构建低收入群体救助体系问题的研究——以内蒙古巴彦淖尔市为例

韩晓燕

(中共土默特左旗委员会党校，内蒙古 呼和浩特 010100)

随着我国经济发展，国民收入增加，生活水平也得到了相应的提高，但人们的收入差距也在不断拉大,结果是产生了低收入群体。因此研究低收入群体救助问题具有重大意义，一方面可以深化社会各界对于社会救助理论的认识，为完善社会救助体系提供理论上的支持；另一方面，在低收入困难群体生活、医疗、教育等现实的困难解决中，社会救助的研究能够在总结救助经验的同时，寻求更加符合我国国情和现状的社会救助模式。笔者主要研究了内蒙古巴彦淖尔市低收入群体救助的基本情况及需要完善的救助体系问题。

1 低收入群体救助体系概述

1.1 相关概念

低收入群体指收入低于国家或省规定的年收入或月收入群体。他们是社会中的弱势群体，包括失业者、体制外人员以及残疾人和孤寡老人等。对于低收入群体的社会救助，是指国家和社会对由于各种原因而陷入生存困难的公民，给予财务接济和生活扶助，以保障其最低生活需要的制度。社会救助作为社会保障体系的一个组成部分，具有不同于社会保险的保障目标，社会保险的目标是缓解生活困难。

1.2 低收入群体救助体系的特点

社会救助属于政府职权范围，在维护社会稳定和公共利益的基础上，保护困难人群，达到关注民生的目的。它是归属于第三法域的，在我国社会主义法制体系中，占有重要地位，是不可缺少的，主要特点包括：①社会救助法律制度目的之一在于基本实现社会公平，它主要追求效率和公平间相应的平衡度，调节国民收入，对社会困难群体进行帮扶，保证他们的基本生活；②社会救助法对主体资格、救助程序加以规范，同时又规定了救助程序和相关的权利与义务。

2 巴彦淖尔市低收入群体救助体系基本情况

2.1 城市低保工作

2.1.1 管理不断规范。从2003年起，城市低保在应保尽保、动态管理的基础上，大幅度提高了保障标准和补差水平，制度上不断规范的同时，公开透明也使管理不断规范。针对全市9万多名城镇最困难群体低保标准过低、生活难以保障的实际，巴彦淖尔市采取从地方资金配套、争取上级增加补助、严格控制人数增加等人手，逐步建立起低保对象能进能出，补差标准分类有别，低保管理规范有序的一套全新的管理体制和机制，从而彻底扭转了长期落后的被动局面。2008年当年人均月补差标准达到了120元，进入了全区中等水平；2009年人均月补差标准达到135元，进入全区先进行列；就这样逐年增长。为了切实做好救助，让真正的贫困百姓享受到救助，从2013年起，民政部会同相关部门，制定相关查询、登记办法，共享社区管理的信息，以查询享受社会救助家庭成员户籍、车辆、银行存款、证券、住房公积金、住房保障、住房买卖、工商登记、不动产登记等信息。各地民政部门逐渐完善对特困家庭实际生活现状的核实、核对机制，使得对社会救助对象认定准确性得到很大提高。2015年，根据市场物价波动情况，为切实有效保障城乡特困群体的基本生活，巴彦淖尔市委、政府决定再次提高城乡低保、五保对象三类人员救助资金补助水平。2017年，在原来的基础上，城市低保标准又一次提高，每人48元/月，达到了556元/月，农牧区最低保障标准也提高到577元/年；城镇特困人员集中供养标准提高到1 232元每月，分散供养标准还为770元每月。这样，救助金点燃了特困家庭的希望之火，而社会保障政策一项一项地推出，也为处于困境中的百姓提供了安全保障。

通过多年来对低保工作的清理、整顿、提高，有效地解决了长期存在的应保未保及人情保、关系保以及政策保等问题，受到了广大群众的赞誉，为今后全面实施城镇社会救助体系奠定了坚实的基础，并走在了全区工作的前列。

