应急救援联动机制中的志愿组织参与态势分析

杨 涛，王 迪

(1.唐山师范学院，河北 唐山 063000；2.华北理工大学 管理学院，河北 唐山 063210)

引言

2020年年初，我国在全国范围内爆发了新冠肺炎疫情。由于社区是社会治理的基本单元、是疫情联防联控的第一线、是有效切断疫情扩散蔓延的渠道，疫情发生以来，我国政府尽力协同其他非政府力量控制社区疫情扩散，以防出现更多的聚集性感染。把防控力量向社区下沉需要大量志愿者和志愿组织的服务参与，各省市统筹指导疫情防控的志愿服务工作，联合有关部门动员和鼓励各级各类的志愿组织积极参与。武汉封城后，为了解决滞留武汉的低收入群体的基本生活保障问题，一些不愿具名的志愿组织为近百人主动提供生活物资救助和临时安置地点。在《志愿服务组织和志愿者参与疫情防控指引》中民政部充分肯定了志愿组织在疫情防控中发挥的重要作用。随着防疫工作积极地持续推进，志愿组织与政府部门的应急联系更加密切，以此为契机进一步加强志愿组织与政府部门的协作配合，进而推动志愿组织更深入地参与应急救援联动机制。

一、应急救援联动机制框架下的志愿组织联动运行现状

(一)应急救援联动机制的内涵界定

与一般意义上由所有参与主体构成的联动机制不同，研究的联动机制涉及的主体只包含政府部门和社会组织。这里的政府部门涵盖一个比较宽泛的范围，既包括政府及应急相关部门，也包括由政府部门组建的综合救援队伍和专业救援队伍。社会组织的存在形式范围很广，民办非企业单位、社工组织和志愿组织等都属于社会组织。为保证联动机制的有效运行，联动机制要遵循规范性文件的基本要求和应急管理体制的基本原则，在角色定位上依据主体的优势领域分配职责范围和职责内容。联动机制是指政府部门和社会组织在应对公共突发事件时的应急救援阶段形成的一整套有规律的相互配合的运行过程。

政府部门与社会组织的应急救援的联动机制由来已久。2007年施行的《中华人民共和国突发事件应对法》首次在法律法规中提出政府部门可以调动社会力量共同参加应急救援工作，这为双方建立应急救援联动机制奠定基础。2016年《中共中央国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》的颁布是以规范性文件形式明确提出“联动机制”的开端，文件指出要搭建社会组织参与的协调服务平台，完善政府与社会协同的应急救灾联动机制。随着双方在实践中协调联动能力的不断发展，社会救援组织的联动机制得以进一步完善。应急管理部利用互联网技术开发网上申报系统，逐步建立社会力量跨省和省内救援的联动机制。在该联动机制中，应急管理部门通过该系统首先提出救援需要，社会应急力量再结合自身情况提交救援申请，经审核后最终快速实现社会力量的灾区救援准入。进入救援现场后，根据分级负责、属地为主的联调联战原则，在指挥调度层面，建设统一的救援指挥平台，实现社会组织与同级应急管理部门的互联互通，形成省、市、县三级行政区域应急管理部门上下贯通、不同应急救援力量左右衔接的调度指挥网络。

由于不同形态的社会组织会呈现出不同的组织属性和行为方式，理想状态下的政府部门与社会组织的应急救援联动机制需要有的放矢对联动具体过程进行重塑和规制。虽然作为社会组织的红十字会也与应急管理部在数据共享共用和信息通报方面建立了防灾减灾救灾联动工作机制，但是志愿组织与具有官方背景的社会组织的红十字会在各方面存在差异，该联动工作机制不适用于志愿组织。随着政府部门与社会组织的应急救援联动机制不断建立健全，志愿组织作为社会组织的一部分，需要结合政府部门与志愿组织的应急救援联动现状，扬长避短地探索志愿组织参与的应急救援联动机制的建立。

