风险社会视野下成渝地区双城经济圈社区公共服务供给创新研究

许 婷

(中共重庆市垫江县委党校,重庆 408399)

习近平总书记强调“一流的城市要有一流的治理”，社区是现代城市管理的基本单元，社区公共服务能力是衡量现代城市建设水平的关键指标之一。公共服务创新是政府治理的永恒主题，习近平总书记在部署建设成渝地区双城经济圈时强调强化公共服务共建共享，重庆、成都作为西部大开发中心城市，协调推进成渝地区双城经济圈社区公共服务建设是深入贯彻落实习近平总书记推进成渝地区双城经济圈建设的重要举措。川渝两地一衣带水，基层公共安全风险防控压力较大，在防范抗击新冠肺炎疫情实践中，习近平总书记多次强调社区在公共安全风险中的关键作用，指出社区是新冠肺炎疫情防控的前线阵地，在推动建设成渝地区双城经济圈、加强基层防灾减灾救灾能力的大背景下，指向抵御公共安全风险的社区公共服务供给思考正当其时。

一般意义上认为，公共服务供给就是提供公共物品及服务[1]。社区公共服务是指在政府的指导和支持下，依托社区自治组织、非营利组织和营利组织，发动和组织社区居民，利用和开发社区资源，满足社区居民各种需求的福利性活动，它包括面向全体居民的基础设施服务和便民利民服务、面向各类弱势群体的福利服务等[2]。

1 成渝地区双城经济圈社区公共服务供给创新与风险社会治理

1.1 社区公共服务供给创新是防范化解成渝地区双城经济圈重大安全风险的基础工程

1.1.1 社区公共服务供给创新有利于防范化解成渝地区双城经济圈一体化发展过程中的矛盾风险。习近平总书记强调，要牢固树立一体化发展理念，推动成渝地区双城经济圈建设，在西部形成高质量发展的重要增长极。一体化发展在统一谋划、一体部署、相互协作、共同实施中逐步形成协同效果。社区公共服务供给最直接惠及广大人民群众，最直接防范化解了成渝地区人民群众日益增长的美好生活需要与成渝地区发展不平衡不充分之间的矛盾。

1.1.2 社区公共服务供给创新有利于抵御成渝地区双城经济圈自然灾害风险。社区公共安全服务水平是社会安全水平的关键指标，中观社区安全是宏观社会安全的缩影和重要预警，社区安全覆盖面更广、社会影响更大、危害程度更深，是个体安全事件放大到中观社区层次的反映[3]。川渝两地一衣带水，两地共同面临洪涝灾害、水污染、水上搜救、地震灾害、森林火灾等公共安全风险，两地已开展多项一体化合作，川渝应急联动合作网络初步形成，加强社区公共服务供给有利于抵御成渝地区双城经济圈自然灾害风险。

1.1.3 社区公共服务有效供给有利于增强成渝地区双城经济圈社会公共安全事件防控能力。习近平总书记指出，抗击疫情有两个阵地，一个是医院救死扶伤阵地，一个是社区防控阵地，坚持不懈做好疫情防控工作关键靠社区。回顾此次中国成功防控新冠肺炎疫情的实践来看，社区在疫情防控全局中发挥了基础性地。增强社区公共服务供给能力，能有效增强成渝地区双城经济圈社区居民的参与感和归属感，弱化“不确定性”给人类面临公共安全事件造成的心理恐慌，促进成渝地区双城经济圈公共安全风险联防联控、群防群治，进一步增强基层公共安全风险防治和应对处置突发事件的能力。

1.2 社区公共服务供给创新是成渝地区双城经济圈基层治理能力现代化的微缩窗口

1.2.1 社区公共服务供给创新是成渝地区双城经济圈基层治理能力现代化的重要目标和中心任务。《城乡社区服务体系建设规划(2016～2020)》指出：“社区是社会治理和民生保障的重要载体，社区服务体系建设是全面建成小康社会的主要任务。”党的十九大提出了“推动社会治理重心向基层下移”的要求。社区是城市居民生活的特定场所，是公共服务供给的基本单元，提升社区公共服务供给水平是创新成渝地区双城经济圈社区治理、增强成渝地区双城经济圈社区治理能力的重要目标和中心任务。