2.1.2 资金投入不断加大。根据巴彦淖尔市财政负担较重，而城市低保需求人群较大的实际情况。近年来，不但本级财政尽力在城市低保金投入上不断加大，自治区的补助资金也逐年提高，且在全自治区范围内对巴彦淖尔市有所倾斜。2017年全市共支出低保资金1.7亿元，全市支出城乡医疗救助金6 203.9万元，其中直接救助资金5 494.4万元，救助2.6万人次。2016年～2017年，自治区下拨的补助资金比例均超过了全区平均增加比例。

2.2 医疗救助工作

巴彦淖尔市从2005开始在临河、五原、乌拉特后旗等地，成功启动了低保对象的医疗救助试点工作。对低保对象中患有大病、重病及严重慢性病的群众给予一定数额的医疗救助。各试点地区都制定了相应的城市医疗救助工作实施方案和实施细则，对医疗救助的对象、病种、标准、申请审批程序、资金筹集、资金管理等作出了规定，其中救助病种为“恶性肿瘤(癌症)、尿毒症(肾衰竭)、重症肝炎、肝硬化、重度精神病、严重心脑血管病、肺气肿、白血病等重大疾病”，救助标准为“每个救助对象每年累计救助金不超过6 000元。救助方式分一次救助和分次救助，救助采取分级和分段的办法，即按照一次住院发生费用计算，45 000为封顶线”。

2016年，巴彦淖尔市根据国务院和内蒙古自治区的政策，结合本市实际，进一步扩大了救助病种的范围，新增加的救助病种有“轻度精神病、糖尿病、肾炎、风湿类风湿等长期难以治愈，且一般不需要住院治疗的病种”，救助标准调整为“每个救助对象每年累计救助金不超过9 000元。救助方式分一次救助和分次救助(一年内两次以上住院治疗分别得到救助)，救助比例和救助金额采取分级和分段的办法计算，即按照一次住院发生费用计算，60 000元为封顶线”。可以看到，在短短的一年内，低保对象的救助病种范围和救助标准均得到了较大幅度的扩大和提高，使低保对象的看病难和就医难问题得到了更有效的解决。

2020年，巴彦淖尔市人民政府办公室印发《2020年巴彦淖尔市城乡居民基本医疗保险工作方案》，对城乡居民的基本医疗保险作出进一步规范。

2.3 特困大学生救助

从2005年开始，巴彦淖尔市启动开展了以救助贫困大学生为主的教育救助工作。经过十余年的探索与坚持，到2017年，按照自治区党委办公厅、政府办公厅《关于抓紧解决好特困家庭大学生按时入学问题的通知》(内党办〔2017〕32号)和自治区民政厅《关于做好贫困大学生救助工作的紧急通知》(内民政电传〔2017〕32号)要求，为了进一步做好贫困大学生的救助工作，更好地落实自治区党委、政府“不让一个考上大学的孩子因家庭困难辍学”的承诺，巴彦淖尔市出台了《关于做好贫困大学生救助工作的紧急通知》(巴民政发〔2017〕342号)，《通知》要求通过认真调查摸底，准确掌握贫困大学生的人数，并对贫困大学生资助的对象范围、救助资金的筹集、资金管理、救助申报审批程序作出了相应的规定和要求。

2016年以来，巴彦淖尔市围绕教育精准扶贫，实现不让一个孩子因贫辍学的目标。全市共争取和筹集资金1.67亿元，资助贫困家庭学生5.85万人次，其中发放中等职业学校学生助学金2 144.73万元，12 403名学生受益；发放贫困大学生入学路费37万，587名大学新生受益。2017年，资助低保家庭大学生升入专科497人，资助资金1 491万元，本科419人，资助资金1 676万元。发放国家开发银行生源地信用助学贷款6 543.71万元，惠及贫困大学生9 611名。

