扶贫开发逻辑演化与2020年后基层减贫趋势研究——以福建省为例

吴奶金，刘飞翔

(1.龙岩学院 福建龙岩 364000；2.福建农林大学 福建福州 350007)

贫困与反贫困研究一直是发展经济学的重点，贫困问题是社会可持续发展最严峻的挑战之一。扶贫开发的演化反映了经济社会的发展变化轨迹。新中国成立以来，中国在扶贫开发领域做了大量研究与实践，农村居民的生活水平得到显著提高，从根本上改变了农村的贫困落后面貌，为国际社会提供了中国扶贫智慧与反贫困方案。十八大后我国扶贫开发步入“精准扶贫”阶段，扶贫开发效率更高、力度更大、成果更加显著。随着2020年扶贫工作目标的实现，我国扶贫开发如何走向可持续备受关注。2020年中央农村工作会议指出，困扰中华民族几千年的绝对贫困问题取得了历史性成就，要坚持巩固好脱贫攻坚成果，健全防止返贫动态监测和帮扶机制，并实行常态化监测，同时对原贫困县设立5年的过渡期，确保稳定脱贫。在扶贫开发新形势下，梳理扶贫开发的逻辑演化过程，总结反贫困有益经验，有助于展望2020年后的扶贫开发工作，并为今后扶贫政策的制定提供参考。

一、问题的提出

扶贫开发始终关系民生，与政府执政能力、经济发展、社会稳定有着密切联系。扶贫政策的制定与落实体现政府在消除贫困、缩小收入差距、增强人民幸福感与获得感等方面的“有为”，对于推动农村经济社会结构调整，稳定农村社会发展，激发贫困群体内外生动力具有重要作用。新中国成立以来制定的扶贫政策为消除贫困、降低贫困发生率、减少贫困人口起到决定性作用。

我国扶贫开发经历了三次政策调整阶段，为实现大规模减贫创设了制度与政策条件，改革开放四十年的经济增长也为大规模减贫提供了基础条件，众多学者基于不同视角提出了不同的观点。郑杭生基于社会互构论的诠释理论，认为中国扶贫呈现个人主义扶贫范式与社会结构扶贫范式，并以1978年作为时间分界点，强调扶贫政策演化的双重参与、多元互动与制度衔接的特征[1]；向德平基于包容性增长视角，分析我国的扶贫政策演化有三个明显阶段划分，一是1978—1985年制度调整引发的规模式缓解贫困阶段，二是1986—2000年以区域瞄准为主的开发式扶贫，三是2001年至今的为全面小康社会建设而开展的连片式扶贫阶段[2]。

在关于改革开放以来的扶贫研究文献中，李小云认为由于中国经济社会条件不同，自1978年以来大规模的减贫经历了主要依靠农村经济体制改革、驱动开发式扶贫和精准脱贫驱动的演化[3]；汪三贵从贫困群体供给方面将中国的扶贫开发工作呈现出的阶段性特征分为体制改革主导的扶贫开发(1978—1985)、解决温饱的扶贫开发(1986—2000)、巩固温饱的扶贫开发(2001—2010)和全面小康的扶贫开发(2011年至今)四个阶段[4]；王玉福、闫艳认为我国的扶贫开发先后经历了体制改革推动扶贫、大规模扶贫开发、扶贫攻坚、综合扶贫开发、精准扶贫等五个阶段[5]。

既有文献资料关于扶贫开发的演进多基于扶贫阶段来划分，未能从政策演化逻辑视角进行探索。那么我国扶贫政策演化有怎样的逻辑可寻，当前扶贫开发存在哪些问题，2020年后脱贫攻坚如何推进，均是本文尝试解答的关键性问题。

