韩国乡村振兴扶持政策的经验借鉴与启示

李盼杰

(广东科技学院 马克思主义学院，广东 东莞 523000)

2017年10月，习近平总书记首次提出乡村振兴战略，乡村振兴作为贯彻新发展理念建设社会主义现代化强国的大事开始提上议程。2018年1月，中央颁布了《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》的一号文件，从顶层设计搭建起“四梁八柱”，乡村振兴战略开始彻底纳入“五位一体”的总体布局中来。2018年9月，中共中央、国务院颁布了《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》，乡村振兴战略开始有了中国特色基础的具体规划。乡村振兴作为一个带有总体性、全局性的综合性工程，政府围绕乡村振兴而实施的扶持政策在乡村振兴过程中占据核心地位。这里以韩国乡村振兴的扶持政策为例，挖掘其在乡村振兴上成功的经验，从而为我国推进乡村振兴提供参考借鉴。

一、韩国乡村振兴的扶持政策的主要做法

韩国于20世纪70年代率先实行了韩国的乡村振兴——“新村运动”。在韩国乡村振兴的发展进程中，韩国构建起了韩国用于扶持乡村振兴的完整政策体系，形成了“资本下乡”的模式。

图1 韩国“资本下乡”模式

(一)韩国乡村振兴的内在机理

韩国乡村振兴的内在机理就是“资本下乡”模式。“资本下乡”模式简单来说就是将资本通过一系列的扶持政策下达到乡村，投入到农村农业农民的生产生活中，以资本保障农村生产生活，激励农民创新，调动农民参与乡村振兴的积极性，直至实现乡村振兴。同时，这些扶持政策是依靠“资本下乡”机制进行系统性的运作。每一项扶持政策实施都会对彼此产生积极作用。所有扶持政策构成了完整的政策体系。在实施这些扶持政策的过程中，韩国会产生每一项扶持政策的收益，收益的累加会形成乡村振兴的帕累托效应。这一切作用的结果本质上是“资本下乡”模式里资本所产生的乘数效应。

(二)韩国乡村振兴扶持政策的具体梳理

1.制定政府投融资政策推进韩国乡村振兴

为了实现乡村振兴，韩国政府给农村投入了大量资金。“1971年至1978年之间，韩国政府在乡村振兴上的财政投入增长了7倍，从中央到地方，其财政投入总额增长82倍。1970年到1980年，仅仅10年间，韩国政府财政投资合计达到27571亿韩元”[1]。大量的资金投入为韩国的乡村振兴提供稳定资金流。韩国乡村建设的资金主要来源于政府投资和村庄集资，但是政府资金筹措在乡村总投资额中占有重要比例。“只有1972年和1973年在20%以下，其他年份都在20%以上，最高年份达到59.2%。村庄集资中很大一部分也是政府贷款[2]。这些资金之所以可以顺利流入乡村，源于韩国政府制定的政府投融资政策。

2.制定改善农村生产设施政策推进韩国乡村振兴

为了能够推进农村机械化生产，韩国政府优先选择了改善农村道路的基础设施建设项目。就桥梁建设而言，1971-1978年，韩国为改善农村道路进行项目建设的小桥数量为68797座，每个村庄建造的数量为2.1个。实际建造小桥的数量是新村运动开始时计划建造数量的90%[1]。此外，韩国为了降低自然灾害的破坏程度，对河岸进行了一系列的基础设施建设。1971-1978年韩国政府改善河岸总长度达到7839公里，建设水库达到24000座[1]。经过1971-1978年的不懈努力，韩国农村完成了村公路、架设桥梁的建设，实现村村通车；改善农民住房、饮用水、电气化设施等农村基础设施，大大提高了农村的生产效率；通过动力机器推广节省了劳动力，提高农民的物质生活质量，有效地扭转了韩国农村基础设施薄弱的情况。