教育、团委、红十字会、慈善总会等扶困助学协调领导小组成员单位，面向社会募集资金539.95万元，资助贫困大学生2 387名。

在贫困大学生救助资金的筹集当中，巴彦淖尔市发动社会捐资助学的工作开展得较好，社会各界捐资助学的热情较高，捐助资金在救助资金中占到了相当的比例。2017年民政部门将继续对低保家庭子女上大学实施临时助学，截至6月底，在册的巴彦淖尔市户籍的低保家庭中，参加2017年高考的应届毕业生，如果被国家国民教育大学正式录取，每人可获资助5 000元。巴彦淖尔市民政局低保中心孙主任说：“我们不会让一个贫困大学生因为学费而辍学的”。

据巴彦淖尔市临河区红十字会办公室负责人介绍，临河区一如既往的资助贫困家庭的优秀学生去上大学，在家庭中，如果父母双方中有一方有重度残疾、两年内家庭成员中有重病患者的、遇到突发灾难等而是家庭陷入困境的大学生经过调查属实的最高资助3 000元。街道办事处的工作人员，加紧工作，筛选贫困生，符合条件的贫困生所提供的证件包括：所居住的街道、社区、原高中毕业学校所出的家庭困难证明的原件、高校录取通知书、身份证原件及复印件;家庭情况登记表。此外，各乡镇、街道依据红十字会要求，本着公开、公平、公正的原则加以筛选，确定救助对象名单，在其所在社区加以公示，并将推荐的救助对象有关资料及表格报到上级红十字会办公室。

2.4 其他救助活动

①由于条件尚不成熟，在巴彦淖尔市民政部门牵头下，与各有关部门协调配合，正探索开展住房救助、就业救助、司法援助等专项救助工作。②在社区建立了“爱心超市”，把社会捐赠物质集中起来，由社区居委会统一调配，对社区内困难家庭进行救助。③在机关、企业、捐赠人与困难家庭之间开展结对帮扶活动。④开展了“明天计划”活动。“明天计划”是为全社会福利机构的孤残儿童实施手术康复治疗的活动，2005年自治区民政厅的领导来巴彦淖尔市考察，发现大量贫困家庭的残疾儿童，生活环境十分困难，便推出了为贫困家庭残疾儿童实施手术康复计划，并把巴彦淖尔市作为试点市之一。为此，市民政局专门成立了巴彦淖尔市残疾孤儿手术康复明天计划领导小组，并从2005年8月开始，管医疗费用。对全市18岁以下贫困家庭残疾儿童进行了全面细致的摸底统计，在1 209名贫困家庭残疾儿童中筛查、确定适合“明天计划”手术者，第一批患儿为252名，定点医院为巴彦淖尔市中心医院和天津泰达国际心血管病医院，所需医疗费全部由民政部门负担。据介绍，“明天计划”的资助费用主要有4种：①儿童体检费：体检时，应保证是在指定的医院进行的，而且对于个体来讲，每一个个体每年接受一次资助，开好医疗收据，以实际发生额结算；②医院治疗费：住院期间所产生的治疗费用，减掉医保、大病医疗、各种资助等费用以后的治疗费已经自己支付，支付金额在3 000元～10 000元之间，开具了医院的收据，按照收据据实结算；③康复期间的医疗费：在病人康复期间，如果病人康复的地点是在内蒙古自治区所指定的康复医院进行的，那么，所产生的康复费用，也是在减掉各项报销、资助等的费用之后，按照所开具的医疗收据加以结算，结算标准个人每年20 000元以下；④各种营养费：除以上几种资助以外，还对每位住院的儿童配备了营养服务费，单个个体每年接受一次资助，资助金额是5 000元每人。

3 巴彦淖尔市低收入群体救助体系存在的问题

巴彦淖尔市低收入群体救助体系建设取得的成绩是显著的，在比较困难的条件下，巴彦淖尔市各级党政部门近年来做了很多扎实细致的基础工作，使该市的社会救助工作从全区落后的队伍跨越到先进的行列。然而，在取得成绩的同时，在以下方面存在的问题还亟待着力解决。