(二)政府部门与志愿组织的应急救援联动现状

同属社会组织的民办非企业单位、社工组织和志愿组织的侧重点不同。民办非企业单位与志愿组织中的民间草根组织的行为都具有民间性，但是志愿组织还有一类是有政府背景或由政府组织，如由唐山市地震局和唐山红十字会联合向社会招募志愿者的“唐山市地震应急救援志愿者队伍”。与社工人员资质福利相比，志愿组织中的志愿者不需要参加资格水平统一考试并取得相关从业资格，属于无偿地自发参与应急救援。志愿组织相对于普通志愿组织进入的门槛较高，除了少部分人从事一些日常管理之外，大多数志愿者一个明显的特征是需要具备应急救援某一方面的专业技能。为了实现在复杂多变的突发事件中的快速救援，志愿者要加强培训演练和经验交流以提高专业救援能力。综上所述，志愿组织是由自愿无偿提供服务的志愿者组成的参与应急管理的社会组织，本文主要是指参与应急救援的登记在案的有组织的专业民间志愿组织，包括志愿组织管理的应急志愿者队伍。

当前政府部门与志愿组织的应急救援联动表现在两个方面：同区域联动和跨区域联动。在同区域联动方面，山东省人民政府在对应急志愿者队伍建设的意见中明确提出，通过建立健全应急预案，实现山东省内应急志愿者队伍与专业救援队伍之间信息共享的应急联动，实现装备统一调配地密切协作机制。在跨区域联动方面，为了实现京津冀三地应急救灾物资的跨省际支援，北京市应急管理局、天津市应急管理局和河北省应急管理厅三方于2019年共同签署了《京津冀救灾物资协同保障协议》，协议重点推进救灾物资支援保障跨省际支援，京津冀三地依托志愿组织组建救灾物资保障队伍，协助当地政府部门完成救灾物资发放和受灾人员安置等任务，进入受支援地区后由当地应急管理部门负责救灾物资保障队伍的后勤保障管理。然而在抗击新冠肺炎期间，在其他省市的基层范围内，志愿组织难以实现将物资运送受灾地区的第一步。由于武汉市的封城措施，志愿组织与政府部门的物资协调只能通过当地新成立的中转站达成，在办理物资通行证且没有文件指引的情况下，中转站人员需要指挥部的同意才能直接通过关卡，上报指挥部的详细办理流程都只能通过自己摸索，[1]志愿组织的捐赠物资很难快速运到目的地。

二、应急救援联动机制框架下的志愿组织参与的SWOT分析

结合政府部门与志愿组织的应急救援联动现状分析，当前双方应急救援联动主要集中在应急信息共享和装备物资保障领域，政府部门与志愿组织已经建立了基本联系，但是在不同地区间的联动要求存在差异，没有形成一套全国范围内统一的完整的有规律、有流程的能动性联动机制，这需要进一步挖掘志愿组织的内部优势，在志愿组织参与联动机制的外部环境下，通过克服志愿组织的内部劣势，构建志愿组织和政府部门的应急救援联动机制。

(一)志愿组织参与联动的内部优势因素

1.组织属性的灵活性

志愿组织的组织属性灵活体现在响应速度敏捷。由于志愿组织遍布于全国范围内，在突发事件发生时，距离受灾地区的地理位置较近的志愿组织可以率先到达目的地并且更迅速地开展救援活动。作为第一响应者的志愿组织可以有效减少应急物资和救援人员的交通成本，避免发生因空间距离较远而导致的大型设备不可移动运达的困境。在遵循应急响应原则的基础上，突发灾害发生地附近的志愿组织可以突破传统的应急响应方式，在灾害发生初期及时收集第一手资料、甄别信息的可信度、快速开展评估工作继而将灾害基本情况提供给政府部门，政府部门对初始信息进行仔细分析后启动相应地应急响应等级，志愿组织协同政府部门的前期工作节约了宝贵的救援时间。

