来华留学生教育政策的演进、问题与展望

摘   要：随着全球化的推进，留学生教育发展迅速，来华留学生人数逐年递增。来华留学生教育政策经历了起步、探索、高速增长和转变发展四个阶段。文章基于罗伯特·克朗的系统分析法对政策进行分析，发现来华留学生教育发展存在留学生的入学标准较低、与中国学生空间分隔较大、师资力量薄弱等问题。为促进我国留学生教育的持续健康发展，应关注“一带一路”沿线国家留学生，营造开放包容的制度环境;建立健全来华留学生教育质量保障体系;拓宽奖学金来源渠道，提高奖学金发放质量意识，完善奖学金管理制度。

关键词：来华留学生教育 政策演进 罗伯特·克朗系统分析法

随着中国综合国力的不断提升，来华留学生教育事业也在不断进步，来华留学生人数已经从1978年的1200余名增长到2018年的49.22万人。近年来，来华留学生教育在各相关领域都取得了显著的进展，但仍存在较大的发展空间，如来华留学生教育的规模仍显不足，教育质量有待提高，人员结构、专业结构需要优化，因此，需要更加完善的顶层设计对来华留学生教育事业的发展进行指导。本文通过对来华留学生教育政策进行搜集、整理、归纳，对每一个历史阶段相关政策的发展特点进行总结，基于罗伯特·克朗系统分析法对来华留学生教育政策进行剖析，从多元视角探索不同历史阶段来华留学生教育出现的问题，并尝试提出改进策略。

一、来华留学生教育政策的演进

（一）1978—1984年：起步阶段

教育制度的变革紧随国家政策变革，具有明显的时代性[1]。改革开放以来，随着经济的对外开放，高等教育的对外开放程度也日渐加深，政府和高校开始对发展来华留学生教育给予关注。教育国际化是大势所趋，留学生教育的发展可以提高中国在国际社会中的影响力，为中国的发展提供国际化人才，为中外人文交流提供便利。

1978年，来华留学生人数只有1200余人，虽然人数开始缓慢增长，但总体体量较小。改革开放初期，随着高等教育对外开放需求的增大，政府开始出台系列政策鼓励和规范来华留学生教育事业的发展。1979年教育部、外交部、文化部和公安部联合发布的《外国留学生工作试行条例（修订稿）》是改革开放以来的第一份关于来华留学生教育的政策文件，将管理来华留学生的权力划归教育部[2]。1980年全国人大常委会通过的《中华人民共和国学位条例》阐述了来华留学生学位的授予标准[3]。1985年国务院颁布的《外国留学生管理办法》在来华留学生教育的课程、教学、接收条件等方面做出了规定，首次对外国留学生教育提出较为全面的管理原则[4]。此阶段出台的一系列政策为后续来华留学生教育政策的不断完善奠定了基础。

（二）1985—2002年：探索阶段

这一阶段中国政府在来华留学生教育管理权下放、奖学金授予等方面进行了较为深入的探索。1985年教育部颁布的《关于教育体制改革的决定》打破了国家统筹管理来华留学生教育的局面，将权力下放到高校，扩大了学校的办学自主权，激发了高校的潜力和活力[5]。1992年原国家教育委员会印发的《接受外国来华留学研究生试行办法》中规定，经政府批准接受外国留学生的高等学校中，凡具有博士和硕士学位授予权、可对外开放的学科、专业均可接受外国留学生[6]。2000年教育部颁布的《中国政府奖学金年度评审办法》弥补了来华留学生奖学金制度的空白，缓解了留学生的经济压力[7]。2001年教育部颁布的《关于中国政府奖学金的管理规定》进一步规范了对奖学金的管理，根据项目将奖学金分为长城奖学金、优秀留学生奖学金等各类，丰富了奖学金的类型[8]。在这一阶段，我国对教育体制进行了深度改革，高校获得了更多自主权，并通过奖学金授予等方式吸引外国留学生，留学生数量得到逐渐增长。

（三）2003—2012年：高速增长阶段

在这一阶段，来华留学生数量从2003年的7.77万人增长到2012年的32.83万人，年平均增长率为17.37%，是四个阶段中增长速度最快的时期（见图1）。2004年教育部发布了《2003—2007年教育振興行动计划》，计划按照“扩大规模、提高层次、保证质量、规范管理”的原则，积极创造条件，扩大来华留学生的规模[9]。用奖学金制度的改革进一步吸引留学生，完善了留学生管理制度。2010年国务院通过了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》[10]，同年教育部发布了《留学中国计划》，两份政策文件都将扩大来华留学生规模作为第一要务，同时增加奖学金数量，重点资助发展中国家学生。《留学中国计划》提出了一个宏伟的目标，要在2020年之前使中国成为接收留学生最多的亚洲国家，要培养一大批知华、友华的留学生，提高留学生总体素质，打造一批具有中国特色的学科集群，并扎根中国大地，辅之以配套的留学服务体系。[11]