二、扶贫开发逻辑演化

(一)帮扶理念转型：直接救济到发展能力提升

众多学者将改革开放作为扶贫开发战略的元年，把1978年到1985年作为救济式扶贫阶段。申秋等人认为这一时期的扶贫以普惠式接济为主，通过政府直接的转移支付维持贫困群体的最低生活需求[6]；李小云、汪三贵认为这一时期的减贫动力来源于农村经济体制改革以及政府对基层的转移支付确保了最弱势群体的基本生存[3-4]。1986年后，扶贫官员和学者逐步意识到直接救济的弊端和不可持续性，结合直接救济与开发式扶贫理念并付诸实践，逐步确立了以贫困县为主的瞄准机制，强调以县域经济发展带动减贫工作；到十八大以后的“精准扶贫”，通过“一户一册”定制式的帮扶方案提升贫困群体发展能力，以内生动力增长带动扶贫开发，降低返贫概率。

(二)贫困测量变迁：以收入为中心到多维贫困测度

贫困的识别是一个反复的过程，对于贫困的理解直接决定了贫困测量的标准。新中国成立初期，国内对贫困的认识相对狭隘，即所能维持基本生活的最低保障；国际上对于贫困识别标准亦为是否拥有满足购买最低生活保障的货币。基于收入唯一标准的贫困识别存在诸多方面的弊端，无法准确地识别出潜在贫困群体，致使无法有效地提供全方位帮扶，仅局限于转移性财政支付，存在“养懒汉”的风险，并进一步提高了贫困户的期望值和议价能力。十八大以后，众多学者开始研究多维贫困的测度问题，杨龙、汪三贵认为多维贫困的测度能较为全面地反映出农户的生活状况，更精准地筛选出贫困群体[7]；翟羽佳、车震宇基于多维贫困主张通过重建个人能力来消除贫困，即通过能力增长，增强脱贫稳定性与可持续性[8]。

(三)贫困治理体系转变：粗放攻坚到精准扶贫治理

1985年前的扶贫开发方式相对单一，以转移性支付为主。王超认为改革开放之后农村实行家庭联产承包责任制，并改革农产品流通机制，贫困程度逐步显现和扩大，对于贫困的帮扶基于体制改革带来的红利，这一时期的反贫困重点在于解决连片贫困地区的问题[9]。 1986年后中央出台了《国家八七扶贫攻坚计划》，将反贫困目标定为解决贫困人口的温饱问题，确立了开发式的贫困县瞄准机制，并提出了东西协助、定点帮扶的社会扶贫制度。2001年出台的《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》将帮扶瞄准区域从贫困县转移到了贫困村，实现了瞄准对象的下移。2013年习近平总书记提出“精准扶贫”，将反贫困对象瞄准到贫困户，开展分类施策、因地施策、精准施策，实现扶贫开发的精细化管理。

(四)贫困内涵拓展：从绝对贫困到相对贫困巩固

我国贫困线从1985年的人均年纯收入200元上涨到2019年的3747元，根据这个标准仅能够维持贫困群体的基本生活需求，属于绝对贫困的帮扶范畴。方珂、蒋卓余认为在现有中国语境下绝对贫困人口数、贫困线是政策制定者和学术研究的主要关注点[10]。习近平总书记于2015减贫与发展高层论坛提出要在2020年实现贫困人口全部脱贫，随后召开的中央扶贫开发工作会议正式出台《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确了脱贫攻坚总目标，到2020年确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。2018年发布的《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》提出了“五个一批”的多维帮扶措施，明确了“两不愁、三保障”的脱贫标准。关于2020年的多维贫困标准测定和相对贫困识别成为国内学术界研究的热点问题[11-12]。

三、福建省精准扶贫存在的问题

(一)基层干部对2020年后扶贫的形势预判不足

改革开放以来，减贫成果显著，但随着贫困线的调整，存在农村贫困“反扑”和脱贫人口再次返贫的可能性，2020年困扰我国的绝对贫困问题得到历史性解决。但相对贫困在相当长一段时间内不会消失，这决定了扶贫工作的长期复杂性。因此，建立和保持一支精干高效的基层扶贫队伍是扶贫工作可持续的重要环节，也是向全面推进乡村振兴平稳过渡的有利保障。课题组2017年至2019年在福建省多地市开展调研，获得第一手的调研数据，通过筛选过滤文章选用其中具有典型性、代表性和科学性的1146个调研样本。从调研数据分析，福建省不少干部对扶贫工作存在一定的认知偏差，没有准确地区分绝对贫困和相对贫困，在扶贫调研的16个县市区中有相当数量的扶贫干部表示“扶贫工作熬过这几年就没事了”“该帮的都帮了、能做的都做了，未来兜底式的帮扶将升级”，在扶贫工作上缺乏前置站位。事实上，贫困不是一个简单的经济学问题，而是一个复杂的政治经济问题，单纯靠政府主导和市场自愈的扶贫模式都不可持续。扶贫工作作为“补短板”的重要民生工程，脱贫之后仍需长期巩固。

