哈萨克斯坦高等教育改革：背景、措施及评价

汪金国 白东阳

摘   要：哈萨克斯坦作为中国在中亚推动“一带一路”倡议的重要伙伴，其高等教育改革，特别是高等教育国际化改革对于中国与哈萨克斯坦展开教育合作具有重要意义。哈萨克斯坦独立后，将高等教育改革作为国家经济发展、对外文化交流和国际合作的重要手段，在原有教育体制落后、教育资源短缺、人力资源紧张和腐败问题严重的背景下进行法制化、市场化、国际化改革，并取得了重大进展。通过高等教育改革，哈萨克斯坦高等教育质量持续提高，推动了经济社会的发展，但改革依旧面临来自质量评估、高校办学自主权、经费等方面的挑战。

关键词：哈萨克斯坦 高等教育 改革

作为苏联的加盟共和国，哈萨克斯坦的高等教育深受苏联模式的影响，出现了一系列体制机制问题。哈萨克斯坦独立后，积极推行高等教育改革，推动高等教育现代化，明确战略发展方向，初步建立了现代化的高等教育体系。哈萨克斯坦高等教育改革取得了显著的成效，但也面临多方面的挑战。

一、 改革背景

（一）教育体制问题突出

哈萨克斯坦的教育继承了苏联的国民教育制度，具有明显的计划体制色彩。苏联解体后，哈薩克斯坦高等教育既继承了苏联教育体制积极的一面，也受到了这一体制的消极影响。苏联在坚持教育平等、义务教育、免费教育等方面投入了巨大的精力，取得了良好的成效，但在高等教育模式上存在明显缺陷[1]。苏联高等教育具有一定的急功近利的倾向，过于重视理工类人才培养而轻视通识教育，商业管理、市场经济学、社会学、政治学等人文社会科学的发展十分缓慢。苏联只有公立大学，没有私立教学机构或其他的高等教育模式。建立在计划经济基础上的高等教育缺乏灵活性，高等院校在人才培养、学科设置、学生数量、毕业生分配等方面缺乏必要的自主权，高等院校无法根据经济和社会发展需要及时对学制、专业设置等做出调整。

这就意味着，哈萨克斯坦的高等教育体制面临着和苏联高等教育一样的问题。例如，在高等教育行政管理方面，管理部门过多，条块分割;在高等教育学科设置方面，重理轻文，专业大学和综合性大学的比例失衡;在人才培养方面强调应试教育，忽视学习者个性发展等。由于沿袭了苏联的高等教育体制，哈萨克斯坦的高等教育体制面临与世界主流高等教育体制脱轨的问题。

（二）教育经费严重不足

早在苏联时期，哈萨克斯坦的高等教育发展就一直面临着经费问题的困扰。20世纪70年代初，受到国际性“滞涨”危机导致的经济衰退和国内经济震荡的影响，苏联国民经济发展速度放缓，政府开始压缩在高等教育方面的投入。此外，苏联政府的教育经费拨款存在分配不均的问题。虽然哈萨克斯坦获得的教育经费在各加盟共和国中居于中等水平，但是与俄罗斯联邦获得的教育经费差距巨大。

哈萨克斯坦独立之初，经济发展形势不容乐观。根据世界银行2005年的统计数据，1991—1996年，哈萨克斯坦的国内生产总值下降了39%，导致国家经济的全面崩溃。据统计，教育支出占国民总收入的比例由1991年的4.1%降至1996年的3.9%。高等教育开支占教育总支出的百分比由1995年的14%降至2004年的11.7%[2]。教育经费的严重不足迫使哈萨克斯坦政府缩减对公立高等教育的拨款，同时逐渐认识到发展私立教育的重要性。

（三）高层次人才缺乏

高等院校规模小、数量少，人才培养与现实需求脱节是导致哈萨克斯坦高层次人才缺乏的主要原因。哈萨克斯坦高等院校规模和数量问题的根源可以追溯到苏联时期。苏联在高等教育方面有明显的大国主义色彩，高等院校主要集中在俄罗斯联邦，各加盟共和国的高等院校数量和学生人数都与俄罗斯联邦存在巨大差距。1976—1977年，全苏联共有859所高校，大学生数量共495万多人，其中俄罗斯联邦占全部高校和学生数量的50%以上，而哈萨克斯坦只有50所高校和22.5万名大学生[3]，哈萨克斯坦高等教育无法满足经济、政治、社会改革和发展对高层次人才的需求。