（四）2013年至今：转变发展阶段

2013年，习总书记提出了“一带一路”倡议，旨在与“一带一路”沿线国家共同打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、命运共同体和责任共同体。来华留学生教育在“一带一路”建设中扮演着重要角色，在国际学生流动的“后西方中心”时代，我国已经成为邻近地区和发展中国家学生留学选择的重要目的地之一[12]。2015年国家发展和改革委员会、外交部、商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，提出了向“一带一路”沿线国家来华留学生提供专项奖学金，以大力支持沿线国家留学生来华。[13]

2018年，教育部发布了《来华留学生高等教育质量规范（试行）》，此文件重点关注了来华留学生的教育质量。政策由人才培养目标、招生录取、教育教学和管理及服务支持四大部分组成，在留学生的准入、课程内容、毕业要求、生活权益等方面都做出了详细的规定，同时也对高等教育机构的培养目标、师资队伍建设、学校设施配备和学生服务提出了要求，为高等教育机构提高来华留学生教育质量提供了制度保障[14]。“一带一路”倡议的提出表明我国来华留学生教育已从全方位发展转变到重点突破，对教育质量的强调表明仅仅追求数量的增加已无法满足来华留学生教育发展的需要，培养厚基础、宽专业、高素质的留学生才是来华留学生教育事业健康可持续发展的必由之路。

二、基于罗伯特·克朗系统分析法的政策特征剖析

羅伯特·克朗（Robert Krone）在《系统分析与政策科学》（Systems Analysis and Policy Sciences）中提出了政策科学的研究方法——系统分析法，具体包括三个相互关联的范畴：行为研究、价值研究、规范研究。行为研究是对事物、事件之间相互关系的观察、描述和总结，是科学研究中发现基本事实的手段。价值研究主要是探索某种行为所尊崇的目的是否正确，改变之后是否与改变前的想法相符，能否达到预期目标等。规范研究则要探索为了达到目的而采取的正确方法与解决问题的对策。政策是国家意志的体现，研究留学生教育政策的演进不仅要聚焦于不同时期政策的特点，更要挖掘政策背后的价值导向。

（一）行为研究

行为研究侧重于归纳法的使用，理想状态是在不涉及价值观念的情况下，通过一些指标的变化来反映事实。首先，改革开放至今，来华留学生的数量不断增加，来华留学生来源国也在发生变化。2000年之前，来华留学生来源国主要集中在日本、韩国、美国、德国等发达国家，到2018年，韩国、泰国、巴基斯坦、印度和美国占据来华留学生生源国的前5位，发展中国家来华留学生数量迅速增加。

其次，来华留学生的结构发生明显变化，学历生的比例明显提高。1999年共有4.47万人来华留学，其中学历生1.15万人，仅占总数的25.73%。2018年，来华留学生总数49.22万人，其中学历生25.81万人，占总数的52.44%，表明外国留学生对中国高等教育的认可度在逐渐提升。在专业选择上，早期80%的来华留学生选择汉语言专业，其次为中医学专业。从2018年的数据来看，选择汉语言专业的留学生仅占37.7%，其余依次为工科类专业14.9%、医学专业11.2%，来华留学生的专业选择逐渐多元化。

（二）价值研究

价值是指偏好的事物或原则，价值观是行为的决定因素，不同价值观指导下看待问题的态度与方法截然不同。来华留学生教育事业的发展是循序渐进的过程。与西方发达国家商品化、产业化的发展方式不同[15]，来华留学生教育发展追求的是服务于人类命运共同体的建设。来华留学生应当具有包容的态度和适应文化多样性的能力，能够在不同民族、社会和国家之间的相互尊重、理解和团结中发挥作用。教育根植于经济基础，发展于文化大地。随着全球化的纵深发展，人类社会是一个相互依存的共同体已经成为共识。通过留学教育实现相互理解、相互促进，培养出为世界所用的人才是来华留学教育发展所要遵循的价值观。

（三）规范研究

规范研究更多聚焦于问题的应然层面，探究“应该如何”的问题，具有内在的理想主义成分。一方面，关于来华留学生的录取，汉语水平考试（HSK）是录取过程中最重要的考核标准，在其他方面对来华留学生提出的要求并不高。尤其是对于一些来自“一带一路”沿线国家或欠发达国家的留学生来说，几乎没有其他方面的筛选标准。与此同时，大部分“一带一路”沿线国家留学生只要来到中国留学，就能够享受由中国政府提供的丰厚奖学金。另一方面，在日常教学中，来华留学生与中国学生的课堂是分隔的，上课内容与授课教师都不同，留学生的课程难度水平也低于中国学生的课程，导致来华留学生培养质量难以提升。此外，宿舍的分隔也是留学生教育存在的问题之一，空间上的分离阻断了学生间的交流，使得来华留学生难以融入中国文化，不能很好地促进文化的包容与理解。