组织层级的扁平化简化了志愿组织的组织结构，提高了志愿组织对外部应急环境的创造性回应能力，充分发挥志愿组织内部成员沟通协调的灵活性。相比于政府部门的省级、市级、区县和乡镇四级科层组织，志愿组织往往具有较简单的组织层级，比如合肥市蓝天救援队只下设一层组织，包括搜救组、医疗组、通讯组、后勤组、秘书组和外联组六个小组，这有利于缩短信息纵向传递时间，直接反应层级与层级之间的领导与被领导关系，低层级组织的主动性和创造性也得以充分施展，化解政府部门因难以跨层次管理而产生的救援活动效率低的问题，承担一定的公共应急服务功能，成为政府救援力量的有益补充，在一定程度上弥补政府失灵作用。

2.行为方式的亲民性

志愿组织另一方面的内部优势在于行为方式的亲民性，志愿组织可以在广阔区域内以多元征召方式招募新人。相比于政府部门依托各职能部门原有人员整合应急救援队伍，志愿组织具备吸纳群众参与应急救援的可行性。志愿组织可以通过社区宣传等多种方式，在社区基层的范围内招募社会公众成为志愿者，在征召过程中积极宣传优秀志愿者救援事迹和应急避险知识，通过互动交流提高志愿组织在公众中的知名度和公众对于志愿组织的信任感。扎根基层应急服务的志愿组织积累了良好的公众基础，志愿组织在疫情发生初期为大量武汉滞留者提供基本生活保障，各种传统媒体和新媒体在网络平台对志愿精神进行积极的宣传引导，志愿服务逐渐被广大公众接受并成为共识。

3.组织成员的主动性

志愿组织参与联动的内部优势还包括组织成员救援行为的主动性。志愿组织中的成员主体是自愿加入的热心公益事业的中青年。来自社会不同行业的组织成员具备一定的专业背景或专业技能，并且按照志愿组织要求取得相关专业救援证书，这为组织成员主动参与应急救援服务提供了技能基础。因此在加入志愿组织之前，组织成员有意愿、有能力积极服务于应急救援活动。在志愿组织不断传递爱心的环境渲染下，组织成员培养了不求回报甘于奉献的高尚品质，涵养正气使思想境界得到了升华，所以志愿组织成员的驱动力强度和主动性层次逐步升高。来源于社会基层的具有天然亲民性的组织成员在应急救援中能长时间保持高度的责任心和积极性，充满活力的救援行为有利于提高应急救援效率，在这个过程中也加强了志愿组织内部的凝聚力。

(二)志愿组织参与联动的内部劣势因素

1.志愿服务缺乏长期性

尽管救援前期的应急志愿服务热情高涨，参与救援的志愿者人数随着救援时间的推移却大幅度缩减，尤其是在应急救援后期的过渡安置阶段和恢复重建阶段。中国社会工作协会对参与抗震救灾的志愿者的“志愿服务期限”进行了抽样调查，其结果显示：“超过六成的志愿者能为灾区提供志愿服务的最长期限不超过一个月，半年以上的仅仅为9%”。[2]应急救援服务缺乏长期性的原因一部分在于志愿组织的资金问题。由于志愿组织的公益性质，志愿组织的资源来源有限，作为一个涵盖多个领域的国际化的人道救援机构，蓝天救援队的资源来源渠道仅包括志愿者个人捐助、政府购买服务和没有商业回报要求的社会捐赠三种。对于一些规模较小的志愿组织，志愿服务的长期维持更是十分困难，服务长期性的缺乏不利于志愿组织与政府部门之间协调联动的长期维持。

