内蒙古农村牧区宅基地流转问题与出路研究

2021-12-30郝润梅苏根成

内蒙古科技与经济 2021年7期

全月，王考，郝润梅，苏根成

(1.内蒙古师范大学地理科学学院；2.内蒙古土地登记中心，内蒙古呼和浩特 010000)

新一轮美丽中国新农村建设使农牧民生活质量和水平稳步提高，农村、牧区在生态环境、居住环境等方面都有了明显的改观，但在新时期城乡发展依旧不平衡，仍然是我国社会主要矛盾的重要方面[1]，而城乡融合发展是未来我国解决“三农”问题的重要改革方向。随着农业用地流转和“三权分置”改革的推进，农业用地领域在提高农民财产性收入和促进了适度规模经营方面取得进展[2]，但农村宅基地改革涉及的主体、客体、权属等内容较为广泛，改革难度和风险较大，改革应建立谨慎渐进的态度[3]。同时，2018年，中央一号文件提出要积极探索宅基地“三权”分置的途径和办法，适度放活宅基地和农房使用权，对宅基地的交易范围进行明确。虽然在政策上有了依据，但是现实中宅基地并不能与国有建设用地享有同等的权益，在一定程度上阻碍了农村土地制度改革的进程[4]。内蒙古属于少数民族地区，有着地多人少、宅基地面积较大以及特有的牧区生活等特点，在宅基地流转的方面难以直接借鉴其他省份的研究成果。因此，积极研究当前经济条件下的内蒙古农村牧区宅基地流转问题，探索合理的解决路径，对全面保障和实现农牧民的权利和利益，提高农村土地集约节约利用，推进乡村振兴发展具有十分重要的意义。

1 数据来源与处理

1.1 数据来源

研究数据来源于3个方面：①文献资料。参考大量的文献，充分解读历年来关于宅基地利用管理及农村制度改革等政策。②确权登记数据。在内蒙古农村牧区“房地一体”确权登记项目的基础上，对数据梳理分析、归纳、总结。③调研数据。邀请基层国土所、村委会人员进行座谈，并在农区、牧区分别随机抽取100户农牧民进行采访，了解农牧民对宅基地流转的认识及看法采用样本分析法，分析当前内蒙古宅基地利用及流转现状，分析当前宅基地利用及流转中存在的问题，提出实现高效配置宅基地，完成宅基地制度改革的有效途径。

1.2 数据处理

利用SPSS对调研区域的“房地一体”宅基地确权登记数据进行分类统计，以分析内蒙古宅基地利用及流转现状；对座谈与采访内容进行整理、归纳，根据分析结果找到当前内蒙古宅基地利用和流转中存在的问题，提出从根本上解决这些问题的有效措施。

2 内蒙古农牧区宅基地利用与流转管理现状

2.1 内蒙古农牧区宅基地利用特征

2.1.1 农村居民点建设用地总量大。2018年，全区建设用地共计168.1万公顷，其中，农村居民点建设用地面积为76.91万公顷，占建设用地总面积的45.75%，与2009年相比新增农村居民点建设用地74.02万公顷，年均增加0.29万公顷。农村牧区人口由2009年的1 145.5万人减少至2018年的944.92万人，年均减少20.01万人[5]。相比农村人口不断减少的状况，农村居民点建设用地却呈现出增长的趋势，人均农村居民点建设用地由2009年655.85m2/人增长至2018年813.93m2/人。内蒙古103个旗县划分为农区、半农半牧区、牧区，其中农区户均宅基地面积为511.75m2，半农半牧区户均宅基地面积为976.32m2，牧区户均宅基地面积为1 615.97m2，半农半牧区和牧区宅基地面积远远超过当地标准。由此可见，半农半牧区和牧区土地利用率极低，宅基地利用粗放，农村居民点分布零散，土地节约集约利用潜力非常大。

2.1.2 新增宅基地数量大。2005年～2018年，内蒙古人均宅基地面积从19.7m2增加到28.62m2，人均宅基地面积逐年增加，2011年～2015年的平均增长速度创历史新高。其原因是，此段时间在全区大范围实时了易地扶贫搬迁、棚户区改造、新农村建设，农牧民的住房条件得到改善，而使得全区宅基地面积迅速增加。

2.1.3 违法宅基地数量较大。对内蒙古“房地一体”数据进行归纳分析发现，2018年，全区违法宅基地占宅基地总数的10.5%，其中非本集体经济组织的占违法宅基地总数的17.8%，“一户多宅”占违法宅基地总数的18.6%，违法违规占用宅基地占违法宅基地总数的8.9%，不符合规划、占用农用地、缺少审批及验收手续等情况宅基地占违法宅基地总数的54.7%。