(二)基层扶贫工作存在盲目指导

一是应急性、临时性的帮扶措施翻新不断，扶贫工作短期化取向相对严重，盲目创新扶贫工作，如个别地市“一户一档”材料一县一个样，部分县市摒弃扶贫办统一印制的《扶贫手册》和《挂钩帮扶工作手册》，自行印制的手册内容既不完整也不全面。二是盲目增加扶贫监测，各地市党委、政府、人大、政协组织考核组、第三方、纪委交叉督查等形式进行多部门检查、“外行检查”、频繁检查，监督考核机制层出不穷，近85%的乡镇扶贫干部表示督查过多，影响了扶贫工作的有序进行。三是在一些经济相对发达的沿海地区，甚至部分落后的山区县，超越发展阶段的物质帮扶标准不断提高贫困户的期望值和议价能力，1146个调研样本中25%的贫困户希望提高政府补助后再脱贫或持续地享受扶贫政策。

(三)脱贫对象发展的脆弱性与扶贫开发缺乏长远思路

由于贫困群体前期发展的相对薄弱性，脱贫对象在后期的发展过程中也存在诸多不利因素。根据调研数据分析，福建省某地市脱贫户转移性收入占家庭总收入的23%，贫困户转移性收入占家庭总收入的38.42%，存在“一给了之”“一兜了之”的情况，这一群体返贫风险极大。与此相对应的则是扶贫干部缺乏长远的帮扶思路，将扶贫开发视为短期政治任务。沿海帮扶模式趋向于依赖市场手段自救，政府工作缺乏主动站位，而一味依赖市场只会造成“强者恒强、弱者恒弱”的马太效应；山区帮扶模式则趋于依赖政府兜底来快速完成扶贫任务，在帮扶工作上易陷入“形式主义”扶贫循环圈。

(四)政府帮扶边界模糊

脱贫攻坚面临扶贫运作成本高、稳定性低、连续性不足等深层次难题，长期“输血式”扶贫方式助长了贫困群体对政府扶贫资金的依赖，也导致扶贫干部“帮扶倦怠”。一是政府替代子女承担了家庭伦理责任和法定的赡养义务，产生新的社会问题。调研中发现，部分贫困户是因户口拆分而产生，一些贫困老人有子女，却在户籍上形成了“孤寡老人”，得不到应有的赡养和精神慰藉，出现老无所养而成为贫困户，使得扶贫任务演变为家庭赡养义务的协调。二是由于“名义子女”和“征地补偿金”原因，一些特殊困难群体未纳入保障范围。如个别地市一些实际生活困难家庭，但因过继、征地补偿等原因不符合帮扶标准，无法享受扶贫或低保政策，影响了扶贫政策的公平性。

四、2020年后基层减贫政策建议

(一)开展低收入边缘群体、潜在贫困群体问题研究，保障相对贫困群体发展持续性

2020年后的减贫战略将会由重点解决绝对贫困向解决相对贫困转变[13]，由重点解决经济贫困向解决心理贫困、文化贫困、能力贫困等多维、综合转变，由重点解决农村贫困向城乡一体化推进转变。以可持续发展的理念，确定农村相对贫困新的测定标准，依托扶贫办、民政等部门制定低收入边缘群体划分依据，解决各类群体条块分割的管理问题。

在大数据和技术支撑平台上，认真研究影响相对贫困家庭发展稳定性的各类因素，通过“精算账”细化认知其对不同扶贫政策的反应敏感度，尊重贫困群体选择权，真正因户施策。增派“第一书记”、驻村干部、三农工作队、志愿下乡队伍等，在“阳光宣传”扶贫优惠政策等方面发挥作用；加大对扶贫干部队伍培训，推进教育扶贫长期化，让扶贫干部和贫困户来一场“共同的心理革命”，重构反贫困自信和文化机制，形成反贫困治理新局面。