苏联高等教育模式缺乏灵活性，这也导致了哈萨克斯坦高等教育无法很好地适应信息时代的要求。高层次人才培养方面，主要问题在于虽然课程设置的专业性强，但不够全面，所培养的人才知识面狭窄，不善于从事创造性的工作。据2018年的统计数据，哈萨克斯坦全国科技人员总数为2.2万人，包括研究人员1.7万人，远少于其1991年独立时的4.75万名科研工作者的数量。哈萨克斯坦高层次人才流失问题严重。以1990—2000年为例，一线研究人员减少了56.9%，助理人员减少了68.4%[4]。高层次人才的大量减少，对哈萨克斯坦刚刚起步的各项事业的发展产生了消极的影响。苏联留下的高等教育“遗产”已无法满足社会发展的需要，这要求哈萨克斯坦政府必须尽快推进高等教育改革。

（四）高等教育领域存在腐败现象

哈萨克斯坦高等教育领域的腐败现象较为严重。在苏联时期，社会生活中就出现大量不正常的经济关系和权力滥用现象，这种不良风气很快就侵入到高等教育领域，高等院校在入学考试、成绩评定、学位评定等方面出现较为严重的腐败行为。一些没有真才实学的人钻进科学界，结党营私，严重干扰了高等教育各项事业的正常发展[5]。苏联解体后，这种腐败的风气在哈萨克斯坦高等院校的招生、教师招聘、学生考试等环节依然存在。有关学者将哈萨克斯坦高等教育腐败问题严重的原因归结为以下几点：教师的薪酬低;教育系统长期缺乏足够的资金以增强其竞争力;现行教育立法存在滋生腐败的漏洞。

二、改革措施

面对教育体系存在的多重问题与挑战，哈萨克斯坦政府在20世纪90年代就确定在高等教育改革方面向欧美国家看齐，积极完善法律规范、推进高等教育市场化和国际化改革、改革入校考试制度，并加入欧盟的“博洛尼亚进程”（Bologna Process），为其高等教育改革更好地与国际接轨创造条件。

（一）完善高等教育立法工作

“发展教育，立法先行”是苏联发展国民教育的一个显著特点。哈萨克斯坦政府较好地继承了这一优点，通过立法为高等教育改革的顺利推进提供了法律保障。1992年，哈萨克斯坦政府颁布首部《教育法》，规定了公共教育的原则、标准、教育机构的法律地位、教学语言、教育结构、教育者和被教育者的权利等内容。为鼓励国民接受高等教育，哈萨克斯坦《教育法》规定大学生在饮食、住宿、医疗、公共交通等方面享受优惠政策。此外，高校教师享有额外的带薪休假、减少工作周和其他福利[6]。这部法律的出台对哈萨克斯坦未来教育改革的目标、重点和任务指明了方向。1993年，哈萨克斯坦政府颁布《高等教育法》，该法在完善高等教育机构、促进教育平等、提供免费教育、鼓励私人办学、保障高等教育的独立性、鼓励教育的个性化和差异化等方面提供保障[7]。《高等教育法》的出台在哈萨克斯坦高等教育发展过程中具有十分重要的意义，一方面回应了社会各界对高等教育改革的期待，另一方面体现了国家对高等教育的高度重视。2020年，哈萨克斯坦政府颁布《教师地位法》，规定了教师资格认定、道德要求、行为准则、权利、收入、晋升、培训、社会保障、职责要求等条款[8]。这对于加强高校教师队伍建设、維护和保障教师的合法权益、提高教师的社会地位都具有里程碑式的意义。

（二）推进高等教育市场化改革

苏联解体后，哈萨克斯坦急于寻求快速发展国民经济的方案，将市场机制引入计划经济体制的措施在当时被认为是一剂“良药”。在这样的背景下，哈萨克斯坦高等教育也出现了市场化改革的诉求。

在独立后的第一个10年里，哈萨克斯坦政府在高等教育方面致力于发展私立高等教育。《教育法》颁布后，私立高等院校迅速崛起，1996—1997年，哈萨克斯坦公立高等院校占大学总数的43.2%，私立高等院校占56.8%[9]。2000年以后，国有企业的私有化进程扩大到高等教育机构，而高等教育机构的私有化是通过采取引入新的收入来源使高等教育经费来源多样化的方式实现的。

高等教育的市场化使得学生及其家庭成为高校收入的重要来源，使高等教育中的消费者导向得到加强。在市场化改革的影响下，商学、经济学、外语、法律等领域的入学人数迅速增加。改革不仅把高等教育的费用转嫁给学生与家庭，并且将几所国立高等教育机构的性质由国有制改为股份制[10]。通过推动高等教育市场化改革，哈萨克斯坦政府致力于实现高等教育的多样化发展，同时希望能够减少政府在高等教育方面的财政负担。改革在一定程度上满足了高等院校的经费需求，激发了高等教育机构的活力。

