新时代基础设施投资企业战略转型路径研究——以地级市国有交通投资公司为例

陈云腾

1 引 言

城市基础设施的建设和完善是推动城镇化进程的重要驱动力，是国民经济可持续发展的重要基础，对于促进地区经济发展、改善投资环境、强化城市综合服务功能等有着积极的作用。地级市国有交通投资企业承担区域内重大交通基础设施项目投资建设，是我国城镇化建设的重要力量。在我国基础设施建设的快速推进过程中，地级市国有交通投资公司作为地方政府投融资平台在城市建设中发挥了举足轻重的作用。

2014年以来，国务院、财政部等部委陆续出台多项政策，从国资国企改革、债务发行管理和业务发展方向等方面引导国有城市基础设施投资建设企业进行转型发展。国务院于2014年9月发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发［2014］43号），剥离城投企业的融资职能。2018年10月，国务院办公厅下发《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发［2018］101号），支持转型中的融资平台公司和转型后市场化运作的国有企业，依法合规承接政府公益性项目，实行市场化经营、自负盈亏。2020年，中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过的《国企改革三年行动方案(2020-2022年)》，明确了国企改革的重点领域，要求国有企业完善中国特色现代企业制度，积极稳妥分层分类深化混合所有制改革，进一步完善以管资本为主的国有资产监管体制。

地级市国有交通投资企业，作为市域社会经济发展的重要组成部分，在改革开放的历史进程中担负着特殊的社会责任和使命，为区域性交通基础设施建设、完善城市功能、服务经济社会发展做出了突出贡献。面对当前社会经济持续的中高速增长、交通强国国家战略部署以及地方政府举债模式转变等复杂多变的外部环境，过去的单一的经营管理模式已难以支撑企业高速、高效、高质量的发展。

地市国有交通投资企业如何增强忧患意识、做好长远谋划，抓住社会经济变革孕育的契机，确立企业发展的战略转型路径，以助力企业高质量、可持续发展，是国有交通投资企业目前转型道路上必须认真思考和面对。地市国有交通投资企业要担负起应有的历史使命，做强、做优、做大，为构建双循环新发展格局和区域现代化经济体系、保持区域交通经济持续健康发展、实现区域经济社会高水平发展。

2 地级市国有交通投资企业战略转型面临的困局

企业战略管理是为实现企业的使命和战略目标，科学地分析企业的内外部环境与条件，制定战略决策，评估、选择并实施战略方案，控制战略绩效的动态管理过程。由传统职能管理走向现代战略管理是企业管理的一次重大飞跃。与传统的职能管理相比，战略管理是涉及企业所有业务单元、经营活动的综合性管理；战略管理的核心对企业现在及未来的整体经营活动进行规划和管理，必须由企业的高层领导来推动和实施。面对不断变化的内外部环境，企业战略也必须进行动态调整，确保战略目标的实现。

在当前新发展格局构建和国有企业深化改革的大背景下，地级市国有交通投资企业在战略转型过程中面临着不少制约因素。主要表现在以下五个方面：

2.1 政府性平台功能明显

在当前的财税管理体制下，处于城市化建设快速发展期的国内大部分地市政府，受其财力约束和融资约束，其国有交通投资企业尚未从地方政府的“融资SPV”转型发展为“政府投资公司”，仍然依托政府的信用和公共资源，通过采取注入价值低估且有经营性潜力的核心资产等手段，承担政府赋予的资金筹集职能，以落实本区域重大交通基础设施建设长远规划与目标［1］，这与转型构建起以积聚核心资产的商业模式、实现具有公共资源利用、公共项目实施和公共利益实现主体的交通基础设施投资运营企业存在较大差距。加上地方政府对城镇化的发展周期和基本规律认识上的局限性，又从另一个侧面影响着国有交通投资企业在利用政府公共资源和投融资的综合效能。

2.2 产业市场化程度偏低

地市国有交通投资企业普遍存在主营业务功能、业务范围单一，且主要以公益、功能类为主，整体市场延展性较弱。在交通基础设施投资建设上，尚未有效涵盖交通基础建设工程领域内的投资、项目管理、工程造价咨询、招标代理、工程监理，公路、市政公用、桥梁隧道等工程施工等方面，且绝大多数业务集中在政府指令性项目的建设，一体化建筑产业化程度较低，建材资源保障能力不足，可持续发展的交通建设产业链缺失，市场化经验主要集中于小规模的市场探索性经营且占比较小，后劲乏力。在企业正常营收规模增长方面，“融资投资、产业拓展、营收增加、再融资扩投资”循环往复，建立起稳健的交通投资发展机制上还存在较大的距离［15-17］。

2.3 核心竞争力相对较弱

在交通基础设施投资规模不断扩大，且单体项目投资越来越大的情况下，市场竞争显得日趋激烈，工程管理作为项目管理的一个重要方面，逐步向全过程项目管理演进，已成为当前和未来一个时期的发展趋势，地市国有交通投资企业因长期以来受政策路径的高度依赖，在施工资质、管理团队、技术力量、机具设备配置等方面的比较优势偏弱。与此同时，作为集团化综合管理的重要领域，对项目组织机构的专业化运作、全过程参与、全天候服务、全周期管理提出更高的要求，加之中央、省属国有大型基建企业充分依托其雄厚的工程建设综合实力、丰富的项目施工经验和有效的统筹协调能力等诸多方面的优势，承揽了大部分的地方重大交通基础建设项目，地方国有交通投资企业的转型发展空间更是受到严重挤压。

