适当降低玉米自给率的经济和生态意义思考

倪学志

(内蒙古财经大学 经济学院，内蒙古 呼和浩特 010070)

近些年，为了满足日益扩张的饲料粮需求，玉米种植面积快速扩张，目前玉米已经成为我国第一大粮食作物，玉米种植面积占农作物总面积的25%，超过了小麦和水稻，坐实了玉米“三大主粮”的地位。为了保证“三大主粮”的供给安全，我国提出了“谷物基本自给，口粮绝对安全”的粮食安全目标，即稻谷和小麦的自给率不低于100%、玉米的自给率不低于95%。虽然玉米与小麦、水稻具有完全不同的消费结构和生产用途，但为了实现玉米的基本自给，我国对玉米采取与小麦和水稻近乎一样的政策性保护，尤其是在关税保护政策上更为相近。如果仅从国内玉米需求量较大这一表面因素及其相应的饲料供给安全考虑，对于玉米采取基本自给目标看似合理。但是，在我国人均耕地资源较为困乏的条件下，将玉米的生产与其竞争作物大豆的生产联系起来，考虑粮豆轮作的生态效应以及不进行粮豆轮作的生态代价和不可持续性时就会发现，对玉米进行适量进口和对玉米市场进行适度放开是极其必要的，严格保证玉米基本自给往往得不偿失。

不少学者围绕适度提高粮食净进口依存度的合理性展开了相关研究，蓝海涛等人(2007)还计算了粮食自给率从95%降到90%能够节省的水、土地和化肥的使用数量[1]。卜伟等人(2013)研究认为，粮食净进口依存度过低会影响粮食安全的可持续性[2]；张在一等人(2019)从目前玉米的粮食属性出发，认为应适当放开对玉米的进口[3]。目前，关于粮豆轮作以及促进大豆生产进而促进粮豆轮作的研究较多，但绝大多数是单纯地就如何提升大豆生产技术和改进大豆生产补贴政策的单视角研究。除此之外，也有少数单独研究玉米和大豆关税与贸易方面的文献。本文将玉米自给率同玉米、大豆轮作及政府对玉米与大豆的贸易政策三个视角紧密联系起来，重点从粮豆轮作可以保证粮食生产安全可持续性的独特作用和提高粮食国际竞争力的双重优势上，分析适度降低玉米自给率的经济和生态意义。

一、玉米基本自给战略的逻辑依据

主流观点认为，玉米需要基本自给主要是出于两方面的考虑。一是认为玉米的需求量同小麦、稻谷的需求量一样较大，如果不保证基本自给，就会受制于人，进而引发谷物安全风险问题，所以形成了包括玉米在内的稻谷、小麦“三大主粮”基本自给的粮食安全观。由于中国玉米产量的65%左右用于饲料加工，而且随着居民生活水平的提高，对肉蛋奶等畜产品的需求量不断增加，进而对饲料粮玉米的需求量也会越来越大，因此很多学者认为中国未来的粮食安全问题主要是饲料粮玉米的供给安全问题[4]，所以保证玉米基本自给十分必要。尽管目前对玉米的需求量较大，但其重要性仍然不能与小麦和稻谷相提并论，毕竟由于消费结构的变化，玉米已经从口粮中分离出来，成了饲料粮。既然是饲料粮，我们必然会联想到，同样具有饲料作用的大豆为什么没有被要求保证基本自给。目前，我国对大豆的需求量接近1亿吨，与玉米需求量之间的差距并不是很大。所以，仅从需求量较大和饲料粮安全角度考虑，并不能得出一定要单独保证玉米基本自给的粮食安全要求。