3.制定鼓励农协开展金融综合服务政策推进韩国乡村振兴

韩国政府为了发挥组织的力量，对农协作了适当的调整和完善。从1957年具有中央会、郡农协、单位农协的三级的农协，到1981年调整为具有中央会、单位组合两级的农协，农协经过多次调整，形成了一个相对完善的农民组织体系[3]。截止到1970年，韩国全国基层农协数量1500个，大致与邑为单位的行政区域数相近，一个基层农协对1000多户农民开展业务[4]。“到了1980年，各种基层农业合作社的商业营业额增长了50倍，平均职员数量也从6人增加到l8人”[5]。可见，农协能够通过金融服务功能帮助农民疏通农产品销售渠道，能够通过相互综合性金融业务为农民提供信用保证业务，能够通过国际交流合作获取农民所需的农业发展信息、经验或信贷，助力乡村振兴的实现。

4.制定收入补贴政策推进韩国乡村振兴

韩国政府为了促进农民增收，实施了一系列直接和间接促进农民增收的收入补贴政策。韩国政府制定了专门针对水稻实施的水稻双重价格政策，通过提高粮食价格和政府高价收购大米、低价卖给城市局面的方式，保障了农民增收。水稻的产量从1972年的3.34吨增加到1977年的4.94吨，农业的平均收入从1972年的1025美元增加到1977年的2961美元[1]，农民收入翻了两翻。此后，韩国政府还将双重价格政策扩大到麦类、大豆、玉米等作物。此外，韩国政府为了促进农业生产，多以低息贷款和价格补贴的形式对农民实行补贴。韩国政府的政策性低息贷款一般用于支持农民购买拖拉机、联合收割机、插秧机以及谷物烘干机等设备，价格补贴一般多用于政府为农民低价出售化肥、无偿提供水泥、钢筋等基本设施建设物资等方面。

5.制定鼓励村民自治政策推进韩国乡村振兴

韩国还推进了村会堂建设，实行韩国农民的村民自治。据统计，1978年村会堂的数量就达到了34000个，几乎每个村庄都有了村会堂[1]。村会堂的广泛建立，为韩国农民发挥村民自主合作的精神集中探讨实际问题或者开展村民大会活动提供了场所。韩国自乡村振兴开始的第二个年头，各地农村就开始陆续地兴建乡村民会馆，作为召开各种村民会议、举办各种农业生产技术培训班的场地。乡村民会馆不仅仅可以用来开展数据研讨、水稻新品种传播、集体学习、娱乐休憩、商讨村庄各项事宜、展示本村发展计划和蓝图，而且还可以用来开展经济作物讲座、举行农业科学技术培训班等。

6.通过妇女受益政策促进韩国乡村振兴

韩国政府制定了促进妇女地位和作用提升的妇女受益政策，并根据政策实施了一系列的妇女项目。其政策效果主要表现在以下几个方面：一、妇女受益政策的实施，调动了妇女参与妇女协会组织的积极性。针对农村赌博的现象，韩国妇女协会的成员通过收集扑克牌、抗议男人赌博恶习等行为，遏制住了农村赌博的现象，营造了人人参与生产的新乡风文明。二、妇女受益政策的实施，推动妇女参与社会经济的进程。妇女们开始陆续地参与经营小型的消费合作社商店，从事农村生活必需品方面的销售。三、妇女受益政策的实施，增强了妇女进行农村建设的能力。随着妇女协会组织的新村存储机构的建立，妇女协会组织成员能够有机会接触信贷业务，通过非正式的信用组织为农民们提供贷款。

7.通过农村教育政策促进韩国乡村振兴

韩国注重对教育的财政性投入。据统计，韩国教育的财政性经费占国民经济支出的比例由1965年的不到2%、1994年的接近4%、1997年的5.8%到2001年的大于7%[6]。自韩国实施乡村振兴以来，实施了向农村倾斜的教育政策，用于保障农村儿女的受教育权。1967年韩国政府颁布了《岛屿、偏僻地区教育振兴法》，明确规定免费教育要优先在偏僻地区、岛屿发展。另外，1973年，韩国为了提升职业学校学生产学结合的技能，修改了《产业教育振兴法》，强制企业参与职业教育，为职业学校学生实习创造了条件[6]。韩国还专门设立了新村领导研修院，用于开展新村领导人和社会各界负责人的培训教育[1]，培训人员包括国会议员、部长、教授、企业家、法官、新村领导人、女性指导员等[7]。