（三）引入国家标准化考试

在高等教育领域竞争日益激烈的背景下，有关教育部门与高等院校需要为学生提供更加透明的招生过程。哈萨克斯坦高等院校入学考试继承了苏联高等院校在选拔学生时采取的“竞试”方法，包括免试、免试部分科目、全试三种考试方式[11]。在考试安排上，各高校自主招生，自行安排考试的内容和时间，择优录取，同时允许学生报考多所大学。这种双向选择的考试制度为学校和学生提供了较大的选择权利。但在20世纪90年代，在哈萨克斯坦高等教育系统严重腐败的环境下，招生中的暗箱操作、行贿受贿现象严重，高校招生的公平性无法得到得保证。

在这样的背景下，2001年哈萨克斯坦政府开始实行新的监督机制，建立了监督和认证委员会（Supervision and Certification Committee）、国家教育质量评估委员会（National Education Quality Assessment Committee）、国家教育和考试标准中心（National Center for Education and Examination Standards）等机构，2003年起正式取消自主招生制度，实行全国统一考试，将国家统一考试成绩作为高校招生的主要指标。然而，国家标准化考试制度依然存在不足和漏洞，主要表现为考试作弊、考题泄露、偷改成绩等。根据2008年启动的由欧盟资助的“提高哈萨克斯坦青年参与高等教育质量提升方面的能力”项目的调查结果显示，有50%的受访大学生声称大学存在腐败，而考试和考试成绩评定是最常见的腐败[12]。2018年10月31日，哈萨克斯坦教育与科学部部长萨加季耶夫签署了《关于批准实施高等教育和研究生教育方案的教育组织招生示范规则》，进一步明确了高等院校在入学申请、招生考试、录取等方面的程序[13]。这一法令为进一步改善入学考试条件、保证公平、提高入学率起到了促进作用。

（四）推动高等教育国际化

为促进国家经济发展，加强与其他国家的交流与合作，哈萨克斯坦政府通过与其他国家、国际组织开展合作，通过联合办学、参与高等教育项目等方式推动高等教育国际化发展。1992年以来，哈萨克斯坦政府已经相继创办10余所国际性高校，包括哈萨克—土耳其大学（Kazakh-Turkish University）、哈萨克—俄罗斯大学（Kazakh-Russian University）、哈萨克—不列颠技术大学（Kazakh-British Technical University）、哈萨克—美国大学（Kazakh-American University）等。这些院校遵循哈萨克斯坦政府制定的教育规范，由哈萨克斯坦教育与科学部对其进行管理。这些合办的国际性大学利用合作国的资金和师资，在一定程度上弥补了本国高等院校在经费和师资方面的不足。

哈萨克斯坦在参与国际化教育项目上也取得了一定成绩。在与欧盟合作方面，哈萨克斯坦政府相继参与了欧盟的坦帕斯项目（Tampas project）与“博洛尼亚进程”。坦帕斯项目开始于1990年，是欧盟实施的旨在支持东欧、中亚、巴尔干西部地区、地中海地区国家高等教育现代化的国际性教育合作项目，哈萨克斯坦政府于1995年开始参与此项目。2010年，哈萨克斯坦成为“博洛尼亚进程”正式会员国。这些举措为哈萨克斯坦高等教育走向国际化起到了助推作用。

除此之外，中国和哈萨克斯坦在高等教育方面也开展了合作。2003年，中国教育部与哈萨克斯斯坦教育与科学部签订了每年为哈萨克斯坦提供20名互换奖学金名额的协定[14]。2006年，上海合作组织成员国之间签署《上海合作组织成员国政府间教育合作协定》，明确了教育合作的主要内容。2009年双方签署《2009—2012年中哈教育合作协议》，这些合作项目在哈萨克斯坦高等教育国际化发展过程中起到了重要作用，但总体而言，哈萨克斯坦教师、学生赴国外交流的机会十分有限。

三、改革评价

教育改革是一个长期的探索过程，尤其是像中亚这些受苏联高等教育模式影响很深的国家。改革在各方面取得了良好的效果，高等教育质量持续提高，高等教育对科技创新和经济发展起到了推动作用。但由于受国内外政治、经济形势的影响，改革面临诸多挑战。