二是扩大玉米种植从而保证玉米基本自给要比种植大豆更能节约土地资源。我国东北、黄淮海等地区既是玉米的主产区，也是大豆的优势种植区，而这些地区大豆的单产明显低于玉米，玉米单产一般是大豆的3倍左右。因此，有学者认为，在人均耕地资源较为匮乏的条件下，为保证粮食安全，我国应选择集中种植单产较高的玉米，因为大豆单产较低，所以应选择进口。这些学者还推算得出，如果近几年进口的7000万到8000万吨大豆完全由国内种植，至少需要5亿多亩耕地[5]，因此他们认为我国不可能有这么多耕地来种植大豆，只能靠进口来满足大豆需求，进口大豆就是进口土地；进口大豆节约的土地可以种植“三大主粮”，从而满足主粮的供给安全。从直接的数据推算看，这种观点看似合理，但这种推算明显忽略了大豆生产萎缩及玉米常年连作累积的生态代价和大豆、玉米国际竞争力双双下降的长期性损失，如果考虑到以上因素，过度进口大豆并不利于土地节约，因为过度进口大豆会把耕地让位于玉米种植，而玉米连作又会严重破坏耕地的质量。从正反两方面的论证表明，只有促进国内大豆生产、适度减少大豆进口，同时适度减少玉米种植、增加玉米进口，实现粮豆轮作，才能产生真正的“节地”作用，而不是相反。

二、粮豆轮作的生态和经济效应

不同作物进行轮作能够更好地利用作物对环境、水分等生态因素需求的差异性，通过不同作物之间的时序和空间配置，改善土壤结构，平衡土壤养分，提高土壤肥力，减少化肥的使用，显著地减少病虫害和杂草的发生，从而降低农药的使用量。因此，耕地轮作具有提升农产品绿色品质、提高作物单产、降低种植成本以及减少农业面源污染等经济和生态效应。在较多的轮作模式中，玉米同大豆轮作的生态和经济效应更为明显和典型。

第一，粮豆轮作能够提高玉米和大豆的国际市场竞争力，减少农业面源污染，保持农业的可持续发展。

在我国早期的生态农业措施中，粮豆轮作较为普遍。由于大豆种植具有生物固氮的作用，恰好玉米又是喜氮作物，因此种植大豆后在土壤中存留的氮素可供后茬玉米利用，以减少对氮肥的依赖和使用；玉米种植每隔两年轮作一次大豆，大豆种植时化肥的施用量也会明显减少。据测算，粮豆轮作可以减少30%以上的化肥使用量和50%左右的农药使用量。大量研究表明，玉米与大豆的轮作还可以同时提高两种作物的产量。与连作相比，轮作可以使玉米和大豆的产量分别增加5%～30%。[6]2018年，山东省德州市农科院在禹城市开展了5万亩两年夏季种植玉米与第三年轮作优质大豆的试点实验种植，轮作实验田的大豆每亩单产总体在250公斤以上，增产在25%以上。因此，轮作能够同时实现两种轮作作物品质的提高、单产增加和当季物质性生产成本的降低，从而使玉米和大豆的市场竞争力均得到提升。然而，轮作使玉米单产提高的总增加量远远不能弥补由于轮作大豆所带来的玉米总产量的减少。如果我们仍固守主粮玉米必须保证基本自给的传统粮食安全观，势必会阻碍粮豆轮作的实现。

第二，耕地连作模式增加了种植成本，降低了玉米和大豆的国际竞争力，导致面源污染增加和农业发展的不可持续。

粮豆轮作还可以抑制病虫害和杂草的产生，而连作会使土壤病虫害和杂草增多。大量科学实践证明，大豆连作使大豆菌核病、灰斑病发病率增加15%左右，同时大豆迎茬耕作一般会减产10%左右，而重茬两年以上会减产到30%；连作后，玉米白苗病、大斑病发病率约增加8%，而且随着连作年限的增长呈上升趋势。[7]玉米常年连作导致的土壤病虫害增多，也会侵蚀土壤中的玉米种子，调研中发现，农户为了避免病虫害对玉米种子的侵蚀，需要给种子涂上一层厚厚的农药。为了遏制病虫害的发生和除掉杂草，农药的使用量逐年增加，随着害虫的抗药性不断增强，农药的毒性也不得不逐年提高。因此，为了维护作物正常生长，农户必须施用更多的农药，花销在杀虫剂和除草剂上的费用不断增加，无形中会加大单位产出的成本。目前，我国已经成为农药使用量第一大国，平均每亩土地要施加农药0.96公斤左右。