2.4 资产负债率普遍较高

按照现行交通基础设施项目资本金管理政策，资本金的杠杆放大效应突出，由此导致地市国有交通投资企业的资产质量普遍不高，资产负债率高启，经营性业务收入过低，盈利能力较弱。随着交通基础设施投资需求的不断扩大，在地方政府财政支持力度有限的情况下，新的债务不断增加，一些地方的企业甚至高度依赖于借新还旧，个别地方政府隐性债务问题化解形势不容乐观［18-20］，财务风险叠加带来的系统性危机爆发可能性日益增加，稍有不慎极有可能引发新的企业危机，严重制约企业的市场化转型。

2.5 战略管控力严重滞后

战略管理是一个循环往复不断提升的过程，有效的战略管理是企业高质量、跨越式发展的基础和根本保障。地市国有交通投资企业转型过程中，部分经营管理团队思想上仍停留在政府融资平台管理的惯性思维之中，在主客观上缺乏对本企业战略管理分析研究的重视，危机和忧患意识不强，尤其是对企业所面对的宏观形势、产业环境和相对竞争优势、企业的内在资源与核心能力、价值链和业务组合，企业发展战略的制定、评价和选择，以及企业战略推进实施等方面，未能进行深入细致的研究和采取行之有效的工作措施，这些都会影响和制约企业在市场竞争中获得发展的比较优势。

3 推进发展战略高质量转型的基本路径

地市国有交通投资企业战略转型工作，要坚持“政府引导、企业主导，分权制衡、权责统一”的原则，围绕“国资管资本授权体制改革”和“公司市场化经营机制改革”两条主线，改革创新授权体制，创新法人治理、选人用人、激励约束、投资管理和风险管控机制，有效构建适应现代企业制度的战略管控新模式，实现国有交通投资企业更高质量、更有效率、更可持续发展。

3.1 科学系统编制战略规划

（1）战略思维要全面创新

要始终坚持解放思想，坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，遵循经济规律的科学发展、自然规律的可持续发展和社会规律的包容性发展，坚持问题导向、目标导向、结果导向，强化战略思维、底线思维、系统思维、辩证思维、创新思维、法治思维，坚持系统论与重点论相统一的哲学思想，高水平规划构建适合企业自身高质量发展的愿景使命和实施方案。

要始终坚持创新引领，牢固树立创新思维，创新现代交通发展理念，以系统思维集成的方法，培育创新主体、精准对接创新链产业链、打造新型智慧交通等关键领域发力，更多形成具有核心竞争力的创新成果。要在落实国家战略决策部署中，坚持发展规划引领国有交通投资企业发展进步，放眼长远科学制定企业高质量发展的战略规划，谋划新发展格局下企业发展中牵一发而动全身的重大改革、重大项目、关键工作，为企业发展战略高质量转型蓄势赋能［4］。

要始终坚持问题导向，以目标为着眼点，在统筹谋划、顶层设计上下功夫，增强方向感、计划性；同时又要以问题为着力点，在补短板、强弱项上持续用力，增强精准性、时效性，抢抓发展先机，朝着市场化不足、竞争力不够和专业性不强的薄弱环节和难点痛点强整改、要动力、快提升、作示范，以改革的思维、改革的举措、改革的劲头育新机、开新局、谱新篇。

要坚持数字赋能强企，牢固树立大数据思维和互联网思维，把数字与工作紧密结合，善于获取数据、分析数据，充分运用大数据、互联网、人工智能等数字技术支撑决策、识别风险、提高效率、开展服务，不断提高决策科学化、治理精准化、服务高效化，将质量变革、效率变革、动力变革紧紧贯穿其中集中用力、攻坚突破。

（2）战略目标要定位清晰

要构建起以与区域经济发展相适应、以市场化、资本化、信息化相协调，以交通投资、建设、运行管理为重点，交通建筑产业化、资源保障布局合理化的交通发展产业链为辅助，以资本化运作为补充的投融资机制，实现复合型、多元化现代交通产业投资发展战略。

要立足国有资本战略定位和发展目标，布局结构战略性调整、核定主业主责范围、严控非主业投资，推动企业产业结构、投资结构、财务结构和组织结构的不断优化，助推产业发展质量不断提升。

要正确处理好守正和创新的辩证统一关系，在坚持守正的基础上创新，在创新的过程中守正。要适应发展新需求，整合优势资源，通过创新引领，抓住机遇增添新动能，加快向“建筑服务商”转型升级，大力提升自主创新能力，加快突破关键核心竞争能力的快速提升，依靠创新驱动实现内涵型增长，建设成为在本区域发挥重大交通基础设施项目投资建设运营、公共资源整合运营的大型现代交通投资发展集团。

（3）战略核心要项目支撑

要在组织结构、经营过程、能力建设、资源配置、企业文化、激励制度、治理机制等方面提出相应行动目标的同时，围绕战略注重目标引领，切实发挥重大项目在战略规划中的牵引和支撑作用，积极培育项目投资机会，努力突破体制机制瓶颈，提出项目构思、项目定义和边界条件，全面策划储备重大优质工程和项目，为企业在区域可持续高质量发展中发挥更多的交投贡献。

