第三方机构参与预算绩效管理路径优化研究*

○陕西百诺财务科技有限公司 张 丹 ○商洛学院经济管理学院 周小婷

一、预算绩效管理概述

2003年十六届三中全会首次提出要探索建立预算绩效评价体系，鼓励各地区积极试点积累宝贵经验。十七届二中、五中全会进一步强调逐步推行政府绩效管理和行政问责制度，完善政府绩效评估制度。2011年财政部印发《关于推进预算绩效管理的指导意见》，提出要逐步建立“预算编制有目标，预算执行有监控，预算完成有评价，评价结果有反馈，反馈结果有应用”的预算绩效管理机制。2012年在《预算绩效管理工作规划(2012—2015年)》的通知中首次强调，第三方机构可以在接受财政或预算部门委托的情况下独立开展绩效管理评价。2014年全国人大审议通过《关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》，通过法律形式强调了绩效管理的重要性，进一步增强预算的完整性、科学性和透明度，要求在预算编制环节注重绩效，在预算执行过程中加强监督绩效和评价绩效，充分运用绩效评价结果。2018年中共中央、国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，预算绩效管理作为一种全方位的预算绩效管理格局、全过程的预算绩效管理链条、全覆盖的预算绩效管理体系，要求各单位、各部门要加快建成全面预算绩效管理体系。2020年10月，随着新《预算法》的颁布实施，也标志着预算绩效管理正式拉开法制化序幕。

我国第三方机构参与预算绩效管理是21世纪初才开始发展起来的。因此，相关的理论依据和实践经验相对较为欠缺和薄弱。理论依据方面，刘金鹿[1]、蒲晓娟[2]、艾少彬[3]分别从高校、事务所、财政部门三个角度针对第三方参与预算绩效管理存在的困境与对策进行分析探讨，认为高校的参与更偏重“理论”层面，事务所的参与更偏重“实务”层面，单一主体各有短板。实践经验方面，浙江省、湖北省、西藏自治区、青岛市、金昌市等各地纷纷结合本省市(自治区)实际，出台并发布第三方机构参与预算绩效管理实施细则。财政部于2021年初，下发《关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》，从总体要求、主要内容、配套措施三个方面作了强调说明。由于该项工作起步不久，目前对预算部门或单位作为委托方选择使用第三方机构以及开展必要的管理监督缺乏统一要求，特别是委托第三方机构评价自身绩效的做法亟待规范。因此，本文基于已有专家学者的观点，结合财政部及各省市规定，基于“高校+事务所”模式对第三方参与预算绩效管理优化路径进行探究，并提出合理化对策建议。

二、第三方机构参与预算绩效管理的重要意义

预算绩效管理是贯彻落实党的十九大和十九届四中全会精神的必然要求，是深化财税改革和优化财政资源配置效率的重要举措，是建立现代财政制度的重要内容。近年来，社会咨询机构、会计师事务所、资产评估机构等中介机构以及以科研院所、高校等事业单位为代表的第三方机构通过规范管理、有效引导，已广泛参与到预算绩效管理的多个环节和领域，执业水平不断得到提升，独立性和可信度进一步增强，在推动预算绩效管理发展中增效明显，发挥了重要的作用。第三方机构参与预算绩效管理是全面实施预算绩效管理的重要举措，是推动和加强预算管理、提高财政资金使用效益的有效手段。

(一)预算绩效管理提升政府公信力

加强预算绩效管理，科学合理配置资源，一定程度上促进政府提升政务工作的公开性和透明性。通过“查问题、提意见、改措施、促优化”等方式，鼓励第三方参与并形成专家意见，适度公开评价结果，接受社会公众及有关部门监督，从被动应付评价检查转变为主动推进评价结果应用，不断提高资金使用效益。只有把财政资金用好、管好，发挥财政资金的使用效益，才能逐步强化政府为公众服务的观念，强化对公共资源使用结果的关注，使政府行为变得更加务实、有效，提高政府的决策、管理和服务水平，加快转变政府职能，从而提升政府公信力，充分发挥行政事业单位在公共服务能力方面的积极作用[4]。