连年种植一种作物，对土壤养分的需求常年不变，会导致土壤养分失衡。为了弥补农作物所需的养分，必须不断增加化肥的使用量，造成化肥的边际效用逐年下降，为了维持相同的产量，只能施用更多肥料，从而提高了单位产出的成本。事实上，我国粮食生产已经陷入“高投入、高产出、高污染、高成本、低效率”的连作模式。作为世界上最大的化肥生产和消费国，我国不到世界1/10的耕地却使用了世界1/3的化肥，单位化肥投放量是美国的1.7倍。国际公认的化肥施用安全上限是每公顷225公斤，而目前我国农用化肥的平均施用量比安全上限高了1.93倍。在20世纪50年代以来的70年间，我国每公顷土地的化肥施用量从4公斤增长到了434公斤，增加了100多倍。近几年，虽然化肥农药“零增长”行动使化肥的施用总量有所降低，但基本事态远没有达到改观的状况。实证研究表明，近几年化肥使用总量的降低主要归功于果树、蔬菜等园艺作物施肥强度的下降，粮食作物的施肥强度仍在提高。[8]廖进球等人(2019)的实证研究也表明，东北玉米生产区增施化肥带来了农业生产的效率损失，每增加1个百分点的化肥用量，导致玉米全要素生产率降低1.98个百分点[9]，说明该地区的化肥用量已超出合理范围，并产生了边际效用递减和有效利用率低下的问题，这表明“高投入、高产出、高污染、高成本、低效率”的连作模式在玉米生产中表现得更加明显。而且，官方统计数据也表明了这一点。2019年，我国玉米种植面积为41284千公顷，大豆种植面积为9332千公顷，而全国大豆种植面积的一半在黑龙江省北部的低积温带地区，由于政策和气候原因，这些低积温区处于粮豆轮作的不充分状态。这样，剔除黑龙江省大豆种植面积，黑龙江省以外地区的玉米种植面积是大豆的10倍，如果每种植两年玉米轮作一次大豆的话，玉米与大豆的种植面积比例应该为2:1，现在玉米种植面积是大豆的10倍之多，可见，黑龙江以外地区的粮豆轮作程度非常低。总体来说，占我国农作物播种面积25%的玉米种植有90%以上都处于常年连作的种植模式。陈会玲等人(2016)的湖北样本数据实证研究更是佐证了上述推论，在粮食直补、保护价格等支农政策的激励下，旱涝保收的粮农在有限的耕地上过度追加物质和劳动投入，导致粮食生产进入边际报酬递减的产量范围，生产成本的增加快于单位面积产量的增加，最终提升了平均生产成本。[10]另外，根据《全国农产品成本收益资料汇编》的相关数据计算，2006年以来，谷物总生产成本呈明显增加的趋势。2016年，早籼稻、中籼稻、晚稻、小麦和玉米的总成本分别是2006年的2.16倍、2.18倍、2.13倍、2.19倍和2.28倍。