2.1.4 宅基地登记发证存在一定难度。2018年内蒙古已完成宅基地权籍调查322.73万宗，面积297 594.72万平方米，具备宅基地确权登记条件的共计331.89万宗，其中已发证224.41万宗，面积166 498.03万平方米。但内蒙古农村牧区“房地一体”宅基地确权登记发证与其他省区相比较存在较多问题：①由于内蒙古部分集体土地为牧区，游牧民族多年来的放牧习惯导致牧民拥有冬营盘和夏营盘两处宅基地；②内蒙古东西跨度较大，无法制订统一的宅基地面积标准；③部分村庄位于人烟稀少甚至难以达到的地区，对登记发证造成了困难；④内蒙古部分旗县地处边境地区，GPS信号较弱，为权籍调查带来了困难，造成宅基地确权登记的困难[6]。

2.2 农牧区宅基地使用权流转现状特征

2.2.1 宅基地流转在城乡接合区域频发。整理走访调研结果，叠加集体土地所有权确权登记结果和2018年影像发现，宅基地流转多发生在城乡接合部。随着市场经济体制发展及城乡一体化进程的加快，农村牧区宅基地转让现象频发，特别在城乡接合部等经济较好的地区，已经成为农村住房买卖的重点地区。

2.2.2 宅基地转让人文化程度偏低，且多数为进城务工人员。在近30年经济快速发展的过程中，涌现出大量进城务工人员，经调研结果显示，这些人选择将宅基地出售的意愿要明显高于其他人员，然而部分外出务工人员受教育程度较低，缺乏法律知识。在城市生活压力及利益的驱动下，很多进城人员忽略了长远问题，选择将闲置的宅基地进行出售。

2.2.3 宅基地受让人多数为城镇居民。1999年国务院办公厅发布《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定，严禁将农民集体土地使用权以出卖、出租等方式流转用于非农建设，严禁向城镇居民出卖农房，对城镇居民使用农民集体土地建房造屋的申请不予批准，对于已经违法建造以及违法购买的房屋，禁止有关单位和部门为其发放使用权证书及房屋产权证书。但是宅基地流转案例中，多数受让人为城镇居民。尤其是在城乡接合区域，由于受让人的高度意愿以及相对高的利益驱动，发生了大量的宅基地流转案例。

2.2.4 多数宅基地流转行为被认定无效。宅基地流转在受让人身份、土地用途、受让条件、受让条件等方面有严格的限制，通过查阅大量的司法诉讼案件以及在土地执法监察过程中发现，多数的宅基地流转纠纷及司法处理结果都判决转让行为无效[7]。例如：余某于2015年同村村民张某处购买一处宅基地A。经调查，宅基地A使用权原属一名本村教师，于多年前卖与张某，并签订购买合同。2018年有本村村民举报余某违法占用集体土地建房。经当地行政执法部门调查核实，余某在购买的宅基地A上新建房屋，但余某在该村拥有另一处宅基地B，因此认定余某所购买的宅基地A的行为无效行为，余某无权在宅基地A上新建房屋，责令其限期拆除。

2.2.5 牧区宅基地流动性差。内蒙古牧区常住人口较少且居民点分散，多数人都为当地居民，常年以放牧为生，由于游牧的特点，每户牧民都有冬营盘和夏营盘两处宅基地，由于人员和住所稳定，牧民对宅基地流转意愿较小，造成牧区宅基地流动性较差，难以实现流转。

3 内蒙古农牧区宅基地使用权流转存在的问题

通过调研样本分析发现内蒙古农牧区宅基地流转，一方面是由于宅基地本身的利用管理中存在的问题，导致流转难以实施；另一方面是宅基地流转政策与制度不完善，导致流转难以正常运转。

3.1 宅基地利用存在的问题

3.1.1 村镇规划滞后。按照规定，宅基地建设要符合村土地利用总体规划和村镇规划，由于从前对宅基地管理较为薄弱，以及多数旗县没有开展村镇规划，导致村民在宅基地选址中主要按照个人意愿进行，因此内蒙古宅基地多出现在农户所承包地或者交通较为发达的区位。在城镇边界扩张的过程中，各地将建设用地指标的重点都放在了城镇建设用地，符合宅基地申请条件的农牧民无法按程序申请到合法的宅基地，从而出现大量乱建的现象，结合2018年影像及土地利用现状，发现农村居民点呈现出较为分散且布局不合理的状态。