2.志愿服务缺乏组织性

由于本文的研究主体是登记在案且有组织的志愿组织，所以与游离在组织形态外单独服务的志愿者个人相比，具备固定组织结构的志愿组织初步实现了在明确各个部门救援分工基础上的组织内部之间的协调。除了在组织形态方面表现出志愿组织的组织性，组织成员形成的价值观体系也是其组织性的深入体现。在共同实现志愿组织目标的过程中，组织成员需要在志愿者的角色约束和组织规章的制度约束下才能有序参与志愿活动，有时会出现个别组织成员在志愿岗位上的不作为情况。组织成员缺乏发自内心的认同感和责任感，难以主动做到内化于心外化于行。随着信息技术快速渗透于现代社会的各方面，成员对志愿组织的内心归属感和志愿组织的发展理念都可能在短时间内迭代更替，这是志愿组织服务组织性发展需要长期面对的问题。

3.志愿服务缺乏专业性

鉴于参与应急救援的人员存在高伤亡风险，志愿组织成员需要具备较高的专业素养。截至2017年，开展专业志愿服务活动才被正式纳入《志愿服务条例》。在2018年我国的志愿服务类型调研中，大多数志愿服务体现在体能型服务和捐助型服务，专业性比较强的智能型的志愿服务和技能型志愿服务分别占25.43%和19.33%，这表明专业志愿服务还存在着较大的提升空间。[3]从社会组织本身的角度来看，壹基金也认为灾害中志愿组织等公益组织能做的是找准自己的专长，而不仅是捐赠资金的搬运工。当前的志愿组织的应急救援服务主要集中在应急信息共享和装备物资保障两大领域，志愿组织缺乏在应急救援结束后对每个领域的志愿行为进行专业系统的评估。同时，志愿组织的应急服务领域有待进一步细分。比如将物资保障工作细分为协调、采购、捐赠、分发四个子领域，救援分工可以有效提高志愿组织成员的技能熟练程度，这也是志愿组织提升志愿服务专业性的下一步努力方向。

(三)志愿组织参与联动的外部机遇因素

1.客观环境变化的需要

突发事件的新特点需要各主体的密切配合以提高救援能力。以2020年年初全国性爆发的新冠肺炎为例，截至目前为止，引发新冠肺炎的源头仍然无法确定，疫情爆发原因已在公众之间流传多种版本，这不利于总结经验教训并在类似突发事件发生前及时进行预防预警。尽管国内的感染情况已经逐渐控制在较低危险水平内，我国防疫工作已经取得阶段性初步成果，但是随着当今世界全球化进程的加快发展，人类命运共同体理念愈发突显出其现实意义和时代价值，新冠肺炎影响地区的数量快速攀升，境外疫情的反向输入引发了我国局部范围内的衍生灾害，长时间的疫情影响使得公众不得不做好长期应对疫情的准备，政府部门也要重视常态化应急管理。总之，突发事件起因更复杂、影响时间更久远和连锁灾害更易发生的新特点提高了应急救援的工作难度，国家需要在有限时间内投入更多人力物力资源，这有必要与社会救援力量凝聚更密切的救援联系。志愿组织作为政府应急救援体系的重要补充，与政府部门形成优势互补从而有效保障灾民的人身财产安全，对于增强公众信心也具有重要意义。突发事件的新特点推动了志愿组织与政府部门形成紧密配合的强大合力。

2.政策环境变化的需要

联动的外部机遇因素来自于社会治理现代化和志愿救援法律的相互促进作用。党的十八大以来我国深入推进国家治理体系和治理能力现代化，国家在制度层面高度重视志愿服务工作。近年来不断引导应急救援的志愿服务走向规范，发布了包括《关于支持引导社会力量参与救灾工作的指导意见》、《中华人民共和国突发事件应对法》在内的多种法规建议，各地方也出台了很多有关应急志愿者激励制度的建设性政策，如自2017年起宁波市志愿者工委每年统一为全市注册志愿者提供人身意外伤害综合保险，[4]这为志愿组织参与应急救援提供了基本人身保障。实现志愿组织深入参与应急救援的联动机制的政策环境逐渐成熟。反过来，政府鼓励志愿组织参与应急救援可以激发社会组织活力，最大程度地体现人民的意志，促使社会治理主体从政府包揽向多元参与转变、政府治理模式从管制型政府向服务型政府转型，推进国家治理体系和治理能力现代化，形成社会治理现代化和志愿救援法律相互促进的良性循环，在此过程中推动志愿组织深入参与应急救援行动。