通过上述分析不难发现，耕地连作是我国粮食生产成本不断增加的重要原因之一。正是耕地连作导致的正反两方面成本效应的叠加，无形中加大了我国主粮生产尤其是玉米生产的平均成本及价格。因连作而增加的化肥和农药的使用必然会降低粮食品质，使耕地连作从价格和品质两个方面降低我国粮食的国际市场竞争力。而目前我国在粮食生产方面根本没有从常态化的层面来重视耕地轮作的应用和推广，只是较少的高补贴性质的试点轮作。目前，提高粮食生产效率的努力几乎都放在既定的一次性农业生产过程中，诸如发展规模经营、培育和使用良种以及推广测土配方施肥和病虫害综合治理上。这些促进生产效率的方法固然重要和必须，但如果不辅助具有“治本”效用的耕地轮作的实施，一次性生产过程努力的长期累加效应会使其走向反方向，这是因为任何土地如果常年只种植一种作物而不进行轮作的话，那么这块土地终究会变得越来越贫瘠，而为了获得一定的产出就必须付出更大的边际努力和投入，进而使我国粮食生产陷入成本和生态代价递增的旋涡。

由于粮食生产成本较高，目前我国“三大主粮”的国内价格均明显高于国际水平，呈现出严重的粮食价格倒挂现象。从2006年起，我国“三大主粮”的价格均呈现快速上涨之势，到2013年，“三大主粮”的平均国内价格已达到国际价格水平的124%。尽管近几年的粮食收购价在下调，但粮食价格高于国际价格的整体局势并没有多大改观，近期只有稻谷价格与国际价格持平。玉米价格也曾出现过两三年低于国际价格的短暂“灵光”期。2020年，小麦国际价格为每斤1.1元，国内价格每斤1.4元；玉米国际价格每斤0.8元，国内价格1.1元。2015年，我国开始取消玉米临储收购，加之去库存导致的大量玉米集中投放，使玉米价格在一段时间内大幅度降低，国内玉米价格降到了国际价格水平。但经过三年的去库存，玉米库存消化殆尽，加上非优势区玉米种植受到国家的严格限制以及改种经济作物后获利较大，导致重返种植玉米的积极性不高，在近一两年内玉米供需又呈现紧平衡状态，玉米的价格开始大幅度回升，当下玉米价格已上涨到了每斤1.1元，而这一价格要高出国际水平的39%。因此，2021年春季，政府制定了增加玉米种植的计划，在东北地区和黄淮海等玉米优势区鼓励玉米种植，这一政策的实施无疑对备受冷落的粮豆轮作产生了不利影响。

第三，农业发达国家玉米和大豆均具有较高的竞争力的部分原因是获得了粮豆轮作的好处。

农业发达国家玉米和大豆具有较高市场竞争力的部分原因恰恰在于其获得了粮豆轮作的成本优势。美国玉米带上的玉米种植面积占比只有 40%左右，而且还有30%的大豆种植和豆科牧草，基本上形成了数十年全部实行玉米—大豆的轮作制[11]，种植大豆不但不施肥，而且每公顷大豆还可固氮 60～80公斤。轮作休耕等土壤保护措施在欧美国家的实施，使欧美国家粮食产量的70%～80%都靠基础地力，而我国耕地基础地力对粮食产量的贡献率仅在50%左右。[12]在主要大宗农产品的成本比较中，中国玉米和大豆的成本高于美国的幅度最大，每50公斤中国的稻谷、小麦、玉米、大豆和花生的生产成本高于美国的程度分别为47.73%、14.75%、112.05%、103.32%和63.07%，其中玉米生产成本高于美国的比例最大，高达112%之多，而大豆高于美国的比例也在103%以上。[13]

保持轮作还能实现在较好的土地上同时种植两种竞争作物的耕作制度，这对提高两种竞争作物的单产具有积极作用。在我国东北地区，近些年一直在较好的土地上连作玉米，而大豆主要在积温不足、生育期短的黑龙江省北部和内蒙古大兴安岭地区进行连作，致使我国大豆总体单产水平较低。根据2020年中国农村统计年鉴数据计算，2018年我国水稻、玉米和大豆的平均单产分别为美国的81.4%、51.4%和54.7%，美国玉米种植能够获得高产，耕地轮作无疑起到了一定作用。如果我国在东北黑土地的核心地带，如黑龙江省南部、吉林省中部和辽宁省北部及华北平原等优等土地上轮种大豆的话，大豆单产也能达到亩产250公斤以上。玉米与大豆的轮作会同时降低二者的生产成本与价格，因此，美国的大豆和玉米都具有很强的竞争优势。