二、韩国乡村振兴扶持政策对我国实施乡村振兴战略的启示

通过对韩国乡村振兴扶持政策的分析，可以得到借鉴，对我国实施乡村振兴具有意义。为此，中国需要调整和完善扶持政策，建立绿色生态的乡村振兴扶持政策体系。

(一)注重相关扶持政策实施的关联性、协调性

中国农村经济体制改革度过四十个年头。为此，中国针对乡村建设的扶持政策应该加强顶层设计，建立适应我国乡村振兴的农村扶持政策支持体系，从乡村整体视野去统筹制定扶持政策，注重相关政策实施的关联性、协调性，用系统的思维看待乡村遇到的各种问题，通盘考虑乡村，用“十个指头弹钢琴”的艺术制定针对乡村振兴的扶持政策，融合各项政策综合施策，既通过一策为村增光，更为中国全村添彩。

通过对扶持政策分析，可以看到韩国实施的扶持政策有的是出于比较利益而制定的调整政策，具有短期政策效应，其潜在的风险较大。为此，中国需要从思想上真正明确农业的基础性地位，厘清和优化针对乡村振兴的扶持政策，跳出比较利益的思维怪圈，制定稳定的政策和模式，冷静观察、谨慎从事、谋定后动地制定扶持政策，“提高直接补贴政策的有效性，就应该坚定的执行补贴退坡”[8]，充分调动各级地方政府、政府中主管和服务于乡村振兴的部门的积极性。

(二)深入推进我国农业供给侧结构改革

经过多年发展，中国已经基本实现工业现代化，工业反哺农业、城市反哺乡村的时机已经比较成熟。深入推进农业供给侧结构改革，需要中国综合运用扶持乡村振兴的各种政策和措施。为此，中国可以借鉴韩国采用政府支持和农民自建相结合，改善农村生产设施、增加乡村发展投入的做法，通过政策扶持和激励引导农民自建生产设施，通过中国政府加大对动力机械、特色经济作物、农村生产技术、生产设施、公共设施、职业培训设施等方面的投入力度，加强农村的生产性基础设施和社会性基础设施建设。

推进农村供给侧结构改革，就是要改善农业生产的供需关系，增强农业生产的内生动力。农业供需关系的调整，一方面需要重新释放已被占有的生产要素和生产设施，重新调整和分配这些生产要素和生产设施；另一方面需要制定导向性强、调整性强的政策，根据供需结构和关系，通过市场与政府的相互作用，让生产要素自由流动到所需的农业生产环节，从而为产业兴旺创造条件。

(三)发挥金融对我国乡村振兴的支持作用

金融支持是乡村振兴的关键支持。从韩国设立农协作为全国专一的金融服务机构来看，涉及金融的机构只有内心是深爱农村的、愿意为农村的发展而计的金融机构，才能从根本上避免脱农、离农、虚假支农、虚假利农的情形，心甘情愿地将金融服务为乡村振兴做到极致极美。为此，建议中国仿效韩国设立全国性的专门为“三农”服务的乡村振兴金融局，专职乡村金融服务，通过重点发展产业链金融、绿色金融、文化金融、科技金融和扶贫金融，“建立健全乡村振兴农村绿色金融政策扶持机制”[9]，紧抓金融扶贫基础性工作，为乡村振兴提供全方位、综合性的金融业务，解决乡村融资难、资难融的困境。

乡村振兴要发挥金融支持的作用，还需要保障金融机构具备充足的资金储备。为此，建议中国可以借鉴韩国将农民闲散资金、社会民间资金通过农协统一起来，用于乡村振兴资金需要的做法，探索政策性业务运作方式，创新投融资机制，做强做大做优农村金融，进而通过差异化政策补齐农村金融服务短板，加大普惠金融力度和涉农信贷发放力度，当好新时代农业农村农民的金融主力军。