要根据区域发展规划和企业发展战略，抓住经济效益增长和社会责任担当这一本源，谋划一批符合政策激励导向清晰、市场前景广阔的好项目，源源不断地做实做大具有重大牵引作用的项目大盘子。

要着眼当前、抢抓机遇，增强项目谋划能力，以协调的理念为引领，统筹抓好城乡重点交通基础设施项目；要放眼未来、全面谋划增强项目争取能力，以开放的理念为引领，加快推进跨区域投资合作项目；要拓宽视野、把握趋势，增强项目策划能力，以共享的理念为引领，重点推进资本运作下的战略投资项目。

要做实做细项目前期准备工作，下好“先手棋”，打好“主动仗”，不断提升重大项目的储备策划和项目全生命周期管理的能力，在更高层面、更广领域、更深程度上激发创新活力和创新动力，增强企业核心竞争能力，着力解决在扩展具有稳定现金流收入的交通产业链延伸项目上的力度不够、办法不多等问题。

（4）战略执行要积极稳妥

战略执行是对企业战略的具体实施，涉及部门机构和业务范围较为广泛，必须坚持“整体规划、周密部署、有序推进”的原则，强化战略执行的组织部署，周密制定战略实施分阶段推进目标，以及与之相配套的政策措施、部门策略、时间计划，建立有效推进的组织、运行管理保障机制；要鼓励通过设立项目公司等方式进行先行先试、锻炼队伍和以点带面。

要不断提升企业的各级管理人员的素质和价值观念，优化企业的组织结构［11］，完善资源结构与分配、信息沟通、控制与激励等制度规定，有效实施战略执行过程的控制与评价，在变化环境中强化战略实践控制和绩效评估，及时纠正偏差，确保战略任务适应环境变化。

要加强对战略实施的引导、监控和评价，定期举行信息研判反馈与战略回顾，精确掌握战略执行动态，对战略实施关键指标进行评估，及时对战略的实施进行有效引导，促进企业在经济市场中快速的实现预定战略目标。

3.2 构建多元化交通产业投资格局

交通发展的最根本目的是更好满足人民群众对美好生活的向往，更是实施国家战略、推进高质量发展的基础支撑。地市国有交通投资企业的战略转型，必须坚持守正创新，多策并举做大、做强、做优交通基础设施投资建设主业，结合地方经济发展趋势和区域产业发展布局，拓展多元化交通产业发展之路。

城市交通基础设施是公共产品的组成部分，具有公共产品的一般特性和地区环境所决定的特殊性；同时，依据市场经济和公共产品理论，存在因“搭便车”产生的“信息不对称”。地市国有交通投资企业必须探索多元化产业布局，在做好交通基础设施等公共产品建设的基础上，探索交通行业盈利新模式，助力企业转型发展。

（1）统筹规划，积极构建交通产业投资新格局

国务院《交通强国建设纲要》提出了建设现代化高质量综合立体交通网络的任务，将铁路、公路、水运、民航、管道、邮政等基础设施建设纳入综合立体交通网络范畴［12］。在高速公路路网逐渐完善、投资增速放缓、经营效益下滑等多种因素叠加下，地市国有交通投资企业应未雨绸缪，在综合立体交通网络体系空间中，寻找发展新机遇。

综合来看，地市国有交通投资企业应结合区域发展规划和自身经营状况，紧紧抓住大运力、高效能客运基础设施发展机遇期，努力探索高速公路盈利新模式，逐步转变高速公路投资体制，提升高速公路服务区运营效益，培育工程服务与施工产业链，积极破解高速公路在发挥公共产品属性时带来的还贷压力。

（2）立足当前，稳步拓展综合交通项目建设新领域

要主动适应市场发展趋势，积极发挥交通工程投资建设中积累的丰富管理经验和储备的工程专业技术团队，坚定迈出市场化转型步伐，建立交通工程全过程咨询及代建、设计、监理等工程服务全产业链，以及工程施工总承包和道路、桥梁、隧道、绿化、标志标线、机电等专项承包等施工全产业链，利用与地方政府的密切度，开拓政府投资项目与市场化建设项目的全过程咨询和施工总承包、专业承包等业务。

要高度关注“高铁+地铁”、低空域通用航空领域、内陆水运、物流运输、综合智慧交通客运枢纽等方面的投资布局，壮大以冷链物流为代表的供应链服务，加快快递扩容增效和数字化转型，有效拓展即时直递等新业态新模式，推进智能收投终端和末端公共服务平台建设，探索发展无人机（车）物流递送、城市地下物流配送等领域的投资，为平衡利益提供腾挪空间。

（3）着眼长远，主动谋求交通衍生产业发展新突破

要积极谋划更大区域市场、投资结构范围的布局，更深更广融入省域、全国交通供给体系，提升企业对产业链、供应链和价值链的体系掌控与运用能力。针对未来交通投资产业的发展趋势分析，利用区域优势，围绕产业发展需要，布局支撑产业发展的技术体系、协议体系、标准体系、产品体系和专利体系。