三、促进粮豆轮作常态化的对策分析

(一)现有的主导对策存在明显不足

农户在进行玉米与大豆种植选择时，往往视二者的获利大小而定，在利润水平大致相等时，农户会自觉进行粮豆轮作，否则会偏好种植利润较高的作物。目前，每亩玉米种植利润比大豆高出150元左右，加之玉米种植较大豆省事，且玉米不像大豆那样存在较大的销售风险，所以绝大多数农户选择玉米连作而不是粮豆轮作。在粮食种植结构上，表现为十几年来玉米种植面积一直是大豆的10倍以上，有时甚至达到20几倍之多。欲想实现粮豆轮作必然使粮豆种植的利润接近一致，而决定粮豆种植利润大小的因素无非是二者的产品价格和生产成本。目前，我国政府政策和学者理论研究都集中在如何降低大豆的生产成本上，诸如鼓励使用良种、对大豆生产进行补贴以及鼓励规模种植等。尽管上述方法取得了一定成效，但如前所述仍未打破大豆生产萎缩的困局。之所以如此，是因为生产成本刺激方法只有在一定条件下才会有效。在玉米价格较低的情况下，比如在2016年取消玉米临储收购后，政府积极去库存的两三年内，玉米价格降到了每斤0.7元左右，玉米亩产1500斤左右，玉米种植成本在450元左右，这样一亩自有地玉米种植可获得600元左右的利润；在大豆获得了目前水平下的良种和规模经营好处条件下，亩产500斤，大豆种植成本为300元左右，且大豆价格按每斤2元计算，种植大豆能获得700元左右的利润，按这样的生产和市场条件，每亩大豆获得的利润比玉米高出100元左右，因此，农户会自觉进行粮豆轮作。然而，在去库存任务完成后，玉米市场恢复正常状态，在玉米需求不断增长的刺激下，2018年玉米价格就恢复到每斤0.9元左右，2020年甚至上涨到了每斤1.1元，按上面的产量成本计算，即使按玉米每斤0.9元计算，玉米的利润也反超大豆200元左右。根据国家粮油信息中心的数据，2017年，玉米价格还在较低的价位时，黑龙江省大豆和玉米种植净收益分别为3345元/每公顷和4170元/每公顷，每公顷玉米比大豆高825元。并且，每斤2元是市场上大豆的最高价格，国产市场上的大豆主要用于加工高蛋白食品和优质大豆油，但国产非转基因大豆在以上两方面的用量毕竟只是大豆需求总量中的很少一部分，最多占比在20%左右，另外80%左右的大豆需求都是用于榨油，这部分大豆使用的几乎都是进口大豆，而进口大豆每斤到岸价格才1.6元，也就意味着国产大豆在国外低价大豆的竞争下，其价格要低于2元，甚至会低到国外大豆价格的1.6元左右，这样，种植玉米的利润就要比种植大豆高出400元以上，粮豆轮作越发难以实现。在国外低价大豆的冲击下，大豆种植补贴的预期效果难以达成，因为生产者补贴毕竟只是农户轮作大豆获取收入的一小部分，大豆能否在市场上实现销售才是农户是否轮作大豆的关键。在进口大豆低价且出油率高的冲击下，目前市场中的国产大豆难以与进口大豆相竞争，农户种植大豆面临销售困难，大多数农户还是选择种植更为保险的玉米。

因此，仅从降低生产成本这一单因素来促成粮豆轮作常态化仍难以实现，还需要考虑粮豆市场价格这一影响变量，而决定市场价格的一个关键因素就是贸易条件，但贸易条件因素却被以往的研究忽略了。