1.2.2 创新社区公共服务供给创新是新时代成渝地区双城经济圈社区治理现代化的实践探索焦点。《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》提出，到2020年，基本形成在基层党组织领导、基层政府主导下的多方参与、共同治理的城乡社区治理体系。党的十九届四中全会强调，坚持和完善共建共治共享的社会治理制度。通过行政主导的服务模式确定社区基本公共服务的项目选择和运作方法，势必无法满足新时代社区居民个性化、差异化和多元化的服务需求。习近平主持召开中央财经委员会第六次会议强调成渝地区双城经济圈建设是一项系统工程，要强化公共服务共建共享，创新社区公共服务供给已经成为新时代成渝地区双城经济圈社区治理现代化的实践探索焦点。

2 成渝地区双城经济圈社区公共服务供给的风险因素

一切对人及人所关心的事物带来损害的事件与行为的可能性即为风险，不确定性是其本质特征。应付不确定性是治理现代化的重要内容。影响成渝地区双城经济圈社区公共服务供给的风险因素包括以下几个方面。

2.1 物理风险因素

引起社区公共服务不确定性的物理因素主要是指自然地理条件具有的自然致灾因素，比如地震、地面沉降、暴雨、内涝等。以地震为例，地震会引起地基沉降，剧烈震动导致地基塌陷，地震扰动严重损害社区内的电器配电、水泵、消防设施，严重影响燃气、电、热、生活用水管线、污水管道、电梯等公共服务设施的正常使用，严重威胁社区生命线工程。重庆是闻名世界的“山城”，丘陵山地纵横，长江横贯全境，属亚热带季风性湿润气候，自然灾害的致灾因子较高；成都地处四川盆地西部、青藏高原东缘，地形地貌复杂，气候条件差异很大，自然灾害的致灾因子很高。成渝地区双城经济圈社区公共服务供给的抗自然风险因素压力很大。

2.2 人为风险因素

2.2.1 社会情境扰动。推动成渝地区双城经济圈建设必然引起一些分歧和社会矛盾，社区成员的知识、技能、学习能力参差不齐，社会自组织能力欠缺，在未能事先防范、及时化解矛盾的社会情境下，社区违法犯罪案件、交通事故、火灾事故、社区治安事件等一些蓄意破坏因素会严重阻碍社区公共服务供给及创新。

2.2.2 社区服务管理风险。成渝地区双城经济圈发展、社区治理现代化背后交织着经济利益、治理风险与社区服务责任，使社区服务管理水平日益受到关注。社区服务管理风险表现在3个方面：①前期社区公共服务规划设计不符合社区治理现代化的要求，社区公共服务规划设计未有及时考虑城市发展规模、人口迁移、社区空间异质性、人民群众生活方式、生态环境变化等不确定因素。②社区公共服务管理水平不符合社区治理现代化的要求，目前尚未制定统一的社区防灾减灾服务评估标准，社区资源调动和服务能力又普遍较低，社区公共服务质量难以保证。以社区管线设施管理为例，社区管线设施规划设计不属于城市规划范围，由社区自行开展，难以与城市安全管理进行系统性协调，加之社区管线的数字化管理水平较低，极易引发社区管线安全隐患。③社会组织参与社区公共服务供给的管理缺位，社区公共服务供给牵涉到开发商、物业公司、业主委员会等社会组织，各参与主体责权关系履行并未给予严格治理。

2.3 社会风险因素

2.3.1 社会风险意识普遍缺乏。社区居民普遍缺乏社会风险意识，在享用社区公共服务的过程中，人为改变公共服务设施的本体，导致公共服务设施无法按照预先设计的功能运行。比如部分居民对社区防汛设施的脆弱性认识不足，将垃圾投入地下车库地漏，造成管线排水不畅、社区地下车库进水。又比如部分居民缺乏消防安全风险意识，偷盗占用破坏消防设施时有发生，给社区防火救灾造成安全隐患。