要努力实现体系的突破、超越与领先，大力发展以基本建设为依托的建筑产业化、新型材料生产研发与制造，有效拓展文化旅游、生命健康等产业的延展，通过自营、并购、参股等方式，参与区域内金融机构的股权投资，形成金融业务和实体产业的互补优势，促进实体经营和资本运营交叉融合、产业资本和金融资本相互渗透，实现良性互动发展，放大投融资功能［9，10］。

（4）内强外联，有效搭建战略联盟提升竞争新优势

新发展格局下的经营环境变化迅速，而且许多环境因素的变化方向与变化速度都具有较大的不确定性，难以精准预测。地方国有交通投资企业应按照“资源共享、优势互补、合作共赢”的原则，建立起优势相长、相互信任、相互独立、领域广泛的交通投资战略联盟，扩大联盟企业间的信息传递的密度与速度，持续提升借势借力、造势成势、联动发展的能力，避免企业在市场中因孤军作战而引起的创新资源浪费和经营风险，实现资源互补、降低协调成本，迅速实现经营范围的多样化和经营地区的有效扩张，构建参与区域经济社会发展相协调的共同体和生态圈。

3.3 提升企业行权能力建设

（1）治理机制规范化

要把加强党的领导和完善公司治理统一起来，加快形成有效制衡的公司法人治理结构、灵活高效的市场化经营机制。建立健全以国有企业董事会制度建设为核心的内部制衡、高效运行的企业董事会议事规则和制度，提升董事会履职能力，激发经理层活力［3］。

要规范投资者、决策者、经营者、监督者的基本权利和义务，实现企业不同层级机构、不同利益主体之间的制衡，同时相互协调、相互配合，从而建立起企业自我约束、自我发展的内控机制，实现企业规范行权、稳健科学决策［5］。

要以混合所有制改革为突破口，完善职业经理人市场化选聘、契约化管理、差异化薪酬和市场化退出机制，完善国有企业市场化运行机制和现代企业制度；加强对企业董事会治理、监事会治理、经理层治理等的评价，提升企业治理水平。

（2）管理构架扁平化

要建立科学的授权经营机制，除出资人对企业的经营授权以外，在国有企业内部要形成集团公司对子企业、不同管理层级之间的再授权，要保证授权与约束对等，根据被授权企业发展阶段、承担任务性质、内部机制完善度不同，进行不同深度的经营授权。

要科学设置效率效益、过程控制等约束性指标，依托以区块链为重点的信息技术，借助信息化、数字化、生态化、集群化等手段，强化关键指标管控，有效实现企业运营管理的提质增效。

要针对运营中的瓶颈、难点、痛点问题，通过体制机制变革、纵向监管指导和横向沟通协调等举措，破解制约运营效率的阻力与障碍，防范化解运营过程中的风险。

（3）经营决策科学化

要完善各层面治理主体议事规则，细化“三重一大”事项决策程序，明确各治理主体定位、权限与责任，推动党建制度与行政管理制度紧密融合，集团层面、各业务单元层面制度相互衔接，堵塞管理漏洞，消除管理盲点。

要在制度完备、程序规范、要求明确的基础上，统筹处理好决策效率与决策程序之间的相互关系，避免出现为了决策效率而忽视决策程序、或者为了决策程序而影响决策效率的问题。

要充分激发董事会成员履职的积极性，发挥董事会各专业委员会的作用，对各项重大决策进行充分沟通，反复论证并把关。在董事会形成决策以后，则需要通过条块结合的管理框架，在决策执行过程中不断发现问题，及时进行效果反馈，促进决策不断优化。

要建立及时而准确的决策信息支持系统，对一些事关企业发展的重大课题可以委托知名的外部研究机构进行独立研究，为保证企业决策质量和提高决策效率提供全方位的智力和信息支撑。

（4）监督审计常态化

要逐步探索利用大数据、云计算、人工智能等技术，提升企业财务监督和经济运行分析系统实效，消除监管盲区，实现数据采集实时化、业务处理自动化、信息利用共享化、业务流程协同化、决策分析智能化，全面推动企业“三重一大”、投资和项目管理、财务和资产、物资采购、全面风险管理、人力资源等集团管控，确保自动识别并终止超越权限、逾越程序和审核材料不健全等行为，促使各项经营管理决策和执行活动可控制、可追溯、可检查，有效减少人为违规操纵因素，实现内控体系实时监测、自动预警、监督评价等在线监管功能，逐步实现内控体系与业务信息系统互联互通、有机融合。

3.4 加强专业化经营管理团队建设

人才是建设创新型企业和实现企业发展战略高质量、跨越式转型的关键支撑。必须坚持“党管干部、党管人才”，坚持以人为本、创新机制，匡正选人用人导向，健全完善人才选拔培养、管理使用、考核评价统筹推进机制，培育打造多元化薪酬激励、体系化发展交流、系统化能力提升的体制机制，培养建设一支富有创新精神、敢于承担使命、高素质专业化的经营管理人才队伍，使之真正成为企业发展战略高质量转型的坚定拥护者、积极建设者、先行示范者、忠实实践者。

（1）树立创新驱动高效发展的竞争意识

一是要树立大局意识。有多大的视野，就有多大的胸怀。要解放思想保持定力，增强开放意识；加快变革时不我待，增强机遇意识；统筹谋划产业发展，增强竞争意识；构建高效运作机制，增强创新意识；要强化竞争力导向，集聚创新资源、优化创新生态，进一步打开高质量一体化发展新通道，树立推动践行国资国企核心价值理念，强化国企使命意识、彰显国企责任担当。