3.1 统一的救助政策法规体系尚未形成

一套完整的救助体系，如果完成正常的运转，不仅需要政府民政部门的牵头，而且，也需要各个相关部门的配合。但在现实建设与运转中，巴彦淖尔市已出台的救助政策法规中低保制度和医疗救助规章形成中，大多数没有形成政府的统一章程，只是处在属于本部门文件的阶段，使得巴彦淖尔市的社会救助工作没有完善、统一的规定，当然，城市居民低保制度例外。其结果是社会救助体系较为分散，各划一片，相应的各部门之间缺乏整体协调性，从而产生的问题难以解决，相互推诿，政策制定后，时常会发生难以落实的现象。

3.2 社会保障制度体系不成熟

在社会保障制度体系中，社会救助制度成为其中的一个有机部分，是属于其中最低层次的，必须与社会保险、社会福利等协调发展，只有其他社会保障项目开展得好，才能减轻社会救助的压力。截至2019年年底，全市参加养老保险总人数104.9万人。基本医疗保险参保人数为1 524 750人，失业保险参保人数为22.61万人，巴彦淖尔市的城镇人口为171.38万人，保险覆盖面的在人口总数中是偏低的，这必然增加了社会救助工作的潜在压力。

3.3 救助体系不完善

巴彦淖尔市目前围绕城市低保工作大范围开展的专项救助工作，仅限于医疗救助和特困大学生救助，而诸如住房救助、法律援助、就业救助等专项救助工作，由于资金、人才缺乏等原因，未能完全启动。使救助工作不能完全根据困难群众的不同需求进行有针对性的救助。

3.4 城乡一体化的社会保障体系未形成

现在，社会救助工作中，还是处于城乡差别明显的阶段，是“城乡二元体制”，城市救助制度是围绕城市居民低保来实现的，是以户籍为本的，所以，对于进城生活的流动人口以及农民工来讲，无形之中被排在了救助范围以外。巴彦淖尔市有120万农业人口占到了人口的绝大多数，尽管土地耕作条件比较好，但由于农业收入比较其他行业的收入相对较少，很多人还是选择举家进城打工，他们的家庭、子女往往处于比城市低保家庭更为困难的境地，但在目前的社会保障体制下，当他们在城市工作、生活时就几乎不能享受到任何救助。

3.5 社区管理队伍建设落后

社会不断发展，经济结构也在不断改变，随着这一改变，社区的管理凸显了其在城市管理中的重要地位，其辖区内的户数一般都为数千户，人口为数千人，管理工作繁重。尽管在2019年，巴彦淖尔市向社会公开招聘400名社区民生工作人员，但是相对于繁重的社区民生工作来说，仍然显得力不从心。

4 完善巴彦淖尔市健全社会救助体系的建议

2020年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于改革完善社会救助制度的意见》，根据巴彦淖尔市低收入群体救助工作现状和存在的问题，笔者就健全社会救助体系提出4点建议。

4.1 加强社会救助体系建设，发挥政府对社会救助的主导作用

为了保障巴彦淖尔市困难群体的基本生活，积极响应中央精神，巴彦淖尔市应努力完善社会救助机制，保证困难居民的最低生活保障，同时，辅助以多项专项救助：包括医疗、养老、教育、住房等，再补充以各方社会慈善力量，建立、建设完善的社会救助机制。主要有以下几个方面：①创建“政府主管、部门配合、民政协调、社会参与”新型社会救助机制。完善的救助体系中，建议组建相应领导小组，同时发展相应部门包括教育、房管、司法、民政、财政等成为组员单位。在小组工作中，明确各部门在社会救助体系中所要履行的职责和任务，制定工作制度，定期召开交流会议，分析在社会救助工作中所要达到的短期目标、出现的问题及解决方法等。②借助现代科技技术，构建市区两级社会救助管理信息系统。在救助管理信息平台中，建立一个资料库，把全市的低保人员信息加以整合，通过对各种指标的智能分析、排序，使得最困难低保人员优先获得资助，同时也避免了因部门之间因交流滞后而产生的误差，出现重复救助或缺失救助的现象。③在乡镇设立社会救助站。通过充实工作人员，对工作人员进行培训的手段，增强工作人员的信息管理能力，以城市低保管理的方法作为参照物，加大对农村低保救济的管理力度。