(四)志愿组织参与联动的外部挑战因素

1.法律法规配套不完备

联动的外部挑战因素来自于法律法规配套不完备。联动机制离不开法律法规的制约和影响，政策法规是衡量联动机制建设的基本规范。尽管我国近年来不断建立健全应急救援的志愿服务法律体系，重大突发事件的发生也倒逼应急救援相关机制不断创新完善，但是有关应急救援联动机制的具体法律法规仍不完备。当前的法律框架仅仅提出要注重强化志愿组织与政府部门的协作配合，缺乏在具体应急情境中明确志愿组织和各级政府部门的联动形式、联动过程和联动权责。鉴于2007年颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》存在的立法抽象性问题已无法指导当代救援行动，全国人大已于2020年4月正式召开全体会议并启动其修改工作。此外，不同地方行政区域出台的志愿组织应急救援管理办法的内容和进度不同，虽然在一定程度上体现了地方应急特色，但是在进行跨区域联动时容易产生相互冲突的困境，难以从国家的宏观角度对志愿组织进行统一管理。

2.联动机制运行不顺畅

联动的外部挑战因素来自于应急救援联动机制运行不顺畅，这主要体现在两个方面：双方的信任基础不足和沟通渠道不畅。一方面，志愿组织与政府部门在应急救援过程中存在价值取向和行为方式的差别使得政府部门对志愿组织表现出不信任的态度倾向，政府部门引导志愿组织仅仅参与边缘性应急救援工作[5]，主要集中在应急信息共享和装备物资保障领域，这不利于志愿组织在更多的优势领域内开展行动，志愿组织与政府部门的协调联动关系十分脆弱。另一方面，作为连接上级与下级、同级之间的重要环节，沟通是影响双方有效联动的前提。虽然志愿组织与政府部门已有多次协调经验，但是在应急救援初期的沟通渠道仍然很难快速打通，而且志愿组织在新的应急情境下也会出现协调经验失灵的问题。这不利于搭建双方交流信息和传递资源的平台、整合协调志愿组织和政府部门的救援行动，直接导致应急救援联动机制的运行不顺畅。

三、结论

综上所述，尽管政府部门与志愿组织已经在应急救援中的信息共享和物资保障领域建立了基本联系，但是我国还没有形成一套全国范围内统一的联动机制。通过明确志愿组织参与应急救援联动机制的内部因素和外部环境，如图1所示，对各因素进行全面系统的分析后重塑志愿组织和政府部门的联动关系，探索构建双方在应急救援中的联动机制。

图1 应急救援联动机制中的志愿组织参与态势分布图

在我国促进社会治理现代化快速发展的外部环境推动下，通过发挥灵活性和亲民性的内部优势，志愿组织可以翘起突发事件新特点这一外部机会并产生杠杆效应，志愿组织与政府部门形成应急救援的联动机制可以使机会与优势充分结合并有效发挥。但是当志愿服务缺乏长期性、专业性和组织性的内部劣势和法律法规配套不完备和联动机制运行不顺畅的外部挑战相遇时，政府需要在解决志愿组织在联动机制中的参与问题后探索构建联动机制。比如，通过改进政府购买的方式维持志愿组织的服务长效发展。政府在购买志愿组织凭借应急救援经验研发的创意设备理念之后，可以将生产的创意设备以物质奖励的形式资助其他志愿组织。这样志愿组织既可以获得知识研发价值，也可以在政府部门和志愿组织之间共享科技创新成果。在充分考虑劣势因素和挑战因素后，扬长避短地构建志愿组织和政府部门的应急救援联动机制。