二是要坚持法治思维。要坚持法治信仰，牢固树立法治意识、契约精神、守约观念，全面贯彻依法治国新理念、新思想、新战略，不断增强按法律办事、按规定办事、按程序办事、按纪律办事的意识和能力，自觉成为社会主义法治的忠实信仰者、自觉践行者、坚定捍卫者；要坚持在实践中敬畏法律、学习法律、遵守法律、用好法律，不断增强依法履职的法治观念；要坚持“法律至上、人人平等、依法办事、权责对等”的法治思维，用法治的方式作为解决问题、推动发展的出发点和落脚点，不断提升依法经营、依法办事的能力和水平。

三是要发扬开拓精神。市场规律就是高度竞争、优胜劣汰，面对竞争激励的市场，不能沉醉于昔日的辉煌、国企的身份，安于现状、不思进取，更不能因循守旧、固步自封，必须不断强化开放意识，更好地在市域、省域乃至全国范围内审视自己的地位，积极与先进地区、周边城市的优秀企业开展交流合作，力争以开放姿态在开放中借势借力，赢得新一轮的高质量大发展；要坚定必胜信念，不为任何风险所惧，敢于竞争、敢于亮剑，以只争朝夕的紧迫感抢抓机遇、推进发展，以最佳的状态迎接各种挑战。

四是要强化责任担当。要秉持“不畏深水敢涉险滩”精神，紧扣区域经济发展规划，聚焦区域产业、城市、文化、生态“四个体系”建设战略重点，不断提升自身综合素质与能力，炼就应对危机的过硬本领，持续打好高质量发展组合拳，牢牢把握远期愿景、中期目标、近期工作，锚定更高水平打造高质量转型发展的、与新发展格局构建相适应的远中近期目标任务，齐心协力、扎扎实实、步步为营，咬定青山不放松，蹄疾步稳向前进，切实将企业的发展蓝图变成现实，把愿景变成实景。

五是要拉高工作标杆。企业战略高质量转型发展是一个逐步展示成效、逐步提高成色的动态过程［6］。要树牢机遇意识和争先意识，大力发扬开拓进取、敢为人先的精神，在战略转型的原则上做到“坚持巩固”与“完善发展”相统一，既要带头毫不动摇坚持和巩固中国特色社会主义基本制度，也要从市域层面大力推动理念创新、制度创新和实践创新。在战略转型的方式上做到系统推进与重点突破相统一，各领域工作齐头并进、蓬勃发展，同时也要在经营业绩、项目建设、创新能力、生态环境等方面加以突破，体现看得见、摸得着、够得到的变化，努力为国有企业改革发展大局探索更多的路子、提供更多的方案、贡献更多的经验。

（2）构建激发干事创业的薪酬激励机制

一是要树立正确的激励导向。完善改革考核评价和激励机制，发挥好考核评价的指挥棒和风向标作用，既鼓励创新、表扬先进，也允许试错、宽容失败，形成允许改革有失误、但不允许不改革的鲜明导向，营造想改革、谋改革、善改革的浓厚氛围。要采取量化考核的形式进行全面考评，加大改革创新在干部考核和提拔任用中的权重，形成鼓励改革、支持改革的正确用人导向，坚决推动各项改革举措切实落地，确保改革方向不偏离、改革任务不落空。

二是要发挥企业灵活运用工资总额管控的机制作用。不断改进考核体系和办法，科学设置考核指标及权重，强化目标管理、对标考核、分类考核，对不同功能定位、不同行业领域、不同发展阶段的企业实行差异化考核；要严格落实企业负责人薪酬制度改革政策，建立与选任方式相匹配、与企业功能性质相适应、与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配制度；要健全劳动、资本、知识、技术、管理等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的内部分配机制，以岗位职责、个人业绩、承担风险为依据，推动收入向关键岗位、生产一线劳动强度高的岗位和紧缺急需的高层次、高技能人才岗位倾斜。

三是要完善市场化考核激励机制。要发挥考核分配对企业发展的导向作用，建立和完善企业高层管理人员和核心员工的激励约束机制，坚持业绩考核与薪酬分配协同联动，统筹经济效益和社会效益考核，实现“业绩升、薪酬升，业绩降、薪酬降”。对符合条件的市场竞争类国企逐步形成长效激励整体推进方案，按照任务化、项目化、清单化要求，试点开展股权激励、风险抵押措施。

（3）要深化市场化选人用人机制改革

一是要大力弘扬企业家精神。要健全国有企业家培养体系，逐步推行职业经理人制度，加大经理层市场化选聘力度，合理增加经理层市场化选聘比例，探索经理层成员实施市场化选聘和契约化管理，明确任期目标和任期评价；要通过采取股权、期权等物质激励以及政治、声誉等精神激励，最大限度地激发企业家的各种潜能，鼓励企业家成为创新发展的探索者、组织者、引领者，勇于推动生产组织创新、技术创新、市场创新；要打通国有企业与党政部门领导干部交流的机制和通道，确保干部队伍有干事业的主动性、积极性和健康成长，将国有企业培育成人才高地和干部培养基地。