2.3.2 邻避设施风险。邻避设施是一类具有明显社会效益却会对周边居民心理、财产等产生严重影响的公共设施，由于其外部性和成本-效益不均衡特征，地方民众持有“不要建在我家院子”的态度，并在生存权危机和家园保护意识作用下引发邻避冲突[4]。诱发社区邻避冲突包括直接或间接威胁因素。直接威胁因素主要是指社区外围大型建筑、铁路、桥梁等施工活动，以及社区外围加油站、危化品生产运营等活动。间接威胁因素是指灾害风险在社区公共服务网络化运营机制间扩散，引发次生灾害风险，形成风险传播链。这些邻避风险因素不仅损害了社区公共服务的供给质量，而且严重影响到社区居民的生命健康安全。

2.3.3 社区整合风险。《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》指出社区是指聚居在一定地域范围内的人们组成的社会生活共同体,其构成一般包括地域、人口、社会心理、社会组织和公共设施5个基本要素[5]。而在我国的行政区划之中，社区这种定义被行政具体化，社区对应的级别在街道办和小区之间。一个街道办下设若干社区，社区包含若干小区和单位[6]，社区共同体被行政管辖区分割。同时，个体主义和文化多元主义的流行，削弱了首属关系的纽带，强化了人们之间的利益关系，导致了首属群体(如家庭)和社区的不稳定，增加了社区整合和社区控制的困难[7]。

3 风险社会视野下成渝地区双城经济圈社区公共服务供给的对策建议

3.1 建好“家门口”服务体系

社区公共服务是民生服务的“最后一公里”。习近平总书记指出，要着力完善城市治理体系和城乡基层治理体系，树立“全周期管理”意识，努力探索超大城市现代化治理新路子。“家门口”服务体系包括街镇中心、村居服务中心(站)、村宅延伸服务点等各级服务站点。在村居“家门口”服务中心(站)，重点做实党建、生产生活事项、教育文化、卫生医疗等公共服务，在村居党组织的领导下，通过自上而下的方式，将资源、服务、管理力量下沉到村居“家门口”，社区有更多资源提供给群众看得见、摸得着、有感知度的服务，做到寓日常管理于服务之中，实现“生活小事村居办、教育服务在身边”的“家门口”服务圈，让居民群众有更多获得感、幸福感、安全感。

3.1.1 建好步行社区。按照新城市主义的理论，现代社区规划应该突出步行社区理念，它的内涵是：社区内部规划为步行空间，成为人们交往、休闲、健身的场所，人们步行10min～15min左右可以享受基本的公共服务[8]。①解决距离远的问题，虽然大部分街镇都设立了社区事务受理服务中心、社区文化活动中心和社区卫生服务中心，但由于成渝地区双城经济圈覆盖区域大，很多郊区居民享受不到“15分钟生活圈”的便利。②解决资源散的问题，村居虽然有一些服务功能和资源，但分散在各个条线上，居民办事难以找到对应的点、对应的人。③解决服务虚设问题，有的居委会挂了多块牌子，但很多是“有牌子无服务”，群众对此有意见、有抱怨。

3.1.2 打造功能集成的社区综合服务平台。①资源整合，打造功能集成的“一站式”社区综合服务平台。按照整合村居功能、畅通为民服务的原则，提供党群服务、政务服务、法律服务、社区管理服务、教育文化服务、健康服务、生活服务七大类“家门口”服务体系，集成各类服务资源，提供“一站式”服务，确保力量在基层汇聚、服务在基层提供、满意在基层实现。②资源下沉，打造智慧社区。利用互联网信息技术的支撑保障社区资源整合、主体协同、平台智能化运行，强化提升社区居民、社区组织、行政部门、市场主体等之间的合作意愿。

3.2 推进社区公共服务供给精准化

习近平总书记指出，要把更多资源、服务、管理放到社区，为居民提供精准化、精细化服务，切实把群众大大小小的事办好。社区公共服务精准化本质上是以社区居民需求为中心的整体性运作过程[9]。“从实践看,公共服务的范围取决于社会成员的公共需求”[1]。这说明社区公共服务供给范围取决于社区成员公共需求的变化。新时代背景下，我国社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人们对公共服务的需求不断增加，期望和要求越来越高，社区公共服务需求呈现出个性化、差异化和多样化的趋势。