(二)预算绩效管理更加科学、民主

加强预算绩效管理有利于推进财政科学化、民主化管理。经过十几年实践发展，部门预算、国库集中收付、政府采购等领域改革已经成效显著，充分说明财政管理科学化、民主化水平在不断提高。将绩效理念融入预算管理各个环节，实现预算编制、执行、监督、绩效评价的有机统一，可以有效改善预算执行效率、提高预算执行科学问效、增强预算结果透明化。

通过引入第三方机构，创新绩效管理机制，实施科学民主决策，全员参与，集思广益采纳社会公众建议，发挥“智囊团”作用，从而对预算绩效进行科学化、精细化、民主化管理。

(三)预算绩效管理评价更加客观、公正

预算绩效管理作为政府绩效管理的重要组成部分，是一种以支出结果为导向的预算管理模式。推进预算绩效管理建设，构建分行业、分领域、分层级的预算绩效管理评价指标体系，可以提高资金使用效益，实现财政资金分配的科学性和规范性，增强预算绩效评价的客观性和公正性。通过第三方机构的参与，一定意义上打破了政府“既当裁判员，又当运动员”的局面[5]，符合党中央关于加强财会监督和全面实施绩效管理的内在要求，从而促进第三方机构从事预算绩效管理业务的持续发展，加强绩效评价的科学性、公正性和可信度。

三、第三方机构参与预算绩效管理存在的问题

(一)第三方机构参与预算绩效管理的机制不健全

一是对第三方机构的准入门槛没有统一标准。按照政策理解，只要符合文件的要求，预算单位支付一定的薪酬费用，第三方机构就可参与进来，这样多多少少还是会受预算单位的人为干预，而且由于各机构工作水平良莠不齐，也会大大降低预算绩效管理评价效果。二是评价制度体系有待完善。目前只是财政部站在宏观大局把控，下发指导意见，个别地区结合实际制定相关管理办法，第三方机构参与预算绩效管理工作的质量具体考核制度尚未健全，预算单位对第三方机构的绩效管理工作不能精准评价，这样既不利于预算绩效管理统一评价口径，导致各地区、各单位执行标准五花八门，也不利于其他地区、其他单位有效借鉴先进经验。三是对绩效评价没有一定的规章约束。由于该项工作起步晚，相关工作要求及行业标准不够明确，对各评价机构职责、评价程序、监督管理以及法律责任等方面没有一整套约束规定，以致个别机构、个别人员在执行预算绩效管理中的主观随意性较大，给预算单位造成一定的潜在风险。

(二)第三方机构参与预算绩效管理的专业能力不足

党的十九大不仅仅对预算绩效管理提出了新要求，同时对高素质、高技能的预算人才也提出了更高要求。新时代背景下预算绩效管理工作需要一大批“有技能、懂预算、善融合、会智能、守自律”的高级人才。由于缺乏对第三方机构及其工作人员从事预算绩效评价业务开展必要的培训和指导，相应的人才培养计划、培养标准和培养体系尚未完善，从事预算绩效评价的工作人员理论知识和业务能力各不相同。结合文献整理以及实际调研分析，目前各单一第三方机构主体参与预算绩效管理，不同程度上都存在局限。以高校为代表的学术机构，常常承接省市重大课题项目，在研究相关制度、理论方面较为细致和深入，理论性强，但缺乏个例参考，操作性和灵活性有待提升。以会计师事务所为代表的中介机构，工作实践经验较为丰富，但对个别理论观点理解不清楚、学习不到位。各机构的预算人员在参与预算绩效管理时，也是仅凭个人工作经验进行处理，难免会侧重点有所不同，使得预算绩效管理内容不全面、口径不一致。

(三)第三方机构参与预算绩效管理获取的数据、资料的完整性不足

随着大数据、智能化、移动互联、云计算、物联网、区块链等数字新技术的蓬勃兴起，对预算绩效管理也带来了新要求和新挑战。一方面，大多数预算单位的信息化建设较为薄弱，智能化、信息化的手段应用不深入、效果不明显。表现在预算数据的收集、反馈及评价都靠现场座谈、调研、面对面访问等形式完成，数据的处理仍以人工处理为主，及时性和准确性受到制约，数据的完整性、客观性、可比性有所降低，这都会使得预算绩效评价结果大打折扣；另一方面，内部网络信息系统、网页访问登陆系统、风险安全防范系统等有待完善，使得预算环节、预算监管、预算评价等模块的信息传递受外部因素影响较大，不利于下期预算数据的参考，同时安全性也存在隐患。