二是要遵循人才成长规律。要坚持创新驱动发展、人才引领创新，强化人才是第一资源理念，持续推进企业高层次人才发展规划，创新人才培养机制，分层分类、细化各项举措，形成完整的、系统的人才工作体系，在引进或培育高层次专家型领军人才和创新团队上取得突破，着力构建形成结构合理、数量充足、能力高强的创新型国资国企干部人才队伍体系，重点围绕产业引育人才，聚力打造新时代的人才高地。

三是要深化企业劳动用工制度改革。加大优秀应届高效毕业生招聘力度，完善专业技能人才发现、培养、激励机制，把跨领域、跨层级、跨区域培养选拔使用作为重要方式，促进各类人才在思想淬炼、政治历练、实践锻炼、专业训练中提升人才队伍素质，提高人才价值创造能力；要健全管理人员岗位职级体系和综合考核评价制度，强化考核结果刚性运用，构建员工正常流动和退出机制。

4 发展战略转型过程中的风险控制策略

风险控制事关企业发展战略转型成功的根本，应积极借鉴国内外先进经验，作出必要的顶层设计和总体规划，使得一些困扰企业战略转型进程的系统性问题、难点问题迎刃而解，推动企业战略全面转型达到更高层次的新境界、形成更高层次的新格局。

4.1 坚持辩证科学的方法论

（1）解放思想、实事求是

要遵循市场经济规律和企业发展规律［2］，坚持问题导向，正确处理转型、发展、稳定的关系，以科学的改革方法论，适时有序推动企业战略转型，把企业战略转型的力度、发展的速度和企业社会可承受的程度统一起来，在保持企业稳健发展的前提下确定新形势、新阶段下的发展战略和战略转型推进，以敢于涉险滩的勇气和决心，攻坚克难有效破解企业发展中的焦点、难点问题，激发企业内生活力、创新力和市场竞争力，推动企业战略的高质量转型。

（2）因地制宜、因企施策

要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，确保在法治轨道上推进发展战略的转型；要牢固确立“做强主业、做实创新、做响品牌、做优业态”的企业发展思路，研究确定与区域经济发展相适应的转型方向和目标愿景，在继承的基础上探索创新发展模式，依照企业经营发展的一般规律、循序渐进稳步推进企业发展战略转型升级，真正实现发展战略转型的目的和社会经济效益的最大化。

（3）统筹谋划、协同推进

推进企业发展战略转型，比认识更重要的是决心，比方法更关键的是担当；随着改革进入攻坚期和深水区，一些深层次矛盾和问题牵动面广、耦合性强，只有注重统筹谋划、协同推进，才能确保企业发展战略转型取得实效。要注重企业战略转型的系统性、整体性、协同性，将企业战略转型工作在统一领导下一体部署、一体推进、一体落实，逐项明确目标、路径、时间节点和可检验的成果形式，让企业员工成为战略转型进程的推动主体、战略转型成果的分享主体、战略转型成效的评价主体。

4.2 精准定位政府监管职能

国有交通投资企业集重大项目投资和公共资源优势于一身，具有不可替代的系统重要性，其运作的规范性、专业性和有效性，对区域经济社会发展全局特别重要。地方党委政府尤其是国资监管部门，应坚持规范出资人监管与落实管党治党责任相结合、坚持落实保值增值责任与激发企业活力相结合、坚持精简监管事项与完善企业法人治理结构相结合，依法履行出资人职责，以管资本为主加强国有资产监管，进一步提高监管的科学性、规范性和有效性。

（1）推进政府监管职能转变

一是要转变监管职能。坚持放管结合完善机制，按照职权法定、规范行权的要求，调整、精简、优化出资人代表机构监管职能，科学界定国有资产出资人监管的边界。坚持权力和责任相统一、相匹配，建立统一规范的国有资产监管制度体系和出资人监管权责清单，精简监管事项，明确监管重点，创新监管手段，提升监管水平，实现授权与监管结合、放好与管好相统一，加快实现以管企业为主向以管资本为主的转变。

二是要完善监督职能。充分发挥综合监管机制作用，以重大决策、产权交易监管、全面预算管理、年度决算审计、经济运行数据监控与分析、资金安全管控等为重点，提升综合监管层次和水平，健全企业债务风险防控机制，加强资产负债约束，控制企业整体债务规模，坚决防范化解重大风险。

三是要优化履职方式。按照事前制度规范、事中跟踪监控、事后监督问责的要求，创新监管方式和手段，整合监管资源，加强监管协同，推进信息共享和动态监管，按照程序简化、管理精细、时限明确的原则，深入推进分事行权、分岗设权、分级授权和定期轮岗，实行因企施策、分类差异化监管措施，提高监管的针对性、实效性，促进经济效益和社会效益有机统一；健全信息公开制度，依法向社会公布企业国有资产状况和国资监管工作情况，接受社会公众的监督。