三、来华留学生教育展望

在政策分析的过程中，这三个范畴的研究不能也不应孤立地进行，系统分析法必须对这些方面加以综合。基于上述问题，笔者提出以下对策。

第一，聚焦“一带一路”沿线国家，营造开放、包容与透明的教育环境。2013年后，我国逐渐将来华留学生教育的目标群体转移到“一带一路”沿线国家，通过在教育领域的“南南合作”，促进来华留学生教育事业发展。我国应建立吸引“一带一路”沿线国家学生来华留学的长效机制，利用不同区域高质量的教育资源吸引留学生来华留学。此外，进一步提升留学、访学的便捷程度与效率，开展高校交流访问活动，推动联合办学等，充分发挥地区优势，打造地区留学品牌。[16]

第二，建立健全来华留学生质量保障体系，促进来华留学生教育健康可持续发展。要以严格的筛选制度、完善的服务体系和高标准的学术要求，吸引优质留学生来华学习，建立完善的留学生教育质量和高校声誉保障制度[17]。不以双重标准对待本国学生和来华留学生，在课内课外、学生交流和校外活动中营造多元文化氛围，加强留学生与中国学生的交流互动，增强来华留学生对中国文化的认同。与此同时，高校应根据自身特点设置不同的入学门槛，严守教育质量的隘口，从留学生的准入、培养过程到毕业设置严格的标准。提高高校留学生教育水平和教师国际化水平，加强对师资队伍的培养与建设，从而使来华留学生更好、更快地适应在华学习与生活。

第三，拓宽奖学金来源渠道，提高奖学金发放质量意识，完善奖学金管理制度。奖学金是吸引来华留学生重要因素之一，我国要继续扩大奖学金发放数量，当前留学生的奖学金来源较为单一，需要集中社会各界力量，拓宽奖学金来源渠道，鼓励企业、民间组织和个人提供全方位、多元化的奖学金，但同时也要提高质量意识，引入奖学金竞争机制，吸引高质量、优秀的留学生来华留学[18]。此外，政府要加强对高校的管理，高校不能为了满足国际化指标而不加筛选地录取奖学金留学生，要全面保障奖学金留学生的质量。

注释：

①数据来源于1999—2018年教育部国际合作与交流司编撰的《来华留学生简明统计》。

参考文献：

[1]杨既福.我国来华留学教育制度溯源、反思与进路[J].中国成人教育， 2016（24）：72-75.

[2]李彦光.来华留学生教育管理制度的问题与建议[D].吉林：东北师范大学，2011：8-9.

[3]全国人大.中国人民共和国学位条例[EB/OL].（1980-02-12）[2021-10-05].http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2008-12/15/content_1462106.html.

[4][6]刘宝存，彭婵娟.中华人民共和国成立以来我国来华留学政策的变迁研究——基于历史制度主义视角的分析[J].高校教育管理，2019， 13（6）：1-10.

[5]教育部.中共中央关于教育体制改革的决定[EB/OL].（1985-05-27）[2021-10-05].http：//www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/moe_177/tnull_2482.html.

[7]教育部.关于实施中国政府奖学金年度评审制度的通知[EB/OL].（2000-04-26）[2021-10-05].http：//www.moe.gov.cn/s78/A20/gjs_left/moe_850/tnull_1183.html.

[8]教育部.关于中国政府奖学金的管理规定[EB/OL].（2001-07-30）[2021-10-05].http：//www.moe.gov.cn/s78/A20/gjs_left/moe_850/tnull_553.html.

[9]教育部.2003-2007年教育振兴行动计划[EB/OL].（2004-02-10）[2021-10-05].http：//www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/moe_177/201003/t20100304_2488.html.

[10]教育部.國家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）[EB/OL].（2010-07-29）[2021-10-05].http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A01/s7048/201007/t20100729_171904.html.

[11]教育部.教育部关于印发《留学中国计划》的通知[EB/OL].（2010-09-21）[2021-10-05].http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A20/moe_850/201009/t20100921_ 108815.html.

[12]BUCHANAN F R. Higher education in emerging markets： a comparative commentary[J].Development and learning in organizations， 2014，28（1）：12-15.

[13]新华网.推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动[EB/OL].（2015-03-28）[2021-10-05].http：//www.xinhuanet.com/world/2015-03/28/c_1114793986.html.

[14]教育部.关于印发《来华留学生高等教育质量规范（试行）》的通知[EB/OL].（2018-10-09）[2021-10-05].http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A20/moe_850/201810/t20181012_351302.html.

[15]GEDDIE K. Policy mobilities in the race for talent： competitive state strategies in international student mobility[J]. Transactions of the institute of British geographers， 2015， 40（2）： 235-248.

[16]宗晓华，李亭松.“一带一路”沿线国家来华留学生分布演变与趋势预测[J].高教探索，2020（4）：91-99.

[17]陈宇芬.来华留学教育面临的问题及对策研究[J].世界教育信息， 2018， 31（11）： 46-50.

[18]刘进.“一带一路”背景下如何提升来华留学生招生质量——奖学金视角[J].高校教育管理，2020，14（1）：29-39.

编辑 娜迪拉·阿不拉江   校对 吕伊雯