（一）高等教育质量持续提高

哈萨克斯坦政府重点关注高等教育规模的扩大与质量的提升，通过积极采取措施，取得了一定成效。一方面，高等教育规模不断扩大，根据哈萨克斯坦国家统计局的数据，高等院校教师数量由2000年的2.9万余人增加到2018年的3.8万余人，增加了31.03%。在校攻读博士学位的学生人数由1991年的32人增加到2018年的5609人，增长了约174倍。在校大学生数量从2000年的44万余人增加到2018年的54万余人，增加了22.72%。高等教育毛入学率由2000年的37.76%提高到了2017年的54.28%。另一方面，哈萨克斯坦的高等教育改革在高等院校整体质量与水平的提升方面发力，为了提升高等教育的质量，哈萨克斯坦政府采取了减少大学数量和提高高等教育机构许可资格要求的措施。通过合并、整合和转型，哈萨克斯坦高等院校的数量由2001年的最高峰185所减少到了2018年的124所[15]。以上数据表明，经过20多年的改革，哈萨克斯坦高等教育发展取得了长足的进步。

（二）推动科技创新和经济发展

现代高等教育肩负着为国家培养人才的重任，是推动科技创新和经济发展的重要基石。哈萨克斯坦政府接连制定了《哈萨克斯坦—2030》《哈萨克斯坦—2050》、“光明之路”新经济计划等战略，力求改变传统的资源依赖型经济增长模式，形成更加多元、可持续的经济增长模式。哈萨克斯坦政府和国际专家普遍认为，实现这一目标的唯一途径是发展人力资本，发展知识经济。纳扎尔巴耶夫总统在2018年的国情咨文中强调，“必须确保哈萨克斯坦在新能源、新材料、大数据、人工智能等决定国家全球地位和影响力的‘未来经济’领域的发展，为此必须加大对教育和科技的投入，发挥高等院校在这些领域的重要作用”[16]。哈萨克斯坦政府在推动高等教育改革的同时，积极推动产学研一体化发展，发挥大学在科研和创新方面的作用。根据世界经济论坛的《全球竞争力报告》（The Global Competitiveness Report），哈萨克斯坦的全球竞争力指数、创新能力和产学研合作研究全球排名有了明显的提升，2019年哈萨克斯坦的全球竞争力与创新能力在全球排名中分别排第55、第95位[17]。哈萨克斯坦的许多大学与经济机构、其他国家研究机构开展合作，推动科技成果转化，促进高新技术产业的发展。此外，这种模式既可以提高大学教师和学生的科研能力，又可以培养学生的创业能力。

（三）高等教育发展面临的挑战

首先，哈萨克斯坦政府签署《里斯本公约》（Lisbon Convention）并加入“博洛尼亞进程”，逐步实现了高等教育模式的标准化，引进了国际认证的外部质量评估方法。但是，欧洲高等教育标准的适用性是否完全适合哈萨克斯坦高等教育的发展还需要考量。其次，2012年以来，政府赋予高等教育机构更大的自主权，大学可以在本科和研究生教育专业课程方面自主选择部分内容。许多大学也已经设立了董事会管理学校日常事务。但是，在大学自治方面，国立和州立大学校长仍由政府任命，将校长的任命权交给董事会还在计划当中。最后，哈萨克斯坦高等教育改革的经费存在不足。2010年成立的纳扎尔巴耶夫大学（Nazarbayev University）作为哈萨克斯坦国内的顶尖大学，其目标就是“成为哈萨克斯坦高等教育改革和现代研究的典范，并为将阿斯塔纳（Astana）建设成为国际创新和知识中心作出贡献”[18]。但学校在推进教育改革的过程中仍存在较为严重的经费不足问题，而这一问题在其他地方院校中更为严重。其他高等院校在学习纳扎尔巴耶夫大学的经验，推动相关领域改革的过程中最关键的问题就在于国家投入的经费不足，经费紧缺一直以来都是阻碍哈萨克斯坦高等教育改革与发展的关键因素。

四、结语

哈萨克斯坦政府将高等教育的发展集中在高等院校数量的增长和质量的提升、基础设施的完善，以及借鉴西方国家高等教育的发展经验等方面。与此同时，哈萨克斯坦政府为高等教育改革提供了必要的法律与政策基础、采取了一系列程序性和实质性的措施。这些改革措施已经初步建立了哈萨克斯坦现代高等教育体系，促进了高等教育的国际化并提高了人力资源的质量。

这一改革进程是在中亚地区地缘政治不确定性和脆弱性以及哈萨克斯坦政治、经济、社会转型的背景下进行的，受到国际与国内政治、经济等因素的影响，步伐缓慢。高等教育改革的实际效果值得肯定，高等教育对国家创新能力和经济社会发展起到了明显的推动作用。但是，高等教育改革在评估标准的制定、高校自主性的发挥、经费来源的多样化等方面依旧面临挑战。政府、高校、社会和家庭能否以及如何为高等教育改革提供足够的支持，高等教育能否既坚持国际化又保持民族特色，这些问题需要进一步探讨。

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編辑 娜迪拉·阿不拉江   校对 吕伊雯