下功夫，实现“生活留人”的目标。