（2）坚持权责明晰分类授权放权

国有资产监管机构要围绕以管资本为主，落实出资人职责的定位，按照“依法依规、权责统一、监管有效、充分放权”的原则，坚持精简监管事项与完善国有企业法人治理结构相结合，根据国有交通投资企业发展的功能定位、治理能力、管理水平和发展阶段等实际情况，制定其董事会履行出资人职责的授权清单，在战略规划、深化改革、工资总额、选人用人、股权激励、产权管理、重大财务事项等方面，有序推进对国有交通投资企业的授权，赋予其董事会享有更完整的法人财产权和更充分的经营自主权，减少国有资产监管机构对企业内部决策事项的直接管理。相关分类授权放权管理要求和实施细则应通过出资人权利清单、公司组建方案和公司章程予以明确，并在监督评估结果的基础上，采取扩大、调整或收回等措施进行动态调整。

（3）强化指导服务和政策支持

一是要完善支持政策体系。国有资产监管机构和行业管理部门，要研究制定支持国有交通投资企业充分发挥作用的相关政策，主动协调帮助妥善解决历史遗留问题、处置低效无效资产，以及落实国有企业重组整合涉及的资产评估增值、土地变更登记和国有资产无偿划转等方面税收优惠政策，推动企业盘活存量资产，创新交通建设投融资政策，全面提升国有资本管理的效率和能级。

二是要切实增强服务意识。要坚持寓监管于服务之中，在服务中改进和完善监管。对下放、授权的监管事项，要加强统筹谋划和综合协调，加强对企业的业务指导培训，确保放得下、接得住、落得实。要坚持因企制宜，完善联系企业工作机制，强化综合交通各要素的统筹与保障，实现规划一张图、建设一盘棋、管理一体化，为企业改革发展和战略转型排忧解难。

三是要营造良好外部环境。研究出台激励国有企业管理人员担当作为实行容错纠错的相关制度，强化创新在考核中的导向作用，营造激励企业干事创业的浓厚氛围，鼓励国有交通投资企业进一步实施创新驱动发展战略，推动国企突破体制机制瓶颈，切实发挥重大项目的牵引和支撑作用，在更高层面、更广领域、更深程度上激发释放企业创新活力、动力，增强企业核心竞争能力，支持企业更好参与市场合作和竞争。

4.3 构建有效的内控管理体系

在复杂严峻的社会经济新形势下，国有交通投资企业要坚持底线思维，增强忧患意识、风险意识、合规意识，树立和强化“管理制度化、制度流程化、流程信息化”的内控理念，以高标准、严要求、硬约束健全完善内部控制和风险防控体系，建立健全风险研判、决策风险评估、风险防控协同和风险防控责任机制，依法加强风险管控，提高防控能力，牢牢守住不发生系统性风险的红线，着力防范化解重大风险，保持企业经济持续健康发展，为企业实现愿景、使命及战略规划提供坚强保障。

（1）企业法人治理结构完善

一是要建立规范、完善的企业法人治理结构。要将党建工作要求融入公司章程和规章制度，规范投资者、决策者、经营者、监督者的基本权利和义务，推动形成各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的监督约束治理体系。企业集团与分、子公司之间，总部与分部之间，职能条线之间，业务条线之间，职能与业务条线之间等，要形成协同运转、协调运行的工作体系。

二是要积极推动所持股企业完善法人治理。要通过股东会表决、委派董事和监事等方式行使股东权利，形成以资本为纽带的投资与被投资关系，协调和引导所持股企业发展，实现有关战略意图。国有企业委派的董事、监事要依法履职行权，对企业负有忠实义务和勤勉义务，切实维护股东权益，不干预所持股企业日常经营。

三是要形成自上而下完整有效的企业内部授权与约束机制。要依法依规履职行权，形成管理闭环，通过合规经营机制建设，建立健全涵盖全业务流程的企业风险控制机制；要聚焦企业关键业务、改革重点领域、运营重要环节，强化重点事项监管，逐步建立和完善横向到边、纵向到底、实时动态的监管体系。

（2）内控管理制度健全有效

一是要持续完善企业内部管理制度体系。健全的企业管理规章制度，是企业决策得到正确、高效执行，有效反馈的基础。要依据相关法律法规、企业章程和企业发展战略，及时将外部监管要求转化为企业内部规章制度，制定相关管理标准、技术标准、工作标准和核算标准，各项管理和授权的程序，以及设置科学的企业内部管理组织机构和劳动人事制度、岗位制度等，将风险管理和合规管理要求嵌入业务流程，全面提升内控体系运用现代管理方法和手段，构建有效的企业管理体系，强化制度执行刚性约束。

二是要积极推动建立健全企业合规管理体系。要按照财政部、证监委、审计署、银监会、保监会制定《企业内部控制基本规范》、《企业内部控制配套指引》、《企业内部控制应用指引》、《企业内部控制评价指引》和《企业内部控制审计指引》的相关要求，修订完善企业内控管理制度，强化全面风险管理，定期对企业贯彻发展战略、落实国有资本布局和结构优化目标、执行各项法律法规制度和公司章程，重大问题决策，国有资本运营效率、保值增值、财务效益等方面开展内部控制总体评价，加强各类风险防控［7，8］。

（3）监督约束管控严密到位

一是要健全监督约束体系。要完善现有监管机制，整合出资人监管和审计、纪检监察、监督稽查、巡视巡察等监督力量，构建纪检监察、监事会、财务总监、审计、内控、风控协同联动的“六位一体”监督体系，实行监督工作会商机制，加强企业的统筹监督；要加强对重要岗位的授权管理和权力制衡，按照不相容职务分离控制、授权审批控制等内控体系管控要求，严格规范重要岗位和关键人员在授权、审批、执行、报告等方面的权责，实现可行性研究与决策审批、决策审批与执行、执行与监督检查等岗位职责的分离，不断优化完善职责权限和审批程序，形成相互衔接、相互制衡、相互监督的内控体系工作机制。