(四)促进我国乡村振兴的扶持政策的项目化、法治化

中国要发挥好扶持政策的效果，防止政策实施过程中的扭曲，就要借鉴韩国通过立法形式制定扶持政策和采取项目建设保障政策落实的做法，促进乡村振兴扶持政策的项目化、法治化。为此，建议中国政府应顺应全面依法治国的要求，加大对乡村振兴扶持政策方面的立法，从法治的高度规范扶持政策的操作和实践，将对乡村振兴宏观层面的扶持政策转向对保障农民收入、促进农业生产、促进乡村振兴等方面的具体项目、微观层面的扶持政策。中国乡村振兴的扶持政策多以中央一号文件或者“指令性”政策、“指导性”政策表达政府对乡村振兴的支持和关注，而地方政府则以考虑因地制宜性而使扶持政策的效果没有充分发挥。只有通过立法引导，促进政策项目化、法治化，强化政策的法律实施，才能发挥出政策效应。为此，中国政府有必要全盘考察用于乡村振兴的各种扶持政策，通过实践检验将好的继续坚持下去，不好的加以剔除，不合时宜的加以更新，缺乏的通过政策法制化加以制定，不完善的通过项目化、法治化加以完善。

(五)促进乡村治理和村民自治的融合

通过对韩国扶持政策的分析，我们看到，实施融合村民自治和乡村治理的活动或者项目，能够激发农民的主人翁意识，让他们从中领悟乡村振兴的真谛，农民才愿意拥护和积极支持乡村振兴，才愿意积极地实践乡村治理和推进村民自治，从而凝聚起乡村的农民力量。为此，建议中国将村民自治和乡村治理有机融合起来，通过村民自治“消化矛盾”和乡村治理“春风化雨”来促进乡村振兴。村民自治能够培养农民自治精神，增强村民对村民自治的权威结构的认同，增强农民自治意识，加深农民实践乡村治理的程度。而乡村治理则能够将一些效果和成本溢出的公共物品通过制度安排实现供需平衡，自然能够满足农民的需要。尤其是通过精准扶贫等援助弱势阶层的做法，可以调动农民参与乡村治理的积极性，推进乡村治理体系和能力的现代化，进而在乡村治理中推动乡村实现高度自治。可见，乡村治理和村民自治有着相互制约、相互影响的关系。

(六)发挥我国乡村的多重社会功能

乡村振兴战略提出了中国乡村振兴的多重功能性发展目标。要适应这种多重社会功能的定位，建议中国政府设立乡村振兴厅，全面推进农村的发展，调整农村结构，建立健全农业生产服务体系，推进农业现代化，发展农村市场经济，通过要素双向流动形成与城市经济共同体式发展，为乡村振兴奠定基础。

从韩国乡村振兴的扶持政策我们可以看出，韩国非常重视乡村的多重社会功能，不仅强调分阶段分步骤地推进扶持政策，还强调前期政策效果和后期政策效果的叠加来实现乡村生产性和非生产性功能，发挥政策的乘数效应。例如1970-1973韩国政府无偿提供水泥、钢筋等物资。提供的物资不仅帮助韩国农民改善了农村环境，推进了乡村生态治理；修建成了道路，搭建了农村经济发展的桥梁；改造完了屋顶，改善了农民生活状况；修建了水利设施，促进了农业生产；建设了村民会馆，促进了村民自治等。为此，中国在实现乡村振兴的过程中，也要重视寻找乡村振兴的抓手，“牵一发动全身”，通过扶持政策促进乡村综合功能的充分发挥，为乡村振兴一策激起千层浪。

(七)培育和发挥我国农业农村的多元力量

乡村振兴的关键在于农业农村的多元力量的发挥。为此，中国要借鉴韩国加强培育和发展农业农村的多元力量的举措，动员一切可以动员的力量，充分调动基层党委和党员、村领导人、女性领导人、农民、妇女、老人、乡贤、乡村精英、政府干部要员、社会各界人士、专业技术人才、乡土人才、农村大学生、经营主体性企业、各类农村组织以及社会其他组织等的积极性。要发挥农业农村的多元力量，还需要调整好多元力量在“关系网络中作为政策相关方博弈、共谋、结盟与分利所带来的结构性”问题[10]，打破国家与乡村涉及的关系网络和社会结构的封闭障碍，协调好农业农村的多元力量的各方利益，才能最大化地调动他们的积极性。为此，建议中国设立乡村振兴利益协调局，将乡村振兴目标和利益奖励直接挂钩，通过各部门之间的协作调整农业农村多元力量的利益关系，建立乡村振兴月评会议制度，对乡村振兴的利益方进行评议，统筹谋划乡村振兴的实施效果。