3.1.2 超标准占地现象普遍。宅基地为农牧民保障性住房，按照法律规定，一户村民只能拥有一处制造基地，其面积不得超过各地标准。在1989年以前，内蒙古没有关于宅基地面积标准的规定，由于内蒙古东西部跨度较大并且存在农区、牧区的差异，实施统一的宅基地面积标准较为困难，在2000年，《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉》失效后至今，自治区层面再没有出台关于宅基地面积标准的文件；另外由于村集体、土地行政主管部门等缺乏对宅基地的管理，导致农牧民在生产、生活中根据自己的需求，肆意扩张自己的宅基地范围。虽然在2014年全区农村牧区宅基地和集体建设用地确权登记时，各地出台了关于宅基地面积的标准，但是宅基地面积超标的问题已经非常严重。

3.1.3 宅基地登记发证问题突出。虽然在2014年，各旗县完成了宅基地的确权登记工作，并自治区验收，由于当时处于机构和不动产统一登记改革的浪潮中，多数地区并没有将证书发放到农牧民手中。由于“十个全覆盖”工程的实施，大量的宅基地界址发生了变化。随着机构改革的完成，2016年农村宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作正式纳入不动产统一登记工作体系，但在新的一轮“房地一体”宅基地确权登记工作中也显现出了很多的实际问题。①政府、土地行政主管部门对宣传的忽视，造成农牧民对此项工作没有充分的认识，没有意识到宅基地确权登记对自己权益保护的重要作用；②大量的农牧民外出务工导致权籍调查人员无法与权利人取得联系，开展实地指界、确权工作；③缺少审批手续、占用耕地、违反生态保护红线管制要求、“一户多宅”、存在权属争议等不符合登记条件的宅基地比例较高，以及政府部门无法及时解决历史遗留问题等原因，使得登记难以实现。

3.2 宅基地流转存在的问题

3.2.1 宅基地流转行为盲目。在研究的过程中发现，农牧民受教育程度较低，法律意识薄弱，尤其缺乏专业性的法律常识，同时受家庭生活的经济压力所迫，在没有考虑长远发展的前提下，进行了宅基地流转。这些流转行为不仅与法律相违背，甚至与流转意向相违背[8]，在法律上被认为是无效的。

3.2.2 宅基地隐形市场活跃。随着经济发展，内蒙古各地房价呈现出大幅度上涨态势，由于经济利益的驱动，以及人民对住房的需求和人们对于“小产权房”认知的缺乏，在内蒙古大部分地区，尤其是城乡接合部，出现了大量宅基地私下交易的现象，在“房地一体”确权登记过程中，这些现象引发的矛盾突显。但是这些私下交易无法得到法律的保护，双方利益都无法得到保障，对社会稳定造成了安全隐患[9]。

3.2.3 宅基地流转门槛高。虽然在已经出台的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》明确提出，建立农村集体经营性建设用地入市制度，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，但是《宪法》《合同法》和《土地管理法》明确规定了，农村村民一户只能拥有一处宅基地，并且出卖、出租、赠予住宅后，再申请宅基地的，不予批准；宅基地流转受让人必须符合本集体经济组织成员或本村村民，且没有宅基地等条件[10]；宅基地流转需经过村集体经济组织、乡镇政府批准，因此多数人都选择私下流转。

4 内蒙古实现宅基地流转的途径

4.1 加快宅基地确权登记

产权明晰是保障农牧民合法权益、维护社会稳定以及推动宅基地制度改革的基础，因此，加快推进全区农村“房地一体”确权登记工作，是实现宅基地流转的重要途径。

4.2 盘活闲置宅基地，引导闲置宅基地退出

在保护农牧民权益的前提下，严守土地公有制，以不突破耕地保护红线为原则，充分调动农牧民的积极性，千方百计增加农牧民收益，带动农牧民主动参与盘活农村闲置宅基地，因地制宜探索符合内蒙古农区、牧区的闲置宅基地盘活方式。按照“自愿有偿”的原则，引导农牧民主动退出闲置宅基地，在不降低农牧民生活水平为底线，充分利用闲置宅基地，提高宅基地利用率。

4.3 规范宅基地交易市场

宅基地交易市场是集体土地所有权下的特殊的土地市场，宅基地交易市场的规范是宅基地制度改革的重要一环。内蒙古宅基地交易市场一直处于杂乱无章的状态，首先要建立宅基地市场的规则，然后逐渐过渡完善，将宅基地交易市场逐步纳入城乡统一的市场，让符合流转条件的宅基地可以无门槛的进入市场，盘活农牧民资产，保障农牧民权益。