3.2.1 聚焦社区居民需求，推进社区公共服务供给精准化。马克思认为，“历史不过是追求着自己目的的人的活动而已”[10]。马克思主义唯物史观启示我们：尊重人民主体地位，满足人民发展需要，是促进人的全面发展的内在要求。社区公共服务精准化坚持以人民为中心的价值取向，围绕社区居民需求的满足和满意度的提升，通过更新服务理念、完善服务体系、优化服务过程，促进社区公共服务供需的有效对接，实现社区公共资源的合理化配置，促进社区公共服务的高质量供给，达到提升社区公共服务水平、增强公众获得感和幸福感的目标，实现了社区公共服务供给由“有没有”“够不够”向“好不好”“优不优”的转变。

3.2.2 坚持质量评价为核心，推进社区公共服务供给精准化。结合社区居民服务需求和社区服务绩效，科学评价社区公共服务精准化供给情况，是保证社区公共服务供给效果的重要途径，也是改进和优化社区公共服务供给的重要方式。①坚持社区居民的评价主体地位，让社区居民作社区公共服务供给质量的“裁判员”。②将服务质量作为关键评价要素。除了考核服务的内容构成、类型、人数等“量”的指标以外，重视考核服务的实际影响、具体效果等“质”的因素。③将过程评价作为重要评价环节，降低社区公共服务供给效果不易量化的影响，重视过程激励，鼓励政府及社会组织积极参与社区公共服务的高质量供给。

3.3 推进社区公共服务共建共享共治

党的十九大强调，打造共建共治共享的社会治理格局，加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。推进社区公共服务共建共享共治，重点难点在于厘清各层级政府之间、基层政府与基层自治组织之间、基层组织与公民个体之间的“权责利”边界[11]。为此可以从以下几个方面入手。

3.3.1 党建引领，形成社区公共服务供给整合机制。习近平总书记指出：“党建工作的难点在基层，亮点也在基层。”充分发挥基层党组织领导核心作用，构建党建引领下的社区治理体系，是创新社会治理、推进国家治理体系和治理能力现代化的根本力量。在推进成渝地区双城经济圈社区公共服务共建共享共治的过程中，发挥基层党组织的领导核心作用，促进政社互动，强化居民参与，整合连接不同行动主体，综合协调各方关系。①党建引领组织整合，以社区在纵向和横向链条上的基层党组织为结点，纵向上形成“市—区—街道/镇—社区”四级联动的党组织体系，横向上形成区域党建、单位党建、行业党建互联互通的格局，建立上下联动、左右联通的党的基层组织体系，形成党委政府、社会组织、市场多元行动网络，打造社区公共服务供给共建共享共治格局。②党建引领利益整合，加强社区矛盾纠纷化解调解，凝心聚力，将不同组织之间的区隔、人民群众的矛盾化解在基层，增进社区组织与人民群众之间的感情。③党建引领需求整合，社区党组织加强需求整合，拓展需求表达渠道，强化社区参与功能。

3.3.2 社区协商，形成社区公共服务供给沟通机制。社区协商是基层群众自治的实践机制，有助于拓展居民表达诉求的渠道、解决社区公共事务问题。在推进成渝地区双城经济圈社区公共服务共建共享共治的过程中，建立以协商为基础的沟通机制，在社区自治基础上实现公共服务信息互换和共享。在社区层面，以社区居民自治为平台，通过楼院协商、广场会谈等形式，支持社区居民主动表达个人需求、开展协商对话，强化社区参与功能。在乡镇/街道层面，加强社区与乡镇/街道之间的沟通协商，确定社区公共服务的权责关系，确定社区公共服务的项目、供给方案。

3.3.3 合作协同，形成社区公共服务供给一体化发展机制。公共经济学经典理论认为，政府、市场和社会组织都存在“失灵”，社区公共服务的供给无法由单一主体独立完成，需要不同主体之间的合作，由政府、市场、社会相互协同的社区公共服务供给格局，是城市社区治理发展的客观趋势。在推进成渝地区双城经济圈社区公共服务共建共享共治的过程中，促进政府、社会与市场三种力量之间互动合作，形成多元共治、协同合作、优势互补的社区公共服务供给体系。