(二)需要改进的贸易对策

在决定价格的关键因素供求中，玉米和大豆面临的国内竞争环境是相同的，而由贸易政策不同决定的外部供给条件不同就成为影响二者价格的重要因素。具体而言，由于关税政策不同，致使玉米和大豆进入国内市场的供给数量及竞争效应不同，最终对国内玉米和大豆的价格产生了不同影响。目前，我国对大豆实行高度自由贸易政策，过于开放，只有3%的关税，并且不设配额，低关税引起的进口低价格致使国外大豆大量涌入我国市场，2019年，我国进口大豆达8851万吨，大豆进口依存度高达85%。在如此开放的市场条件下，国际大豆价格直接决定和影响着大豆进口价格，进而影响着国内大豆的价格。在低价进口大豆的冲击下，我国大豆因滞销而不得不降低价格。郑旭芸等人(2020)的实证研究表明，国际大豆价格对我国国内大豆价格的传导较为充分，当国际大豆价格变动1%时，国内大豆价格同方向变动0.9%左右。[14]因此,我国也出现了成本上升而大豆价格不升反降的反常现象。为此，有必要适度限制大豆进口，以减少低价进口大豆对国产大豆价格的打压，增加农户种植大豆的收益以促成玉米大豆轮作。在限制大豆进口的对策上，由于我国在加入WTO时承诺大豆的进口关税保持在3%的水平，为此，我们只能在基本关税不变的前提下，通过采取进口配额、使用技术性和检疫性保护措施来降低进口大豆的竞争力。此类措施越多、标准越高、程序越复杂，越能提高进口大豆的贸易成本，从而降低其竞争力。

玉米的贸易保护程度与大豆的不对等加剧了农户种植大豆和玉米的收益差距。我国对主粮玉米的贸易保护程度较大，玉米进口采用TEQ管理，目前配额数量为720万吨，配额内关税1%、配额外关税65%。由于我国的玉米需求量较大，且配额量较小，以至于关税对玉米市场的保护接近完全，导致中国玉米市场长期与世界市场相隔离，国际市场调剂玉米供求的作用微乎其微，国际玉米价格对国内玉米价格的影响也就极低。随着居民生活水平的提高，对肉蛋奶等畜产品的需求不断增加，玉米的供求关系将长期处于偏紧状态，如果一直保持目前的关税政策，我国玉米价格将会一直在相对高位运行，国内价格也将长期高于国际价格。仇焕广(2015)的实证研究表明，如果控制玉米的进口额不超过配额水平的720万吨，将导致国内玉米价格上涨10.5%。[15]一直处于高位价格的玉米市场将会引致农户连作玉米，而与其轮作的、保护程度较低且价格低位运行的大豆种植将会受到不同程度的冷落。

为了实现粮豆轮作应适度放开玉米进口市场，增加玉米配额数量。由于配额数量的增加，较多的国外低价玉米就会进入我国市场，改善国内玉米供给的偏紧状态，进而下拉国内玉米价格，种植玉米的收益相对下降，轮作竞争作物大豆的种植比例将会逐渐上升。当然，配额增加数量的界限不能改变国产玉米占绝对优势的地位，我们可以把原来基本自给的自给率95%降到85%或者80%，即配额扩大到2850万至3800万吨，这样，减少玉米种植的耕地就可以轮作大豆。而且，我们并不是追求最优的粮豆轮作制度，只是实现一个长期的基本耕地轮作，毕竟我们要优先主粮玉米的供给。在通常情况下，玉米与大豆轮作的最优年份是每隔2年轮作一次，当下我们能够实现每隔3年或者4年轮作一次的基本轮作即可。也就是说，由玉米进口配额的增加而腾出的耕地只要满足基本的粮豆轮作即可，这样，基本轮作制度的实现对玉米产量的影响程度并不是很大，仍能保证国产玉米供给占绝对优势。这样，我们就可以把目前只大量进口大豆分解成既进口大豆又进口玉米，以改变目前大豆进口独大的局面，进而保证粮食的持久安全。