四、优化第三方机构参与预算绩效管理的对策建议

(一)健全完善相关制度体系

首先，要对第三方机构的准入门槛制定统一的标准。择优而进、择优而用，保证行业队伍的高效性和严格性。只有制定统一、严格的标准，才能使第三方机构不断提升自己职业能力和水平，提升预算绩效管理评价效果；其次，完善预算绩效管理评价体系。在现有制度、政策的基础上，积极修订绩效评价方案，不断优化、细化预算评价指标，从而为第三方机构的参与提供更多、更可靠的工作指引[6]；最后，要通过立法形式，划分清楚预算单位和第三方机构的责任、权限，以法律化、规范化、制度化的途径减少人为主观干预和外部客观因素的干扰，保证预算绩效管理评价的精准性、客观性和科学性。

(二)促进各个机构融合参与

鉴于各第三方机构独立参与各有短板，因此，有必要探索建立多主体参与预算绩效管理评价机制。由于预算绩效管理涉及部门多、内容全、专业强、时间紧，各机构应加强联系，相互学习、融合参与、扬长避短、优势互补。通过举办一系列的座谈培训会、业务指导交流会，学习先进制度规则、相互交流经验，提升专业技能知识。高校可以去会计师事务所参观日常实务处理流程，弥补缺乏实务经验的不足，会计师事务所可以参与高校预算管理课题研究，丰富自身相关理论储备，达到各方扬长避短、优势互补，并最终形成“1+1>2”共赢局面，从而共同推动第三方机构参与预算绩效管理稳步发展。

(三)重视高级人才的培养和聘用

预算人员作为预算绩效管理队伍中的主力军，在加强绩效管理过程中起着重要的作用。一是预算人员要不断加强对《预算法》、《会计法》、《经济法》等相关专业法规制度的学习，提升自己的业务处理能力。新《预算法》的颁布实施，预算人员更不能放松自己对专业知识的学习；二是预算人员要培养业财融合意识。不仅仅是成为一个预算人员，而且要懂得将业务与预算进行有机融合，从而更加精准地把控每个交易事项中潜在的风险问题，并及时给出解决途径和优化策略；三是预算人员要借助智能财务发展优势，熟练掌握人工智能在预算绩效管理领域中的应用，高效、科学、精确地对数据信息进行筛选、审核、整合和分析，避免人为干预和人为失误，提高预算数据信息质量要求；四是预算人员要树立廉洁自律职业道德思想。在遵守国家法律规章的前提下，加强党风廉政建设，实行“优胜劣汰”的能动机制，壮大一支“有技能、懂预算、善融合、会智能、守自律”的预算管理人员队伍。

(四)加强数据信息共享建设

实现预算绩效管理智能化、推动信息化建设不仅可以提高预算绩效管理效率、强化管理，而且是提升资金使用效益的有效手段，是将预算程序与管理制度有效衔接的重要契机。首先，通过建立智能化、共享化预算绩效管理信息系统，从资金集中管理、资金集中核算、预算集中管控等方面高效采集、汇总、分析和处理数据，通过设置目标编制管理、日常绩效管理、重点绩效管理三大环节，实现纳入预算管理的项目预算绩效目标全覆盖[7]；其次，项目申报、跟踪监控、绩效评价和结果应用等模块要环环相扣，项目申报模块直接关系到下一阶段的跟踪监控和绩效评价模块，形成良性循环，使事前、事中、事后的绩效管理环节都得以体现，预算单位和第三方机构均可通过预算绩效管理软件查阅相关资料，为下一年预算安排提供参考[8]；最后，通过信息化建设，绩效管理模块实时提取预算编制部门编码、项目编码等基础数据，实现实时互通，大大减少预算单位录入人员的工作量。同时，通过对预算绩效目标状态的识别，做到无预算绩效目标和预算绩效目标审核未通过项目不能列入预算，实现预算编制和预算绩效管理一体化。