二是要突出重点领域管控。要明确监管边界，突出关键领域、重点岗位、重点环节的监督，纪检监察机构要重点加强对企业党组织、董事会、经理层的监督，强化对企业领导人员廉洁从业、行使权力等的监督。要聚焦产权处置、对外投资、财务监督等重点岗位、关键业务、改革重点领域及国有资本运营重要环节监管，定期梳理分析相关内控体系执行情况，认真查找制度缺失或流程缺陷，及时研究制定改进措施，确保体系完整、全面控制、执行有效，构建起从风险识别、监控、预警，到分析、防范全流程风险管理机制［14］。

三是要强化审计监督评价。要建立内部常态化监督审计机制和信息公开制度，统筹推进内控、风险和合规管理的监督评价工作，制定定性与定量相结合的内控缺陷认定标准、风险评估标准和合规评价标准，加强对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集等重点部门和岗位的监管，不断规范监督评价工作程序、标准和方式方法。在不涉及国家秘密和企业商业秘密的前提下，依法依规、及时准确地披露公司治理以及管理架构、国有资本整体运营状况、关联交易、企业负责人薪酬等信息，建设阳光国企，主动接受社会监督。

（4）风险问题化解及时有力

一是要建立企业债务风险跟踪监测和预警机制。运用大数据、云计算和物联网等新技术手段，做到企业相关投资、运营、采购、财务等系列环节上云上系统，深度进行数据挖掘和风险预警；结合企业内控体系监督评价工作中发现的经营管理缺陷和问题，综合评估企业内外部风险水平，有针对性地制定风险防范化解应急预案，根据原有风险的变化情况及应对方案的执行效果，及时调整完善预案，提高风险应对工作的效率和水平，有效做好企业间的风险隔离，防止风险由“点”扩“面”，避免发生系统性、颠覆性重大经营风险，确保企业投资产业体系的韧性、弹性、适应性和自愈性。

二是要增强风险防范化解能力。要切实增强企业经营管理团队的战略思维、辩证思维、法治思维和底线思维能力，强化企业防范化解重大风险全过程管控。加强对企业经济运行动态和资本市场指标变化的监测，更加注重锻炼提升企业各级经营层和业务骨干在市场竞争中风险识别的敏感性和能力水平，定期研判企业经营环境变化、发展趋势，把风险梳理得更全面，把问题查找得更精准，把对策制定得更实用，推进企业经营风险防控工作科学化、精细化。

三是要建立健全风险早期干预机制。要常态化组织开展风险隐患排查，加强对各种风险源的分析研判，重点围绕投资融资、资金管理、依法治企、安全稳定、从严治党等方面深入排查，摸清风险点、隐患源，切实做到心中有数、见微知著，提高风险防范的实时预警能力，精细化推进风险防控，对各种风险隐患做到早发现、早预防、早处置，防止小风险演变为大风险、个别风险演变为综合风险。对一旦发生风险苗头，要抓住要害、找准原因、果断决策，善于协调整合各方力量、科学有效予以处理，将矛盾消解于未然，将风险化解于无形。

5 结 语

国有企业是我国经济主体的重要组成部分，国有企业改革是我国经济体制改革的中心环节［13］。随着我国社会经济建设的持续中高速发展，国际环境的不断变化，国有企业面临着进一步深化市场化改革的发展趋势。

地市国有交通投资企业作为地方国有企业中的中流砥柱，必须牢牢把握当前国有企业市场化转型时代浪潮下的重大机遇，坚定树立创新驱动发展的理念，审时度势规划确立适应当代社会经济发展的企业发展战略目标和方向，在坚持产业主营业务的基础上兼顾政府公益性基础设施建设需求，积极采取增长型战略，逐步从资本导向型向产业经营导向型转变，强化产业链向价值链转化，为增强国有经济的活力、控制力、影响力，助推区域现代化经济体系的构建和发展。

地市国有交通投资企业的发展战略转型，必须以积极稳妥的姿态，依托区域优势资源，因地制宜加强企业领导建设机制，优化组织架构，合理规划人力资源，重组经营业务，提高企业文化建设水平，增强企业的核心能力培养，不失时机紧抓契机推进企业发展战略高质量、跨越式转型，整合资源推进交通投资建设的专业化、差异化发展，形成集团化内部分工协作的新格局，适应市场化竞争，获得更多的发展机遇， 增强可持续发展的能力。

地市国有交通投资企业应充分发挥政治优势、体制优势和融资优势，通过有效投资形成核心资产，培育可持续的投融资能力和发展能力；对于自身能力与资源尚存在不足的诸多市场竞争性领域，主动与各类有资源和能力优势的市场主体开展积极合作，以提高投资运营水平。

放眼“十四五”，地市国有交通投资企业应更好地彰显国企责任担当，坚持创新驱动发展，发扬“逢山开路遇水搭桥”的精神，出新招、出实招，不断寻求新增长点和驱动力，实现国有经济高质量发展，为推动国资国企改革向纵深发展贡献智慧和力量。