(二)编织社会保障网，发展社会援助，多维度解决脱贫群体脆弱性

根据贫困的多维度性，分类帮扶、精准引导、增强持续性，提高社会保障力度，明晰中央和地方政府各自职能，根据当地的经济水平适当增加对农村低保的财政投入，同时积极引导民间组织参与低保救助，补充低保救助资源。福建省政府可以采取减税与优化奖励等政策鼓励我国的优良企业和知名人士积极投身于慈善事业，为贫困群体定期捐赠发展物资。通过低收入群体识别准入，编织更加严密的社会保障网，实现社会保障多重叠加。

充分调动社会资源，以基金会形式成立专门性的社会组织帮扶弱势群体，积极推进扶贫社会组织的建设并发挥其作用，社会性援助以更专业、更直接的形式对贫困群体进行社会融入性帮扶，有利于解决其心理贫困、精神贫困、沟通障碍性贫困、能力贫困等，从而增强贫困群体的自我效能感，从多个维度为贫困群体的发展提供可持续保障。

(三)发挥乡村振兴战略、精准扶贫的协同推进功能，充分利用发展溢出红利

抓住“绿水青山就是金山银山”的重大机遇，基于包容性增长视角，跳出扶贫看扶贫，统筹做好巩固脱贫攻坚成果向乡村振兴过渡。一是坚持现行扶贫标准，对地市提高扶贫标准的要严格审查，并加强脱贫监测；对兜底帮扶对象进行新一轮的核实，杜绝“一兜了之”；追踪产业扶贫资金使用情况，防止“一给了之”，奖励产业帮扶有成效的县市；二是因地制宜发展当地辐射面广、带动性强、参与性足的优势特色产业，把形态多样、质效提升的产业融合当成农民增收与乡村振兴的新渠道，不断催生“乡村体验经济”等乡村新业态、新经济模式，逐步打造“农业+休闲旅游”“农业+艺术设计”“农业+医学养生”“农业+物流电商”等产业扶贫新格局，加快落实推进林业碳汇交易、土地“三权分立”流转等工作，将增加生态产品和生态服务供给作为扶贫开发的新路径。

(四)厘清政府帮扶边界，创新社会扶贫参与机制，多主体推进精准扶贫的可持续

一是福建省扶贫办要摸底“拆户”、“名义”子女和“征地补偿金”而形成的贫困群体人数，研究制定相应帮扶措施，保证政策的公平性；依托科研机构理清政府帮扶边界，限制“拆户”老人子女的消费，通报违反公民道德行为；改变以政府为唯一扶贫主体的传统模式，采用政府购买服务等方式，通过扶贫主体多元化构建，由“行政主导型”向“赋权参与式”转变，理顺政府帮扶关系。

二是积极引导各类社会组织为贫困群体提供如法律、经济、就业发展和生活环境改造等方面的发展性援助；学习借鉴山东菏泽“花城义工联合会”本土化社会组织扶贫做法、江苏“慈善扶贫”经验，建立“社会组织扶贫生态链”；联合高校成立“扶志”讲师团，积极开展“等靠要”思想的矫正，将“自我脱贫”和“利他行为”转变为社会规范，实现贫困群体被动帮扶到主动脱贫。

五、结语

2020年脱贫攻坚取得决定性胜利，困扰中华民族几千年的绝对贫困问题取得历史性成就，但相对贫困的帮扶仍会长期持续，本文初步探讨了2020年后基层减贫工作的趋势，提出下一阶段减贫工作需要引起重视和努力的方向。然而，扶贫开发还需要巩固扶贫成果，预防脱贫户的返贫风险，提高抵御风险的能力，降低新的贫困脆弱性，以及提高脱贫质量和水平，在政策执行上确保连续性，建立长效机制，建立精准的防止返贫的预警监测和帮扶机制，等等，这些问题将另行探讨。