4.2 发展慈善事业，建立新型救助资金筹集投入机制

在社会救助工作中，如果缺乏救助经费，所有的工作都将是一句空话。因此，资金的投入，无疑成为社会救助体系的生命线，它决定了社会救助的标准以及社会救助的宽度。在救助经费投入中，建议改变思路，不仅要加大财政投入，同时要多元化投入，包括政府、企业、社会、基金的投入。①将本市的慈善总会充分的运转起来。通过大力宣传，全员树立“慈善能力有大小、慈善之心无大小”的观念，做慈善是全员性的，不只专属于富豪。这样，只要全体公民树立起慈善观念，那么，大家相互关爱，相互帮助，有困难大家帮，形成现代的、健康文明的社会新风尚。同时，加大宣传福利彩票，扩大发行规模。②增加社会捐赠渠道。提高社会捐赠便捷度，组合社会力量，发展慈善事业。③在低保站建立爱心超市或慈善超市。作为个人捐赠的接收点，为困难居民提供接收到的免费财物。

4.3 完善社会保障机制，为低收入群体生存提供制度性保障

完善的社会保障体系，能够切实保障困难家庭的生活保障，使他们可以老有所养、病有所医。①在政府层面上，通过制定政策，使得所有的企事业单位职工享受财政补贴的养老保险和医疗保险。如果出现企业改制，首先要解决职工的养老以及医疗保险问题，资金不足的部分由财政补贴。②对于农民工，保障农民工工资的按时支付，健全农民工社会保障制度，完善农民工劳动合同的管理，建立完善农民工社会保障体系。目前，针对现状，首先解决他们的工伤保险，然后在逐渐他们的养老保险问题。通过政策法令，强制用人单位必须要为农民工办理工伤保险，尤其是矿山、三危企业和建筑企业；还要建立统筹基金以及参加大病医疗费用的补助，使农民工医疗保险问题加以解决。③完善困难群众基本生活救助制度，建立低收入群体医疗救助制度。对于城乡高龄、无保老人，将他们纳入社会保障的范围，保证他们能够每月领到养老金，生病时，也会享受到一定比例的医疗费用报销。依据巴彦淖尔市实际经济水平，逐渐拓宽社会保障面，具体包括：提高城镇居民的最低生活保障标准，扩大农村困难群众保障面。

4.4 加大再就业扶持和教育救助力度，促进低收入群体自立自强

在社会救助的基础上，建议为低收入群体提供再就业培训，增强他们的职业技能，提供再就业机会，使他们有自我造血的功能，而不单单是只靠社会救助。①对于下岗职工及农村人员，为他们提供职业培训、为他们介绍工作，增强他们的再就业能力。具体措施可以通过让他们在技术学校和职业学校参加技术培训，再向合作企业加以推荐，这样，就形成了培训、安置就业的服务体系；同时，开设就业指导服务，他们可以到窗口或者通过打电话等办法，接受就业指导，让他们了解国家就业政策以及劳动市场供需状况，增强他们的岗位竞争能力。②通过增设公益性岗位的途径来加大对困难人员的扶持力度。在现有公益性岗位的基础上，增设、开发社区公益岗，主要包括市场管理、保洁保安、绿化环境等岗位。同时，对于自主创业从事便民服务业的弱势从业人群，给予政策扶持，比如减免税费、提供就业场地以及缴纳社会保险等等。③对于困难家庭和农民工子女，加大他们的教育救助力度。在救助上以政府为主体辅以社会捐助，形成使所有困难学生都能受到资助的助学保障体系；筹建爱心助学基金，让所有困难家庭的学生以及残障学生都可以接受9年义务教育；每年9月开学时，为困难家庭考上大学的学生进行募集实施帮助。

5 结束语

目前，巴彦淖尔市的城市低收入群体救助体系的内容正在不断丰富，管理水平也在逐年提高。笔者在对巴彦淖尔市低收入群体社会救助体系的现状、问题以及对策建议进行阐述的同时，希望通过相关理论的探讨，为我国巴彦淖尔市低收入群体救助体系的更加完善起到抛砖引玉的作用，以切实保障到低收入群体的救助，进一步推进社会救助体系的完善。